Viimeksi julkaistu 9.5.2021 21.56

Valiokunnan lausunto TaVL 4/2020 vp E 45/2019 vp Talousvaliokunta Valtioneuvoston selvitys: Yhteisen kriisinratkaisurahaston yhteisen varautumisjärjestelyn aikaistettu käyttöönotto ja muutokset valtiosopimukseen vakausmaksujen siirrosta yhteiseen kriisinratkaisurahastoon ja rahasto-osuuksien yhdistämisestä

Suurelle valiokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Valtioneuvoston selvitys: Yhteisen kriisinratkaisurahaston yhteisen varautumisjärjestelyn aikaistettu käyttöönotto ja muutokset valtiosopimukseen vakausmaksujen siirrosta yhteiseen kriisinratkaisurahastoon ja rahasto-osuuksien yhdistämisestä (E 45/2019 vp): Talousvaliokuntaan on saapunut jatkokirjelmä EJ 2/2020 vpE 45/2019 vp mahdollisia toimenpiteitä varten. 

Asiantuntijat

Valiokunta on kuullut: 

  • neuvotteleva virkamies Tuukka Taipale 
    valtiovarainministeriö
  • pääanalyytikko Sampo Alhonsuo 
    Finanssivalvonta
  • pääekonomisti, kriisinratkaisuasiantuntija Hanna Westman 
    Rahoitusvakausvirasto
  • johtaja, pääekonomisti Veli-Matti Mattila 
    Finanssiala ry
  • valtiotieteen tohtori Peter Nyberg 
  • työelämäprofessori Vesa Vihriälä 

Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: 

  • Suomen Pankki

Viitetiedot

Talousvaliokunta on antanut asiasta aikaisemmin lausunnon TaVL 7/2019 vp

VALTIONEUVOSTON JATKOKIRJELMÄ

Ehdotus

Muutossopimuksella muutetaan lähinnä nykysopimuksen 5 artiklaa, joskin toisessa luonnoksessa muutossopimuksesta (päivätty 31.1.2020) muutetaan myös nykysopimuksen 7 artiklan 1 kohtaa. 

Johdannossa todetaan sopimusosapuolten olevan kaikki EU-maat, pois lukien Ruotsi. 

Lisäksi johdannossa viitataan keskeisiin kokouksiin, joissa on tehty varautumisjärjestelyä koskevia päätöksiä sekä liitetään varautumisjärjestelyn käyttöönotto pankkisektorin riskien vähenemisen edistymiseen ja mahdollisiin rajattuihin muutoksiin kyseessä olevaan sopimukseen. Todetaan myös viivytetyn voimaantulon lauseke, jonka mukaan muutossopimusta ei sovellettaisi ennen toimivaltaisten viranomaisten tekemää riskien vähenemisarviota ja ennen kuin yhteisen valvontamekanismin ja yhteisen kriisinratkaisumekanismin (eli pankkiunionin) sopimusosapuolet ovat todenneet riskien vähenemisen edistyneen riittävästi. 

Muutossopimuksen 1 artiklassa määrätään nykysopimuksen 5 artiklan 1 kohdan d ja e alakohdan muuttamisesta. Keskeinen muutos d alakohdassa on se, että jos kriisinratkaisutoimen rahoittamisessa joudutaan turvautumaan pankeilta kerättäviin ylimääräisiin vakausmaksuihin, niin vastoin nykysopimusta, kaikki sopimusosapuolet ovat velvoitettuja siirtämään ylimääräisiä vakausmaksuja koskevat maksuosuudet rahastoon (eivätkä ainoastaan ne sopimusosapuolet, joita kriisinratkaisutilanne koskee). Ylimääräisiin vakausmaksuihin turvautumisessa on kuitenkin kaksivaiheinen porrastus. Porrastuksen mukaan rahoitusvajeen kustannukset kattaa ensin 30 prosenttiin ylimääräisistä vakausmaksuista saakka ne sopimusosapuolet, joita kriisinratkaisutilanne koskee ja loppuosan (70 prosenttiin ylimääräisistä vakausmaksuista saakka) kattaa kaikki sopimusosapuolet (ml. ne sopimusosapuolet, joita kriisinratkaisutilanne koskee). Mitä lähemmäksi siirtymäkauden (eli vuoden 2023) loppua tullaan, sitä pienemmäksi käy porrastuksen ensimmäisen vaiheen prosenttiosuus ja vastaavasti sitä suuremmaksi käy toisen vaiheen prosenttiosuus (ollen tavoitetilassa 100 prosenttia) tietyn mekaanisen laskukaavan mukaan. 

