Valiokunnan lausunto
UaVL
5
2018 vp
Ulkoasiainvaliokunta
Hallituksen esitys eduskunnalle siviilitiedustelua koskevaksi lainsäädännöksi
Hallintovaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Hallituksen esitys eduskunnalle siviilitiedustelua koskevaksi lainsäädännöksi (HE 202/2017 vp): Asia on saapunut ulkoasiainvaliokuntaan lausunnon antamista varten. Lausunto on annettava hallintovaliokunnalle. 
Asiantuntijat
Valiokunta on kuullut: 
poliisiosaston lainsäädäntöjohtaja
Katriina
Laitinen
sisäministeriö
lainsäädäntöneuvos
Marko
Meriniemi
sisäministeriö
rajaturvallisuusasiantuntija, everstiluutnatti
Jussi
Sainio
sisäministeriö
päällikkö, poliisineuvos
Antti
Pelttari
suojelupoliisi
valtioneuvoston turvallisuusjohtaja
Jari
Ylitalo
valtioneuvoston kanslia
lainsäädäntöjohtaja
Hanna
Nordström
puolustusministeriö
hallitussihteeri
Kosti
Honkanen
puolustusministeriö
erityisasiantuntija
Anu
Mutanen
oikeusministeriö
poliisiylitarkastaja
Mikko
Eränen
Poliisihallitus
rikostarkastaja
Markus
Terenius
keskusrikospoliisi
sotilaslakimies
Juho
Melaluoto
Pääesikunta
eversti
Esapekka
Vehkaoja
Pääesikunta
käräjätuomari
Jukka
Jaakkola
Helsingin käräjäoikeus
johtaja
Matti
Saarelainen
Euroopan hybridiuhkien torjunnan osaamiskeskus
vanhempi osastoesiupseeri
Juha-Antero
Puistola
Turvallisuuskomitea
kyberturvallisuuden professori
Jarno
Limnéll
Aalto-yliopisto
professori
Martti
Lehto
Jyväskylän yliopisto
oikeudellinen asiantuntija
Susanna
Mehtonen
Amnesty International, Suomen osasto ry
ihmisoikeuksien asiantuntija
Matti
Jutila
Ihmisoikeusliitto
johtava lakimies
Juha
Jalkanen
Suomen Rauhanturvaajaliitto ry
puheenjohtaja
Timo
Mielonen
Suomen Sadankomitea ry
Taimar
Peterkop, Information System Autorithy, Estonia
Dr.
Lars Nicander, Director, Center for Asymmetric Threat Studies (CATS), Swedish Defence University
Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: 
kybersuurlähettiläs
Pia
Rantala-Engberg
ulkoministeriö
Rajavartiolaitos
professori
Martin
Scheinin
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Johdanto
Siviilitiedustelua koskevan lainsäädäntöesityksen keskeisenä tavoitteena on kansallisen turvallisuuden parantaminen luomalla säädöspohja ulkomaantiedustelulle ja tietoliikennetiedustelulle. Tämän toteutumiseksi esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki tietoliikennetiedustelusta siviilitiedustelussa sekä muutettavaksi poliisilakia niin, että siihen lisättäisiin uusi luku, jossa säädettäisiin tiedustelumenetelmistä ja niiden käytöstä siviilitiedustelussa. 
Siviilitiedustelua koskeva lakiesitys liittyy kiinteästi hallituksen esityksiin sotilastiedustelusta (HE 203/2017 vp), tiedustelutoiminnan laillisuusvalvonnasta (HE 199/2017 vp), perustuslain 10 §:n muuttamisesta (HE 198/2017 vp perustuslain sääntely luottamuksellisen viestin salaisuuden suojasta) sekä ehdotukseen tiedustelutoiminnan parlamentaarisesta valvonnasta (PNE 1/2018 vp). Lainsäädäntöpaketin tarkoituksena on luoda Suomeen tarvittavat lainsäädännölliset puitteet siviili- ja sotilastiedustelua varten. 
Tiedustelulainsäädäntökokonaisuuden lähtökohtana on Suomen turvallisuusympäristön merkittävä muuttuminen ja digitalisoituminen. Kokonaisuuteen liittyen ulkoasiainvaliokunta on arvioinut Suomen turvallisuusympäristön tilaa HE 198:sta (perustuslain 10 §:n muuttaminen koskien luottamuksellisen viestin salaisuuden suojaa) 21.3.2018 antamassaan lausunnossa (UaVL 3/2018 vpHE 198/2017 vp). 
