Talouden toimintaympäristö
Talousarvio on laadittu olosuhteissa, joissa Venäjän hyökkäyssota Ukrainaan ja sitä seurannut energiakriisi, kiihtyvä inflaatio ja kohoava korkotaso ovat selkeästi heikentäneet talouden näkymiä Suomessa ja Euroopassa yleensäkin. Myös koronapandemia pitää yhä yllä epävarmuutta markkinoilla. Lisäksi huolia kohdistuu viennin vähenemiseen sekä rakenteelliseen kestävyysvajeeseen työikäisen työllisen väestön vähentyessä absoluuttisesti sekä suhteessa työvoiman ulkopuolella olevien määrään. Haasteellisessa taloustilanteessa on tärkeää pyrkiä pitämään huolta kasvun edellytyksistä ja riittävistä panostuksista erityisesti TKI-toimintaan ja osaamiseen.
Talousvaliokunta on tässä lausunnossaan tarkastellut talousarvioesitystä oman toimialansa näkökulmasta ja keskittyen asiantuntijakuulemisessa erityisesti esiin nousseisiin teemoihin.
Julkisen talouden tasapaino ja velkaantumiskehitys
Hallitus esittää vuoden 2023 talousarvion määrärahoiksi 80,5 miljardia euroa, joka on 15,6 miljardia euroa enemmän kuin vuoden 2022 varsinaisessa talousarviossa. Talousarvioehdotus on 8,1 miljardia euroa alijäämäinen. Alijäämä katetaan uudella velalla. Viime vuosien alijäämäisten talousarvioiden taustalla ovat pitkälti olleet koronapandemian ja Ukrainan sodan vaatimat toimet, mutta myös rakenteellisia kysymyksiä, kuten väestön ikääntymisen vuoksi kasvava kestävyysvaje. Huomionarvoista on, että kiihtyvä inflaatio kasvattaa valtion korkomenoja. Talousarviossa onkin varauduttu korkomenojen kasvuun yhteensä noin 1,5 miljardilla eurolla, mikä on noin miljardi euroa enemmän kuin vuoden 2022 varsinaisessa talousarviossa. Talousvaliokunnan huolena on, että syntyy niin sanottu korkoa korolle -tilanne, jolloin talouden liikkumavara heikkenee entisestään.
Asiatuntijakuulemisessa esitettiin erilaisia näkemyksiä talousarvion oikeasta mitoituksesta. Toisaalta todettiin, että budjettiesitys on tarpeettoman elvyttävä, jos taloudellisen katsauksen mukainen ennuste toteutuu. Jos sen sijaan riskit selvästi heikommasta kasvusta toteutuvat, talousarvio saattaa olla oikeammin mitoitettu. Asiantuntijakuulemisessa kuitenkin viestittiin vahvasti, että talouden alijäämäisyys on muuttunut tai muuttumassa krooniseksi ja pitkän aikavälin suunnitelma sekä rakenteellisia uudistuksia tarvitaan tämän kehityksen katkaisemiseksi ja julkisen talouden tasapainottamiseksi.
Talousvaliokunta yhtyy asiantuntijakuulemisessa esitettyyn huoleen julkisessa taloudessa vallitsevasta pysyvästä rakenteellisesta alijäämästä ja siitä, että talousarviossa tai sen liitteenä ei ole strategista suunnitelmaa julkisen talouden vahvistamiseksi kestävyystavoitteiden mukaiseksi. Lisäksi talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen asiantuntijakuulemisessa todettuun seikkaan, että toisin kuin esimerkiksi muissa Pohjoismaissa, myös yksityisen sektorin ylijäämä on Suomessa suhteellisen pieni eikä se pysty kompensoimaan julkisen talouden alijäämää. Näin ollen verotuksen kiristäminen julkisen talouden tasapainottamiseksi tai menojen lisäämiseksi todennäköisesti vähentää yksityistä kulutusta ja yksityisiä investointeja. Valiokunta pitää tätä talouskasvun näkökulmasta erittäin huolestuttavana ja korostaa, että taloustilanteesta riippumatta Suomen pitää panostaa entistä enemmän siihen, että investointiympäristö on houkutteleva ja kilpailukykyinen sekä suomalaisille että ulkomaalaisille yrityksille ja yksityisille investoinneille.