Alakohtaan e tehdään edellisestä alakohdasta johtuva tarkistus. Lisäksi täsmennetään seuraavasti: jotta ylimääräisten vakausmaksujen maksuosuuksilla voidaan kattaa e alakohdassa tarkoitetut kriisinratkaisuneuvoston ottamat lainat (tai muunlainen tuki), tulee sopimusosapuolten siirtää ylimääräisiä vakausmaksuja koskevat maksuosuudet lainojen (tai muunlaisen tuen) erääntymisajan aikana ja täyteen korvaukseen saakka. 

Muutossopimuksen 1 artiklassa (toisessa luonnoksessa) määrätään lisäksi sopimuksen 7 artiklan 1 kohdan muuttamisesta koskien väliaikaisia siirtoja (kansallisten) rahasto-osuuksien välillä. Omien rahasto-osuuksien lainaaminen on sopimusosapuolille edelleen vapaaehtoista, mutta nyt lainaa ottavien sopimusosapuolten ei enää edellytetä siirtävän lainaa-antaville sopimusosapuolille siirtymäkauden aikana lainan suuruutta vastaavaa määrää ylimääräisiä vakausmaksuja. Lisäksi kohdassa määrätään tällaisessa tapauksessa sovellettavaksi 5 artiklan 1 kohdan e alakohtaa tarkoittaen, etteivät ylimääräiset vakausmaksut ole olleet välittömästi saatavilla edellisen alakohdan mukaisesti ja kriisinratkaisuneuvosto on joutunut turvautumaan muihin rahoituslähteisiin. 

Muutossopimuksen 2 artiklassa määrätään muutossopimuksen tallettamisesta. 

Muutossopimuksen 3 artiklassa määrätään tallettaja perustamaan sopimuksesta konsolidoitu versio. 

Muutossopimuksen 4 artiklassa määrätään sopimuksen ratifioimisesta tai hyväksymisestä. 

Muutossopimuksen 5 artiklassa määrätään voimaantulosta, soveltamisesta ja liittymisestä. 

Ensimmäisen kohdan mukaan muutossopimus tulee voimaan päivänä, jona ratifioimis- tai hyväksymiskirjansa ovat tallettaneet kaikki yhteiseen valvontamekanismiin ja yhteiseen kriisinratkaisumekanismiin (eli pankkiunioniin) osallistuvat allekirjoittajat. 

Toisessa kohdassa määrätään muutossopimuksen soveltamisesta. Muutossopimuksessa on lauseke viivytetystä soveltamisesta, jonka mukaan muutossopimusta sovelletaan ainoastaan, mikäli soveltamisen laukaiseva tekijä tapahtuu. Ensimmäisessä luonnoksessa keskeinen laukaiseva tekijä on yhteiseen valvontamekanismiin ja yhteiseen kriisinratkaisumekanismiin osallistuvien sopimusosapuolten päätös riskien vähenemisen riittävästä edistyksestä. Toisessa luonnoksessa laukaisevana tekijänä on sen lisäksi EVM:n hallintoneuvoston (yksimielinen) päätös myöntää varautumisjärjestely. 

Kolmannessa kohdassa määrätään muutossopimukseen liittymisestä. Muutossopimus on avoin liittymistä varten niille Euroopan unionin jäsenvaltioille, jotka liittyvät samanaikaisesti myös itse sopimukseen vakausmaksujen siirrosta yhteiseen kriisinratkaisurahastoon ja rahasto-osuuksien yhdistämisestä sen 13 artiklan mukaisesti, jota sovelletaan kohdan mukaan myös muutossopimuksessa. 

Valtioneuvoston kanta

Hallitusohjelman mukaan Suomi toimii aktiivisesti pankkiunionin viimeistelemiseksi ottaen huomioon pankkien riskitasot. 