Ulkoasiainvaliokunnan toimialaan liittyvät siviilitiedustelulainsäädännön keskeiset kohdat
Ulkoasiainvaliokunta painottaa siviilitiedustelulainsäädännön olevan tarpeellinen lisä Suomen turvallisuusviranomaisten tilannetietoisuuden parantamiseksi. Esityksen tarkoituksena on paitsi tuottaa uhkien torjunnan mahdollistavaa tietoa kansallisen turvallisuuden suojaamisesta vastaaville viranomaisille myös tukea ylimmän valtiojohdon ulko- ja turvallisuuspoliittista päätöksentekoa niin, että sen päätöksenteko perustuu parhaaseen mahdolliseen tietoon. Samalla Suomi saattaisi siviilitiedustelua koskevan lainsäädäntönsä muiden Euroopan maiden kanssa samalle tasolle. 
Siviilitiedustelulainsäädännön jatkovalmistelun osalta valiokunta kiinnittää erityistä huomiota seuraaviin oman toimialansa kysymyksiin: 
Kansainvälinen yhteistyö
Valiokunta korostaa ihmisoikeuksien huomioimisen tärkeyttä tiedustelulainsäädäntöä uudistettaessa ja toteaa, että hallituksen esitykseen sisältyy jaksot kansainvälisten ihmisoikeussopimusten (s. 50—64) ja EU:n perusoikeuskirjan (s. 64—68) merkityksistä asian yhteydessä. Valiokunta korostaa, että erityisesti tietojenvaihtoon toisten valtioiden kanssa liittyy ihmisoikeuskysymyksiä, jotka siviilitiedustelusta päättävien ja sitä suorittavien viranomaisten on tärkeä tiedostaa, jottei Suomi omalla toiminnallaan vaaranna tiedonvaihdon kohteena olevien henkilöiden turvallisuutta ja ihmisoikeuksia. 
Ulkoasiainvaliokunta kiinnittää huomion siihen, että sotilastiedustelua koskevassa lakiesityksessä tiedustelulle on asetettu suhteellisuuden (5 §) ja vähimmän haitan (6 §) vaatimukset. Lisäksi lakiesityksessä erikseen kielletään tiedustelutoiminnan kohdentaminen syrjivällä perusteella (8 §). Valiokunta pitää tärkeänä, että vastaavat yleiset periaatteet sisällytetään myös siviilitiedustelua koskevaan lainsäädäntöesitykseen ja niiden toteutumista tiedustelutoiminnassa seurataan aktiivisesti sekä tuomioistuinmenettelyissä että tiedustelumenetelmien käytössä. 
Tähän liittyen valiokunta pitää merkittävänä puutteena sitä, että siviilitiedustelun kansainvälistä yhteistyötä koskevaan pykälään (poliisilain 5 a luku, 57 §) ei ole sisällytetty velvoitetta ihmisoikeuksien huomioimisesta. Ylipäänsä kansainvälinen yhteistyö on lakiehdotuksessa käsitelty pintapuolisesti ja vailla tarkkaa säätelyä. Lakiehdotuksen kirjausten perusteella on mahdotonta arvioida, miten ihmisoikeussopimuksiin liittyviä velvoitteita tullaan soveltamaan tiedustelutoiminnan kansainvälisen yhteistyön, erityisesti tietojen vaihdon yhteydessä. Tätä taustaa vasten valiokunta pitää välttämättömänä ihmisoikeuksien suojalausekkeen sisällyttämistä poliisilain tarpeellisiin kohtiin. Suomen on pyrittävä varmistamaan, ettei ketään henkilöä tämän yhteistyön tai tietojen luovuttamisen vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus, muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu, vaino, mielivaltainen vapaudenriisto tai epäoikeudenmukainen oikeudenkäynti. 
