Viitekehys.
Eurooppalainen pankkiunioni luotiin varmistamaan, että alueen pankit olisivat vahvempia ja paremmin valvottuja: harmonisoidun sääntelyn, yhteisen valvonnan ja kriisitilanteissa vastuita jakavan mekanismin on katsottu voivan luoda Eurooppaan talouden syklejä nykyistä paremmin kestävän pääomamarkkinan tehokkaammin kuin mihin pelkästään kansallisia vastasyklisiä tai järjestelmäriskipuskureita sääntelemällä pystyttäisiin. Yhteisellä sääntökirjalla saadaan yhdenmukaistettua pankkitoiminnan standardeja ja valvontakäytäntöjä, mikä osaltaan tukee pääomamarkkinaunionin toteutumista.
Pankkiunionin instituutioista yhteinen pankkivalvonta ja kriisinratkaisujärjestelmä ovat jo toiminnassa. Vaikka kriisinratkaisumekanismia koskeva sääntelykehikko on säädösteknisesti valmis, sen rahaston kerryttämisen ja osuuksien yhdentymisen siirtymäaika päättyy vasta vuoden 2023 lopussa. Rahasto on alkuvaiheessa ollut jakautunut kansallisiin osiin, siten että kunkin jäsenvaltion pankeilta kerätyt varat ovat olleet käytettävissä vain kyseisen maan pankkien kriisinratkaisussa. Siirtymäaikana rahastoon kerätyt varat yhdistyvät asteittain; mitä pidemmälle siirtymäaikaa kuluu, sitä pidemmällemenevästi varat ovat yhdistyneet. Rahaston tavoitetasoksi on määritelty suhteellinen osuus (1 %) pankkiunionin pankkien suojattujen talletusten määrästä, noin 60 miljardia euroa. Rahaston viimesijaiseksi rahoituslähteeksi on lisäksi pidetty tarpeellisena luoda euroalueen julkistalouksiin nojaava varautumisjärjestely, joka tulisi voimaan samanaikaisesti kun edellämainittu siirtymäaika loppuu.
Nyt käsillä oleva valtioneuvoston kirjelmä koskee varautumisjärjestelyn aikaistettua käyttöönottoa, vakuusmaksujen rahastoon siirtämistä ja rahasto-osuuksien yhdistämistä.
Kriisinratkaisumenettely ja -rahasto.
Kriisinratkaisun lähtökohtana on, että luottolaitoksen toiminnassa syntyneiden tappioiden kattaminen ja laitoksen uudelleenpääomittaminen toteutetaan ensisijaisesti sen omistajien ja sijoittajien varoin. Sijoittajanvastuu toteutetaan käyttämällä omien varojen ja velkojen arvonalentamisen ja muuntamisen välinettä. Tämän bail-in -välineen käytön mahdollistamiseksi kriisinratkaisuviranomaiset asettavat luottolaitoksille jo osana jokavuotista suunnitteluprosessia vaateen omien varojen ja alentamiskelpoisten velkojen vähimmäismäärälle (MREL).
Ellei omistusten ja saamisten alaskirjaus kuitenkaan riitä tappioiden kattamiseen ja laitoksen uudelleenpääomittamiseen sen toiminnan jatkumisen turvaavalle tasolle, rahastoa hallinnoiva kriisinratkaisuneuvosto tekee päätöksen, jonka ydin kulminoituu kysymykseen, onko kriisiytyneen pankin toiminnan jatkuminen välttämätöntä yleisen edun vuoksi ja millaisia kriisinratkaisutoimia on syytä käyttää. Yleisen edun kriteerin täyttymisen kynnys on ollut mekanismin koko olemassaolon ajan varsin korkealla. Kriisinratkaisuneuvosto on tehnyt kesäkuussa 2017 ensimmäisen ja toistaiseksi ainoan hyväksymispäätöksensä, joka koski espanjalaista Banco Popular –pankkia.
Jos kriisinratkaisuneuvosto toteaa, ettei kriisinratkaisumenettelyn käynnistäminen ole yleisen edun kannalta välttämätöntä, pankki asetetaan insolvenssimenettelyyn kotivaltionsa lainsäädännön mukaisesti.
Varautumisjärjestely.
Voidaan arvioida, että kriisinratkaisurahaston kapasiteetti ei tule riittämään, jos sen varoja joudutaan käyttämään useamman suuren laitoksen kriisinratkaisuun tai nopealla aikataululla peräkkäin syntyviin kriiseihin. Jos varoja on tarpeen käyttää kriisihallintoon asetetun luottolaitoksen väliaikaisen likviditeettitilanteen tukemiseen, ei sijoittajanvastuun toteuttaminen ole ennakkoedellytys rahaston varojen käyttöön, mikä on omiaan kaventamaan rahaston käyttömahdollisuuksia.
Mikäli rahastoa täydentävät ylimääräiset, pankeilta perittävät vakausmaksut eivät ole välittömästi saatavilla eikä kriisinratkaisuneuvosto saa rahoitusta muista lähteistä, voidaan viime sijassa turvautua EVM:n yhteyteen perustettavaan varautumisjärjestelyyn. Varautumisjärjestely on käytännössä luottolimiitti kriisinratkaisuneuvostolle. Valtuuden suuruus heijastaa rahaston suuruutta, mikä merkitsisi järjestelmän kokonaiskapasiteetin nousua noin 120 miljardiin euroon. Valtioneuvoston kirjelmän mukaan järjestely tapahtuu kokonaan EVM:n nykyisen pääomarakenteen puitteissa, joten Suomen mahdolliset enimmäisvastuut pysyvät muuttumattomina ja ovat tarkkarajaisia ja tunnettuja.