Suomi voi lähtökohtaisesti hyväksyä, että mikäli varautumisjärjestely päätetään ottaa käyttöön aikaistetusti, samassa yhteydessä voidaan tehdä vakausmaksujen siirrosta yhteiseen kriisinratkaisurahastoon ja rahasto-osuuksien yhdistämisestä tehtyyn sopimukseen rajattuja muutoksia, joilla pankkisektorilta kerättävät ylimääräiset vakausmaksut tuotaisiin yhteisen taakanjaon piiriin samanaikaisesti varautumisjärjestelyn käyttöönoton kanssa eli ennen sopimuksessa tarkoitetun siirtymäkauden loppua. 

Suomi muodostaa lopullisen kantansa varautumisjärjestelyn aikaistettuun käyttöönottoon eurooppalaisten instituutioiden (komissio, kriisinratkaisuneuvosto, Euroopan keskuspankki) tekemän pankkisektorin riskien vähenemisarvion ja oman itsenäisen riskien vähenemisarvionsa perusteella. 

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Viitekehys.

Eurooppalainen pankkiunioni luotiin varmistamaan, että alueen pankit olisivat vahvempia ja paremmin valvottuja: harmonisoidun sääntelyn, yhteisen valvonnan ja kriisitilanteissa vastuita jakavan mekanismin on katsottu voivan luoda Eurooppaan talouden syklejä nykyistä paremmin kestävän pääomamarkkinan tehokkaammin kuin mihin pelkästään kansallisia vastasyklisiä tai järjestelmäriskipuskureita sääntelemällä pystyttäisiin. Yhteisellä sääntökirjalla saadaan yhdenmukaistettua pankkitoiminnan standardeja ja valvontakäytäntöjä, mikä osaltaan tukee pääomamarkkinaunionin toteutumista. 

Pankkiunionin instituutioista yhteinen pankkivalvonta ja kriisinratkaisujärjestelmä ovat jo toiminnassa. Vaikka kriisinratkaisumekanismia koskeva sääntelykehikko on säädösteknisesti valmis, sen rahaston kerryttämisen ja osuuksien yhdentymisen siirtymäaika päättyy vasta vuoden 2023 lopussa. Rahasto on alkuvaiheessa ollut jakautunut kansallisiin osiin, siten että kunkin jäsenvaltion pankeilta kerätyt varat ovat olleet käytettävissä vain kyseisen maan pankkien kriisinratkaisussa. Siirtymäaikana rahastoon kerätyt varat yhdistyvät asteittain: mitä pidemmälle siirtymäaikaa kuluu, sitä pidemmälle menevästi varat ovat yhdistyneet. Rahaston tavoitetasoksi on määritelty suhteellinen osuus (1 %) pankkiunionin pankkien suojattujen talletusten määrästä, noin 60 miljardia euroa. Rahaston viimesijaiseksi rahoituslähteeksi on lisäksi pidetty tarpeellisena luoda euroalueen julkistalouksiin nojaava varautumisjärjestely, joka tulisi voimaan samanaikaisesti kun edellä mainittu siirtymäaika loppuu.  

Nyt käsillä oleva valtioneuvoston kirjelmä koskee varautumisjärjestelyn aikaistettua käyttöönottoa, vakuusmaksujen rahastoon siirtämistä ja rahasto-osuuksien yhdistämistä.  

Kriisinratkaisumenettely ja -rahasto.

Kriisinratkaisun lähtökohtana on, että luottolaitoksen toiminnassa syntyneiden tappioiden kattaminen ja laitoksen uudelleenpääomittaminen toteutetaan ensisijaisesti sen omistajien ja sijoittajien varoin. Sijoittajanvastuu toteutetaan käyttämällä omien varojen ja velkojen arvonalentamisen ja muuntamisen välinettä. Tämän bail-in-välineen käytön mahdollistamiseksi kriisinratkaisuviranomaiset asettavat luottolaitoksille jo osana jokavuotista suunnitteluprosessia vaateen omien varojen ja alentamiskelpoisten velkojen vähimmäismäärälle (MREL). 

Ellei omistusten ja saamisten alaskirjaus kuitenkaan riitä tappioiden kattamiseen ja laitoksen uudelleenpääomittamiseen sen toiminnan jatkumisen turvaavalle tasolle, rahastoa hallinnoiva kriisinratkaisuneuvosto tekee päätöksen, jonka ydin kulminoituu kysymykseen, onko kriisiytyneen pankin toiminnan jatkuminen välttämätöntä yleisen edun vuoksi ja millaisia kriisinratkaisutoimia on syytä käyttää. Yleisen edun kriteerin täyttymisen kynnys on ollut mekanismin koko olemassaolon ajan varsin korkealla. Kriisinratkaisuneuvosto on tehnyt kesäkuussa 2017 ensimmäisen ja toistaiseksi ainoan hyväksymispäätöksensä, joka koski espanjalaista Banco Popular -pankkia.  