TKI-panostukset ja talouskasvu
Hallitusohjelmassa on asetettu pitkäjänteinen tavoite kääntää valtion T&K-rahoitus kasvu-uralle ja toteuttaa toimia, joiden avulla Suomen T&K-investointien BKT-osuus eli TKI-intensiteetti nousee 4 prosenttiin vuoteen 2030 mennessä. Vuoden 2023 talousarvioesityksen mukaan valtion TKI-rahoitus kuitenkin laskee arviolta noin 110 miljoonaa euroa eli 4 prosenttia vuoden 2022 tasoon nähden. Vuoden 2023 talousarvion mukaan rahoituksen arvioidaan laskevan noin 0,85 prosenttiin BKT:stä, mikä on noin 400 miljoonaa euroa alle tavoitetason. Tämä ei edistä TKI-rahoituksen lisäämistä koskevaa hallitusohjelman tavoitetta.
Talousvaliokunta pitää tärkeänä kansallista tavoitetta nostaa TKI-panostuksia hallitusohjelman mukaisesti ja on erittäin huolissaan vuotta 2023 koskevista vähennyksistä. Talousvaliokunta tähdentää, että TKI-rahoituksen karsimisesta ei saa muodostua pysyvää trendiä. Talousvaliokunta esittää, että tulevissa talousarvioissa kuvattaisiin TKI-rahoituksen kokonaisuus vielä nykyistä selkeämmin ja lisäksi annettaisiin yksityiskohtaisempi arvio pysyvän TKI-rahoituksen riittävyydestä suhteessa kansalliseen tavoitteeseen kasvattaa TKI-menot neljään prosenttiin BKT:stä.
Talousvaliokunta kiinnittää vakavaa huomiota siihen, että TKI-rahoituksen vähennys kohdistuu lähinnä Business Finlandin kautta jaettavaan rahoitukseen, mikä johtuu lähinnä EU:n elpymisrahoituksen sekä muiden hallitusohjelman määräaikaisten rahoitusten päättymisestä. Business Finlandin ydintehtäväalueita ovat erityisesti yritysten viennin ja kansainvälistymisen ja kasvun edistäminen eli vahvasti yksityisiä investointeja, talouskasvua ja Suomen kilpailukykyä vahvistavat toimet. Talousvaliokunta huomauttaa, että Business Finlandin rahoituksen laskeva suunta ja lyhyet määräaikaiset rahoituspanostukset heikentävät innovaatioympäristön ennakoitavuutta. Huonosti ennakoitava toimintaympäristö ei puolestaan kannusta yrityksiä investointeihin ja pitkäjänteiseen TKI-yhteistyöhön.
Talousvaliokunta pitää kannatettavana hallituksen pyrkimystä parantaa valtion TKI-rahoituksen ennakoitavuutta ja pitkäjänteisyyttä TKI-rahoitusta koskevalla lailla, jossa säädettäisiin valtion talousarvioon vuosina 2024—2030 otettavien tutkimus- ja kehittämistoimintaan tarkoitettujen valtuuksien ja määrärahojen lisäämisestä vuosittain niin, että nykyisen hallitusohjelman tavoite saavutettaisiin. Valiokunta pitää niin ikään hyvänä ehdotusta, jonka mukaan laissa säädettäisiin myös valtion tutkimus- ja kehittämistoiminnan rahoituksen käytön pitkäaikaisen suunnitelman laatimisesta. Asiaa koskeva hallituksen esitys on annettu eduskunnalle 13.10.2022, ja valiokunta ottaa kantaa ehdotusten sisältöön tarkemmin siinä vaiheessa, kun sitä koskeva hallituksen esitys tulee valiokunnan käsiteltäväksi. Lisäksi hallitus ehdottaa erityisen TKI-verovähennyksen käyttöönottoa. Valiokunta suhtautuu asiaan lähtökohtaisen myönteisesti, mutta korostaa, että julkisilla panostuksilla tulisi olla ns. kannustava vaikutus eli niiden tulisi kohdistua nimenomaan sellaisiin hankkeisiin, jotka eivät voisi toteutua ilman julkista tukea.
Talousvaliokunta tähdentää vielä, että TKI-rahoituksen pitää olla nykyistä paremmin myös pienempien yritysten ja start up-yritysten saatavilla. Lisäksi rahoituksen pitää erityisesti mahdollistaa innovaatioiden skaalaaminen ja niiden tuominen kaupalliseen käyttöön. Vain siten TKI-panostukset ruokkivat tehokkaasti talouskasvua ja kilpailukykyä ja vievät eteenpäin vihreää ja digitaalista siirtymää.
Energia
Hallitukset ympäri Eurooppaa ovat vastanneet Venäjän energiantuonnin vähentymisestä aiheutuneeseen tarjontashokkiin ja energian hintojen nousuun erilaisilla energian kulutukseen liittyvillä veronalennuksilla ja tulonsiirroilla. Niiden avulla pyritään lieventämään energianhintojen nousun vaikutusta kotitalouksien kulutusmahdollisuuksiin ja yritysten kassavirtaan.