Lisäksi valiokunta toteaa, että kansainvälisen yhteistyön heikko säätely lakiesityksessä ulottuu myös kansainvälisen toiminnan valvontaan. Valiokunta pitää tärkeänä, että tiedusteluvaltuutetulla on mahdollisuus puuttua kansainväliseen tietojen vaihtoon, mikäli se ei ole lainmukaista. Tämän toteutumiseksi siviilitiedustelua koskevaa lainsäädäntöesitystä tulee muokata niin, että siinä määritellään kansainvälinen tietojen vaihto tiedustelumenetelmäksi, koska niiden valvonta kuuluu ehdotetussa lainsäädäntökokonaisuudessa tiedusteluvaltuutetun toimivaltaan. 
Tiedustelutoiminnan koordinaatio
Poliisilain 5 a luvun 58 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi tiedustelutoiminnan yhteensovittamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan siviili- ja sotilastiedustelutoiminta sovitettaisiin yhteen tasavallan presidentin, valtioneuvoston kanslian, ulkoministeriön, puolustusministeriön ja sisäministeriön sekä tarvittaessa muiden ministeriöiden ja viranomaisten kanssa. Pykälän 2 momentin mukaan, jos siviilitiedustelutoiminnalla arvioitaisiin olevan ulko- ja turvallisuuspoliittisia vaikutuksia, asia on valmistelevasti käsiteltävä 1 momentissa tarkoitettujen viranomaisten kesken. Vastaava yhteensovittamispykälä sisältyy myös sotilastiedustelutoiminnasta annettuun hallituksen esitykseen. 
Hallituksen esityksen mukaan yhteensovittamismenettelyn tarkoituksena on varmistaa tiedustelun kannalta merkittäviin ulko- ja turvallisuuspoliittisiin tietopyyntöihin reagoiminen, tiedustelutoimintaan kytkeytyvien eri hallinnonalojen näkemysten huomioiminen ja prosessin puitteissa saavutettujen näkemysten välittyminen asianmukaisille tahoille. Tiedustelutoiminnan yhteensovittamisessa ei olisi kyse tiedustelua koskevasta operatiivisesta päätöksenteosta, vaan se tapahtuisi edelleen tiedusteluviranomaisissa, mukaan lukien ulkomaantiedustelua koskeva operatiivinen päätöksenteko. 
Ulkoasiainvaliokunta korostaa yhteensovittamismenettelyn tärkeyttä. Erityisesti sen merkityksen voi arvioida korostuvan ulkomaantiedusteluun liittyvissä kysymyksissä, ja valiokunta pitääkin tärkeänä, että kynnys asian viemisestä edellä mainittujen viranomaisten valmistelevaan käsittelyyn pidetään matalana, jos tiedusteluviranomaiset arvioivat, että tiedustelutoiminta tulisi sisältämään ulko- ja turvallisuuspoliittisia herkkyyksiä. Yhteensovittamismenettelyä on myös hyödynnettävä sen varmistamiseksi, että estetään tiedustelun kautta saadun tiedon siiloutuminen ja varmistetaan, että poliittisilla päättäjillä on käytettävissään samat tiedot yhteisen tilannekuvan ja analyysin muodostamiseksi kulloisessakin tilanteessa. 
Suojelupoliisin parlamentaarinen valvonta
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että ehdotettu tiedustelulainsäädäntö tulee merkittävästi muuttamaan suojelupoliisin asemaa. Uuden lainsäädännön myötä suojelupoliisin asema muuttuisi yhdistetyksi kotimaan turvallisuuspalveluksi ja ulkomaan tiedustelupalveluksi, jonka tehtävänä olisi hankkia tietoa kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvista uhkista riippumatta siitä, onko uhkissa kyse rikoksista vai ei. Tiedonhankinnan perusteet sekä toiminnan ajallinen ja alueellinen ulottuvuus muuttuisivat ja laajentuisivat nykyisestä. Osana kokonaisuudistusta on tarkoitus poistaa suojelupoliisilta sille nykyisin kuuluvat esitutkintatehtävät. 
