Viitekehys.
Eurooppalainen pankkiunioni luotiin varmistamaan, että alueen pankit olisivat vahvempia ja paremmin valvottuja: harmonisoidun sääntelyn, yhteisen valvonnan ja kriisitilanteissa vastuita jakavan mekanismin on katsottu voivan luoda Eurooppaan talouden syklejä nykyistä paremmin kestävän pääomamarkkinan tehokkaammin kuin mihin pelkästään kansallisella sääntelyllä pystyttäisiin.
Pankkiunionin instituutioista yhteinen pankkivalvonta ja kriisinratkaisujärjestelmä ovat jo toiminnassa. Vaikka kriisinratkaisumekanismia koskeva sääntelykehikko on siten säädösteknisesti valmis, sen rahaston kerryttämisen ja osuuksien yhdentymisen siirtymäaika päättyy vasta vuoden 2023 lopussa.
Rahasto on alkuvaiheessa ollut jakautunut kansallisiin osiin, siten että kunkin jäsenvaltion pankeilta kerätyt varat ovat olleet käytettävissä vain kyseisen maan pankkien kriisinratkaisussa. Siirtymäaikana rahastoon kerätyt varat yhdistyvät asteittain; mitä pidemmälle siirtymäaikaa kuluu, sitä pidemmälle menevästi varat ovat yhdistyneet. Rahaston tavoitetasoksi on määritelty suhteellinen osuus (1 %) pankkiunionin pankkien suojattujen talletusten määrästä, noin 60 miljardia euroa.
Rahaston viimesijaiseksi rahoituslähteeksi on lisäksi pidetty tarpeellisena luoda euroalueen julkistalouksiin nojaava varautumisjärjestely, joka tulisi voimaan samanaikaisesti kuin edellämainittu siirtymäaika loppuu.
Nyt käsillä oleva valtioneuvoston kirjelmä koskee varautumisjärjestelyn aikaistettua käyttöönottoa, vakuusmaksujen rahastoon siirtämistä ja rahasto-osuuksien yhdistämistä.
Taustoja.
Talousvaliokunta on käsitellyt ehdotusta kahden aikaisemman valtioneuvoston kirjelmän yhteydessä, viimeksi kuluvan vuoden maaliskuussa (E 45/2019 vp ja sen jatkokirjelmä). Tuolloin talousvaliokunta on puoltanut (TaVL 4/2020 vp) valtioneuvoston kantaa pitäen tärkeänä varaumaa, jonka mukaan Suomi muodostaa lopullisen kantansa varautumisjärjestelyn aikaistettuun käyttöönottoon eurooppalaisten instituutioiden tekemän pankkisektorin riskien vähenemisarvion ja Suomen oman itsenäisen riskien vähenemisarvionsa perusteella. Varauma heijastelee sitä periaatetta, että Suomi on valmis yhteisvastuuta merkitseviin ratkaisuihin vasta, kun eurooppalaista pankkisektoria on kansallisin ja toimialan omin toimin tervehdytetty siten, että yhteisvastuun voimaantullessa vastuun jakamisen lähtökohdat ovat tasapuoliset.
Varautumisjärjestelyn aikaistettua käyttöönottoa ovat aiemmin puoltaneet punninnat, jotka ovat liittyneet erityisesti Suomen pankkisektorin kokoon suhteessa kansantalouden kokoon ja siirtymävaiheen ajalle määriteltyjen vakausmaksujen keräämismenettelyiden monimutkaisuuteen, mutta myös kirjelmän E 45/2019 vp ja vielä sen jatkokirjelmänkin käsittelyn aikaan vallinneeseen käsitykseen EVMn hyvin epätodennäköisestä käytöstä.
Ehdotettujen muutosten taloudelliset vaikutukset.
Talousvaliokunta toistaa aiemmassa lausunnossaan ilmaisemansa varauksellisuuden ehdotetulle mutualisoinnin (yhteisvastuullistamisen) aikaistamiselle, muun muassa sen sisältämien epävarmuuksien vuoksi. Tällä hetkellä, kun osuudet eivät ole vielä täysin yhdistyneet, tulisi rahaston mahdollisen käytön kustannusvaikutus suomalaiselle pankkisektorille jäämään riippuvaiseksi siitä, missä valtiossa rahaston käyttöön tukeutuva laitos sijaitsisi.
Muuttunut toimintaympäristö.
Vaikka kirjelmän mukainen lainsäädäntöehdotus ei käytännössä poikkea siitä, mitä se oli talousvaliokunnan käsitellessä asiaa E-kirjelmän muodossa, on se toimintaympäristö, mihin sääntely kohdistuu, muuttunut perustavanlaatuisella tavalla. Tällä hetkellä vallitsee konsensus siitä, että on koittamassa laaja talouden taantuma. Sen sijaan suuria epävarmuuksia kohdistuu tämän tilan pitkäkestoisuuteen sekä niihin keinoihin, joilla päästäisiin takaisin kasvu-uralle, kestävyystavoitteita noudattaen.