Huomioita riskeistä.
Suomi on suhtautunut myönteisesti pankkiunionin toteuttamiseen. Yhteistä pankeilta kerättyä kriisinratkaisurahastoa ja sen viimesijaisena tukena olevaa varautumisjärjestelyä on pidetty tärkeinä osina pankkiunionin viimeistelyä. Valtioneuvosto on nyt käsittelyssä olevassa kirjelmässään tukenut myös kriisinratkaisurahaston nopeutettua siirtymistä yhteisvastuuseen ja siihen liittyvää varautumisjärjestelyn muutosta edellyttäen, että pankkijärjestelmiin sisältyvien riskien vähentymisen voidaan todentaa edenneen riittävästi.
Talousvaliokunta toteaa, että aikataulun nopeuttamisen riskit liittyvät tilanteisiin, joissa ennen vuotta 2024 syntyy kriisejä, joiden vuoksi joudutaan turvautumaan yhteiseen kriisinratkaisurahastoon ja pankeilta joudutaan perimään ylimääräisiä vakausmaksuja. Mikäli ylimääräisiä maksuja kerättäisiin vain niissä maissa, joita kriisinratkaisutilanne koskee, olisi niiden takaisinmaksukapasiteetti rajallinen, rajoittaen siten rahaston käyttöä seuraaviin kriiseihin. Yhteisvastuun aikaistamisesta syntyvä lisäkapasiteetti riippuukin siitä, missä määrin nämä ylimääräiset vakausmaksut ovat yhteisen taakanjaon piirissä. Vaikka yhteisvastuun aikaistaminen ja lisääminen voivat johtaa siihen, että suomalaiset luottolaitokset kantavat tilapäisesti vastuuta jossain toisessa valtiossa toteutuvan kriisin kustannuksista, on tämän vastapainona se, että myös Suomessa tapahtuvaan kriisinratkaisuun olisi käytettävissä nykyistä enemmän rahoitusta. Lisäksi järjestely heikentää pankkien ja niiden kotivaltioiden välistä suoraa kohtalonyhteyttä, mitä on pidetty keskeisenä elementtinä rahoitus- ja makrovakauksien turvaamisessa.
Talousvaliokunta huomauttaa, että varautumisjärjestelyn myötä tullaan kuitenkin luoneeksi uusi kohtalonyhteys EVMn jäsenvaltioiden ja pankkiunionin alueella olevien pankkien välille. Silti voidaan arvioida, että tässä mallissa kohtalonyhteys on paremmin puskuroitu, kuin ennen järjestelyä. Talousvaliokunta on aikaisemmassa lausunnossaan suhtautunut aikaistamiseen varauksellisesti ja pitänyt parempana, että siirtymäkauden jäljellä oleva aika käytettäisiin täysimääräisesti ja tehokkaasti riskien vähentämiseen pankkien ja jäsenvaltioiden omin toimin. Valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat nyt käsillä olevan jatkokirjelmän käsittelyssä kuitenkin valtaosin varovaisesti puoltaneet aikataulun nopeuttamista, joskin valtioneuvoston tekemään, riskienvähentämisselvityksen lopputulemaan liittymään varaumaa korostaen.Puoltamisen keskeinen peruste on pankkiunionin loppuunsaattaminen.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on silti edelleen esitetty myös aikaistamista vastustavia kantoja. Näissä on painottunut käsitys siitä, että suomalainen pankkisektori olisi todennäköisesti yhteisvastuun realisoituessa todennäköisemmin maksajan kuin saajan roolissa. Kriittisissä lausunnoissa on myös herätetty kysymys niistä motiiveista, joiden vuoksi halutaan ryhtyä verraten raskaaseen sääntelyn muutosprosessiin, kun siirtymäaikaa on enää jäljellä vain vähän.
Jatkoneuvottelut.
Talousvaliokunta tähdentää, että vaikka rahaston koko ja käyttöönottomekanismi tulee rakentaa siten, että järjestelyllä on tosiasiallista uskottavuutta, on tärkeää samalla pitää esillä, että runsas ja liian helposti käytettävissä oleva varautumisjärjestely on omiaan ruokkimaan riittämätöntä varautumista riskeihin. Tulevassa pankkisektorin riskien vähenemisarviossa on huomioitava tarkasti, miten luottolaitokset ovat muuttaneet taserakenteitaan ja missä määrin ne täyttävät kriisinratkaisuviranomaisten asettamat MREL -vaateet.
Valtioneuvoston kirjelmän mukaan Suomi muodostaa lopullisen kantansa varautumisjärjestelyn aikaistettuun käyttöönottoon eurooppalaisten instituutioiden (komissio, kriisinratkaisuneuvosto, Euroopan keskuspankki) tekemän pankkisektorin riskien vähenemisarvion ja Suomen oman itsenäisen riskien vähenemisarvionsa perusteella. Talousvaliokunta puoltaa tätä varauman sisältävää kantaa, pitäen merkittävänä sitä, että kirjelmän mukaiset muutokset tulevat joka tapauksessa sovellettaviksi vain, jos EVM:n hallintoneuvosto saavuttaa siitä yksimielisen päätöksen. Talousvaliokunta on harkinnassaan huomioinut erityisesti Suomen pankkisektorin koon suhteessa kansantalouden kokoon ja siirtymävaiheen ajalle määriteltyjen vakausmaksujen keräämismenettelyiden monimutkaisuuden. Talousvaliokunta huomauttaa lisäksi, että mitä lähempänä ollaan siirtymäkauden loppua, sitä pienemmiksi yhteisvastuun aikaistamisen vaikutukset jäävät.