Jos kriisinratkaisuneuvosto toteaa, ettei kriisinratkaisumenettelyn käynnistäminen ole yleisen edun kannalta välttämätöntä, pankki asetetaan insolvenssimenettelyyn kotivaltionsa lainsäädännön mukaisesti. 

Varautumisjärjestely.

Voidaan arvioida, että kriisinratkaisurahaston kapasiteetti ei tule riittämään, jos sen varoja joudutaan käyttämään useamman suuren laitoksen kriisinratkaisuun tai nopealla aikataululla peräkkäin syntyviin kriiseihin. Jos varoja on tarpeen käyttää kriisihallintoon asetetun luottolaitoksen väliaikaisen likviditeettitilanteen tukemiseen, ei sijoittajanvastuun toteuttaminen ole ennakkoedellytys rahaston varojen käyttöön, mikä on omiaan kaventamaan rahaston käyttömahdollisuuksia.  

Mikäli rahastoa täydentävät ylimääräiset, pankeilta perittävät vakausmaksut eivät ole välittömästi saatavilla eikä kriisinratkaisuneuvosto saa rahoitusta muista lähteistä, voidaan viime sijassa turvautua EVM:n yhteyteen perustettavaan varautumisjärjestelyyn. Varautumisjärjestely on käytännössä luottolimiitti kriisinratkaisuneuvostolle. Valtuuden suuruus heijastaa rahaston suuruutta, mikä merkitsisi järjestelmän kokonaiskapasiteetin nousua noin 120 miljardiin euroon. Valtioneuvoston kirjelmän mukaan järjestely tapahtuu kokonaan EVM:n nykyisen pääomarakenteen puitteissa, joten Suomen mahdolliset enimmäisvastuut pysyvät muuttumattomina ja ovat tarkkarajaisia ja tunnettuja.  

Huomioita riskeistä.

Suomi on suhtautunut myönteisesti pankkiunionin toteuttamiseen. Yhteistä pankeilta kerättyä kriisinratkaisurahastoa ja sen viimesijaisena tukena olevaa varautumisjärjestelyä on pidetty tärkeinä osina pankkiunionin viimeistelyä. Valtioneuvosto on nyt käsittelyssä olevassa kirjelmässään tukenut myös kriisinratkaisurahaston nopeutettua siirtymistä yhteisvastuuseen ja siihen liittyvää varautumisjärjestelyn muutosta edellyttäen, että pankkijärjestelmiin sisältyvien riskien vähentymisen voidaan todentaa edenneen riittävästi.  

Talousvaliokunta toteaa, että aikataulun nopeuttamisen riskit liittyvät tilanteisiin, joissa ennen vuotta 2024 syntyy kriisejä, joiden vuoksi joudutaan turvautumaan yhteiseen kriisinratkaisurahastoon ja pankeilta joudutaan perimään ylimääräisiä vakausmaksuja. Mikäli ylimääräisiä maksuja kerättäisiin vain niissä maissa, joita kriisinratkaisutilanne koskee, olisi niiden takaisinmaksukapasiteetti rajallinen rajoittaen siten rahaston käyttöä seuraaviin kriiseihin. Yhteisvastuun aikaistamisesta syntyvä lisäkapasiteetti riippuukin siitä, missä määrin nämä ylimääräiset vakausmaksut ovat yhteisen taakanjaon piirissä. Vaikka yhteisvastuun aikaistaminen ja lisääminen voivat johtaa siihen, että suomalaiset luottolaitokset kantavat tilapäisesti vastuuta jossain toisessa valtiossa toteutuvan kriisin kustannuksista, on tämän vastapainona se, että myös Suomessa tapahtuvaan kriisinratkaisuun olisi käytettävissä nykyistä enemmän rahoitusta. Lisäksi järjestely heikentää pankkien ja niiden kotivaltioiden välistä suoraa kohtalonyhteyttä, mitä on pidetty keskeisenä elementtinä rahoitus- ja makrovakauksien turvaamisessa.  