Rahoitussektorin sääntelyssä on tehty kevään mittaan toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on tukea pankkien kykyä luotottaa yrityksiä ja kotitalouksia vallitsevan poikkeustilan aikana ja sen yli. Tämä on tarkoittanut muun muassa pääoma- ja likviditeettipuskureiden käytön sallimista (U 17/2020 vp) ja vakuuksien antamiseen liittyvien rajojen nostoa (HE 57/2020 vp) . Lisäksi valvojat ovat lieventäneet makrovakauspuskureita (Finanssivalvonnan johtokunnan päätös 2/02.08/2020). Myös eurooppalainen pankkivalvontaviranomainen on ollut aloitteellinen pandemian vaikutusten lieventämiseksi (Finanssivalvonnan valvottavatiedote 24/2020)
Vaikka taantuman aiheuttanut shokki on ollut taloudelle ulkoinen ja kohdannut talouden toimijat siinä mielessä yhtäläisesti, ovat viruksen tartuntatilanne ja sen hillitsemiseksi tehdyt rajoitustoimet toteutuneet eri valtioissa valtavin eroin.
Siltä osin kuin joustoissa ja tukimekanismeissa halutaan luoda siltaa viruksen aiheuttaman kriisin yli, tulee olemaan vaikeaa erottaa, mitkä ongelmat ovat johdettavissa viruksesta ja milloin on kysymys huonon taloudenpidon johdosta eskaloituvista vaikeuksista.
Riskien vähenemisarvio.
Talousvaliokunta on aikaisemmassa lausunnossaan korostanut riskien vähenemisarvion merkitystä. Vallitsevissa olosuhteissa on tärkeää huomata, että syksyllä 2020 tehtävässä riskien vähenemisarviossa eivät todennäköisesti vielä näy viruksen tartuntatilanteen ja sen rajoitustoimien aiheuttamat luottotappiot. On kuitenkin selvää, että markkinariskit ovat jo nyt kasvaneet ja riskillisten erien määrä taseissa lisääntynyt. Talousvaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös asiantuntijakuulemisessa esiin tuotuun huoleen, jonka mukaan kaikille pankkiunionin alueella toimiville laitoksille ei ole vielä asetettu MREL-vaateita, jotka olisivat kuitenkin keskeinen elementti riskien vähentämisessä.
Vakausmekanismiin turvautumisen viimesijaisuus.
Talousvaliokunta korostaa, että pankeille asetettavat vaatimukset niiden velkojen laadun suhteen mahdollistavat sijoittajavastuun toteutumisen; kriisinratkaisurahastoon voidaan turvautua vasta toissijaisesti ja vain, jos vaikeuksissa olevalla pankilla katsotaan olevan merkitystä rahoitusjärjestelmän vakauden kannalta. Edelleen, vakausmekanismiin tukeutuvan varautumisjärjestelyn on tarkoitus toimia vasta aivan viimesijaisena rahoituslähteenä ja vain tilanteessa, jossa etukäteen rahastoidut varatkaan eivät riitä kriisinratkaisun toteuttamiseen. Kriisinratkaisun lähtökohta on, että syntyneitä tappioita ja toiminnan uudelleen järjestelyn kustannuksia eivät kanna veronmaksajat vaan sijoittajavastuun mukaisesti ensisijaisesti pankin osakkeenomistajat ja velkojat.
Talousvaliokunta muistuttaa, että myös mahdollisen varautumisjärjestelyn käytön kustannukset tulee periä takaisin pankkisektorilta. Tämä on välttämätöntä järjestelyn oikeutuksen kannalta myös siksi, että varautumisjärjestelyn rahoittajina ovat euromaat, samalla kun siitä voivat hyötyä — kriisinratkaisurahaston käytön kautta — myös euroalueen ulkopuoliset, pankkiunionin jäsenvaltioiden toimijat.
EVM:n käyttöön kohdistuvat paineet.
Talousvaliokunta toteaa, että nyt syntymässä oleva taloudellinen taantuma on luonteensa puolesta sellainen, että riskit realisoituessaan kumuloituvat lopulta niille toimijoille, joiden tulisi viime kädessä kyetä toimimaan talouden tukipilareina. Jos talouden taantuma konkretisoituu huomattavina konkurssiaaltoina ja luottotappioina, kohoaa riski talletussuojan aktivoitumisesta, mikä merkitsee tarvetta talletussuojamaksujen lisääntyneelle keräämiselle. Jos samanaikaisesti systeemisesti merkittävän laitoksen tukemiseksi päädytään käyttämään kriisinratkaisurahastoa, tulevat toimialan kannettavaksi myös ylimääräiset rahasto-osuusmaksut. Tämä on omiaan muuttamaan toimialan näkymiä, jos vielä samanaikaisesti EVM:n varoja on käytetty euroalueen valtioiden julkistalouksien tukemiseen tavalla, joka vaarantaa mahdollisuuden kriisinratkaisurahaston varautumisjärjestelyn aktivoimiseen.
Päätelmiä.
Euroopan vakaus ja kestävä kasvu on myös Suomen etu, jonka vuoksi talousvaliokunta puoltaa kirjelmässä kuvattuja EU-valtioiden keskinäistä solidaarisuutta ilmentäviä ratkaisuja. Suomen on osallistumisen ehtona kuitenkin edellytettävä yhteisvastuullisen järjestelmän osallistujilta ennakollista, johdonmukaista ja uskottavaa toimintaa talouden tervehdyttämiseksi niiltä osin kuin se on tarpeen järjestelmän tasapuolisten lähtökohtien turvaamiseksi.