Suomessa energianhintojen nousun vaikutuksia pyritään lieventämään kolmella toimella tai toimien kokonaisuudella: suorilla tuilla pienituloisille, verotuksen kotitalousvähennykseen sisällytettävällä sähkökulujen osittaisella vähennysoikeudella sekä sähkön arvonlisäveron alennuksella. Valitut toimet ovat sellaisia, jotka on voitu saada käyttöön nopeasti. Ne ovat määräaikaisia ja päättyvät viimeistään huhtikuussa 2023. Suuruusluokaltaan ne ovat maltillisia verrattuna useissa muissa EU-maissa päätettyihin toimiin.
Useassa asiantuntijalausunnoissa todetaan, että vaikka energian hintoja koskeva toimenpidepaketti on sinänsä ymmärrettävä, se ei ole rakenteellisesti paras mahdollinen. Suorat tuet pienituloisille kotitalouksille palvelevat asiantuntijalausuntojen mukaan tarkoitustaan parhaiten. Osa kansalaisten ostovoimaa tukevia toimia ovatkin indeksikorotukset mm. kansaneläkeindeksiin sidottuihin eläkkeisiin ja etuuksiin ja asumistuen lämmitysnormien tarkistukset sekä lapsiperheitä koskevat ostovoimaa tukevat toimet. Sen sijaan kotitalousvähennyksen muodossa ja etenkin arvonlisäveron alennuksina myönnettäviä tukia pidettiin ongelmallisina, koska ne eivät kannusta säästämään sähköä, vaikka sähkön säästämistä ja kysyntäjoustoa on yleisesti pidetty tehokkaimpina keinoina vaikuttaa sähkön hintatasoon ja hintapiikkeihin.
Talousvaliokunta yhtyy näihin huomioihin ja toteaa, että erityisesti arvonlisäveron alennus on omiaan lisäämään niiden kotitalouksien sähkön kysyntää, joilla sähkön veroton hinta on kiinteä. Tämä pahentaa myös huippukulutusajankohtien hintaongelmaa. Valiokunnan näkemyksen mukaan nimenomaan sähkön säästämiseen liittyviä kannustimia tulisi edistää. Toisaalta vähitellen edulliset määräaikaiset sopimukset päättyvät kaikilta ja totuttua korkeammat sähkönhinnat kannustavat joka tapauksessa säästöön. Syyskuussa Suomen sähkönkäyttö väheni 7 prosenttia edelliseen vuoteen verrattuna.
Talousvaliokunta toteaa, että kotitalouksien tukeminen on perusteltua poikkeuksellisessa tilanteessa ja on tärkeää, että tuet ovat määräaikaisia. Sähkö on perushyödyke, ja rajusti nousevilla kustannuksilla voi olla vaikutuksia myös yhteiskuntarauhaan tilanteen pitkittyessä.
Talousvaliokunta toteaa, että puhtaan energian tuotantoon tarvitaan lisää kapasiteettia nopeasti. Energiatuen myöntövaltuutta on lisätty viime vuosina merkittävästi, ja esimerkiksi vuodelle 2023 on esitetty lisävaltuuksia etenkin vetyhankkeille, akkuhankkeille sekä muille suurille uuden energiateknologian demonstraatiohankkeille. Myös uusiutuvan energian tuotantotukeen on varattu merkittävä määräraha, 135 406 000 euroa, ja lisäksi energiaintensiiviselle teollisuudelle myönnetään sähköistämistukea 150 000 000 euroa. Sähköistämistuella korvataan päästökaupasta sähkön hintaan aiheutuvia välillisiä kustannuksia, mutta myönnettävästä tuesta vähintään 50 % tulisi kohdistaa kehittämistoimiin, joilla edistetään toiminnan muuttumista hiilineutraalimmaksi.
Myös luvitusta pitää saada sujuvammaksi, jotta uusilla investoinneilla voidaan tehokkaasti vastata kasvavaan sähkön kysyntään sekä jouduttaa vihreää siirtymää. Talousvaliokunta korostaa tässä yhteydessä myös ydinenergialain kokonaisuudistuksen merkitystä. Valiokunta pitää olennaisena hallituksen esityksen HE 128/2022 vp nopeaa voimaan saattamista vihreän siirtymän hankkeiden vauhdittamiseksi lupahallinnossa. Valiokunta katsoo myös, että sähkön hinnoittelumallin toimivuutta tulisi lähitulevaisuudessa arvioida yhteistyössä Ruotsin ja Norjan kanssa ja tehdä tarvittavat muutokset, jos arviointi antaa siihen aihetta.