Talousvaliokunta huomauttaa, että varautumisjärjestelyn myötä tullaan kuitenkin luoneeksi uusi kohtalonyhteys EVM:n jäsenvaltioiden ja pankkiunionin alueella olevien pankkien välille. Silti voidaan arvioida, että tässä mallissa kohtalonyhteys on paremmin puskuroitu kuin ennen järjestelyä. Talousvaliokunta on aikaisemmassa lausunnossaan suhtautunut aikaistamiseen varauksellisesti ja pitänyt parempana, että siirtymäkauden jäljellä oleva aika käytettäisiin täysimääräisesti ja tehokkaasti riskien vähentämiseen pankkien ja jäsenvaltioiden omin toimin. Valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat nyt käsillä olevan jatkokirjelmän käsittelyssä kuitenkin valtaosin varovaisesti puoltaneet aikataulun nopeuttamista, joskin valtioneuvoston tekemää, riskienvähentämisselvityksen lopputulemaan liittyvää varaumaa korostaen. Puoltamisen keskeinen peruste on pankkiunionin loppuun saattaminen. 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on silti edelleen esitetty myös aikaistamista vastustavia kantoja. Näissä on painottunut käsitys siitä, että suomalainen pankkisektori olisi todennäköisesti yhteisvastuun realisoituessa todennäköisemmin maksajan kuin saajan roolissa. Kriittisissä lausunnoissa on myös herätetty kysymys niistä motiiveista, joiden vuoksi halutaan ryhtyä verraten raskaaseen sääntelyn muutosprosessiin, kun siirtymäaikaa on enää jäljellä vain vähän. 

Jatkoneuvottelut.

Talousvaliokunta tähdentää, että vaikka rahaston koko ja käyttöönottomekanismi tulee rakentaa siten, että järjestelyllä on tosiasiallista uskottavuutta, on tärkeää samalla pitää esillä, että runsas ja liian helposti käytettävissä oleva varautumisjärjestely on omiaan ruokkimaan riittämätöntä varautumista riskeihin. Tulevassa pankkisektorin riskien vähenemisarviossa on huomioitava tarkasti, miten luottolaitokset ovat muuttaneet taserakenteitaan ja missä määrin ne täyttävät kriisinratkaisuviranomaisten asettamat MREL-vaateet.  

Valtioneuvoston kirjelmän mukaan Suomi muodostaa lopullisen kantansa varautumisjärjestelyn aikaistettuun käyttöönottoon eurooppalaisten instituutioiden (komissio, kriisinratkaisuneuvosto, Euroopan keskuspankki) tekemän pankkisektorin riskien vähenemisarvion ja Suomen oman itsenäisen riskien vähenemisarvionsa perusteella. Talousvaliokunta puoltaa tätä varauman sisältävää kantaa pitäen merkittävänä sitä, että kirjelmän mukaiset muutokset tulevat joka tapauksessa sovellettaviksi vain, jos EVM:n hallintoneuvosto saavuttaa siitä yksimielisen päätöksen. Talousvaliokunta on harkinnassaan huomioinut erityisesti Suomen pankkisektorin koon suhteessa kansantalouden kokoon ja siirtymävaiheen ajalle määriteltyjen vakausmaksujen keräämismenettelyiden monimutkaisuuden. Talousvaliokunta huomauttaa lisäksi, että mitä lähempänä ollaan siirtymäkauden loppua, sitä pienemmiksi yhteisvastuun aikaistamisen vaikutukset jäävät. 

VALIOKUNNAN LAUSUNTO

Talousvaliokunta ilmoittaa,

että se yhtyy asiassa edellä esitetyin huomautuksin valtioneuvoston kantaan. 
Helsingissä 3.3.2020 

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

puheenjohtaja 
Juhana Vartiainen kok 
 
varapuheenjohtaja 
Arto Pirttilahti kesk 
 
jäsen 
Atte Harjanne vihr 
 
jäsen 
Hannu Hoskonen kesk 
 
jäsen 
Eeva Kalli kesk 
 
jäsen 
Pia Kauma kok 
 
jäsen 
Janne Sankelo kok 
 
jäsen 
Joakim Strand 
 
jäsen 
Hussein al-Taee sd 
 
jäsen 
Veikko Vallin ps 
 
jäsen 
Tuula Väätäinen sd 
 
jäsen 
Johannes Yrttiaho vas 
 

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos 
Teija Miller