Osaaminen ja osaavan työvoiman saatavuus
Talousarvion mukaan hallituksen tavoitteena on nostaa työllisyysaste 75 prosenttiin vuosikymmenen puoliväliin mennessä. Sekä työllisyysasteella että työllisten lukumäärällä mitattuna työllisyys on kohonnut kuluvana ja viime vuonna voimakkaasti. Lisäksi avointen työpaikkojen määrän perusteella työvoiman kysyntä on suurta. Keskeisenä syynä tähän on väestön ikääntyminen. Toisaalta työllisyystilanteen kohentuessa työttömien joukkoon jää entistä vaikeammin työllistettäviä henkilöitä. Tähän ns. kohtaanto-ongelmaan on monia syitä, jotka vaihtelevat sekä toimialoittain että työsuhteiden laadusta riippuen. Työvoimapula johtaa väistämättä talouden tuottavuuden heikentymiseen ja hidastaa investointien toteuttamista. Lisäksi se voi joillain aloilla johtaa muita aloja huomattavasti korkeampaan palkkatasoon, mitä kehitystä kiihtyvä inflaatio edelleen voimistaa.
Valiokunta yhtyy asiantuntijakuulemisessa esitettyyn, jonka mukaan julkisen vallan toimin tulisi erityisesti panostaa työvoimaan liikkuvuuteen, osaamiseen ja koulutukseen sekä kannustinloukkujen purkamiseen. Lisäksi tulisi lisätä kannusteita, joiden kautta Suomeen saadaan osaavaa työvoimaa ulkomailta. Talousvaliokunta toteaa, että tilanne on tältä osin haasteellinen myös sen takia, että pulaa osaavasta työvoimasta on myös muissa maissa ja maat kilpailevat osaavasta työvoimasta ja investoinneista.
Kokoavia huomioita
Talousvaliokunta yhtyy asiantuntijakuulemisessa esitettyyn huoleen julkisessa taloudessa vallitsevasta pysyvästä rakenteellisesta alijäämästä. Valiokunta pitää välttämättömänä, että julkisen talouden vahvistamiseksi ja tasapainottamiseksi laaditaan strateginen pitkän aikavälin suunnitelma.
Talousvaliokunta toteaa, että rahapolitiikan ja finanssipolitiikan tulisi toimia yhdessä niin, että ne edistävät tavoiteltuja päämääriä. Kun rahapolitiikka määräytyy Euroopan keskuspankin toimesta, kansallinen finanssipolitiikka ei saisi heikentää EKP:n rahapolitiikalla tavoiteltua inflaation hillitsemistä. Suomen finanssipoliittisilla päätöksillä ei ole suurta vaikutusta euroalueen inflaatioon, mutta sillä on vaikutusta Suomen kilpailukykyyn euroalueen sisällä. Valiokunta huomauttaa, että esimerkiksi EU:n jäsenmaiden suorat tuet yrityksille ja kotitalouksille kohonneiden energiahintojen kompensoimiseksi kiihdyttävät euroalueen inflaatiota, mutta eivät puutu hinnannousun juurisyyhyn eli energian tarjonnan vähentymiseen. Toisaalta kyse on keskeisestä perustarpeesta ja Suomessa tuet ovat sekä kestoltaan että suuruusluokaltaan hyvin maltillisia verrattuna useissa muissa EU-maissa päätettyihin toimiin.
Talouskasvu ja julkisen talouden tasapainottaminen edellyttävät parempaa tuottavuutta. Talousvaliokunta kiinnittää vakavaa huomiota siihen, että Suomen tuottavuuskehitys perustuu tällä hetkellä paljolti maltilliseen palkkakehitykseen ja on selkeästi esimerkiksi muita Pohjoismaita heikompaa. Asiantuntijakuulemisessa viitattiin tuottavuuslautakunnan tuoreeseen raporttiin, jonka mukaan yksi Suomen kansantalouden keskeinen heikkous on resurssien kohdentuminen heikosti tuottaviin kohteisiin, esimerkiksi rakennuksiin.
Talousvaliokunta tähdentää, että nykyisessä tilanteessa on tärkeää panostaa erityisesti sellaisiin innovatiivisiin yrityksiin, jotka pystyvät tuottamaan paljon arvonlisäystä pääomalla ja työllä, eli joissa kokonaistuottavuus on korkealla tasolla. Suomen tuottavuusmahdollisuudet perustuvat suureksi osaksi osaamiseen, ja sen vuoksi voimavaroja on suunnattava entistä enemmän juuri osaamisen kehittämiseen sekä TKI-toimintaan. TKI-rahoituksessa lähtökohtana pitää olla pyrkimys teknologianeutraaliuteen ja kustannustehokkuuteen sekä innovaatioiden skaalaamiseen ja niiden tuomiseen kaupalliseen käyttöön. Näin mahdollistetaan myös vihreän ja digitaalisen siirtymän eteenpäin vieminen Suomen kilpailukykyä vahvistavalla tavalla.