Siviilitiedustelua koskevan hallituksen esityksen perusteluissa (s. 136) todetaan, että uusien koti- ja ulkomaan tehtävien ja toimivaltuuksien osoittamisesta suojelupoliisille ja samanaikaisesti olemassa olevien tehtävien ja toimivaltuuksien laajasta säilymisestä seuraa, että suojelupoliisin tehtäväkenttä ja velvoitteet muodostuvat kansainvälisessäkin vertailussa ainutlaatuisen laajoiksi. Tämä vaatii esityksen mukaan kattavaa laillisuusvalvontaa. Ulkoasiainvaliokunta korostaa, ettei tiedusteluvaltuutetun suorittama laillisuusvalvonta tai käräjäoikeuksien lupaharkinta yksin riitä. Tehokas laillisuusvalvonta vaatii rinnalleen perusteellisen parlamentaarisen kontrollin. Vain tätä kautta voidaan osoittaa myös kansalaisten suuntaan, että uusien laajojen toimivaltuuksien vastapainona on uskottava valvontamekanismi. 
Siviilitiedustelua koskevassa hallituksen esityksessä esitetään suojelupoliisin päällikölle laajoja toimivaltuuksia kansainvälisessä yhteistyössä. Esityksen mukaan suojelupoliisin päällikkö päättää kansainväliseen yhteistyöhön osallistumisesta, yhteistyöhön liittyvien tiedustelumenetelmien käytöstä sekä tietojen luovuttamisesta kansainvälisille yhteistyötahoille. Tätä taustaa vasten valiokunta korostaa virkaan liittyvää riittävää yhteistyötä ulko- ja turvallisuuspoliittisten päättäjien kanssa sekä suojelupoliisin riittävän laillisuusvalvonnan, raportointivelvollisuuden ja koko toiminnan parlamentaarisen valvonnan tärkeyttä. 
Lisäksi valiokunta korostaa, ettei suojelupoliisin valvontaan keskittyvän uuden tiedusteluvalvontavaliokunnan perustaminen saa vaikuttaa ulkoasiainvaliokunnan, kuten ei muidenkaan erikoisvaliokuntien, nykyiseen yhteydenpitoon suojelupoliisin kanssa ja siihen liittyvään tiedonsaantiin. Lisäksi on kehitettävä uusia käytäntöjä valiokuntien tiedonsaannin tehostamiseksi. Tässä valiokuntien oma aktiivisuus on keskeistä. 
Lopuksi
Lopuksi ulkoasiainvaliokunta kiinnittää huomion tietoliikennetiedustelun valittuun toteutustapaan. Hallituksen esityksessä tietoliikennetiedustelun perusratkaisuksi on esitetty mallia, jossa hakuehtojen määrittelyn avulla toteutetaan tietyn tietoliikennekaapelin tai sen osan viestivirran seulonta. Kyseisen ratkaisun todetaan edustavan kohdennettua tietoliikennetiedustelua, sillä laajasta viestivirrasta seulottaisiin koneellisin menetelmin valtaosa pois ja todelliseen viranomaisten tarkasteluun päätyvä, hakuehdot täyttävä osuus olisi pieni. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tällaisesta ratkaisusta, jossa tiedusteluviranomaiset pääsevät kuitenkin hakuehtojen määrittelyn kautta yleisesti käsiksi viestivirtaan, käytetään englanniksi vakiintunutta termiä mass surveillance ja ruotsiksi termiä massövervakning
Ulkoasiainvaliokunnan toimialaan ei kuulu valitun tietoliikennetiedustelun perusratkaisun arviointi, mutta valiokunta toteaa yllä sanotun valossa olevan osin semanttinen kysymys, puhutaanko hallituksen esityksen mukaisesti kohdennetusta valvonnasta vai julkisessa keskustelussa esillä olleesta massavalvonnasta. Keskeistä on huomioida, että termeistä käyty keskustelu on osaltaan osoitus viestiliikennetiedusteluun liittyvistä huolista ja siitä, että tiedustelulainsäädäntöä luotaessa on huomioitava tarkasti kansalaisten oikeusturvakysymykset, mukaan lukien kansainväliset ihmisoikeuskysymykset. 
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
Ulkoasiainvaliokunta esittää,
että hallintovaliokunta ottaa edellä olevan huomioon
Helsingissä 31.5.2018 
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa
puheenjohtaja
Matti
Vanhanen
kesk
varapuheenjohtaja
Pertti
Salolainen
kok
jäsen
Sirkka-Liisa
Anttila
kesk
jäsen
Simon
Elo
sin
jäsen
Tiina
Elovaara
sin
jäsen
Pekka
Haavisto
vihr
jäsen
Seppo
Kääriäinen
kesk
jäsen
Tom
Packalén
ps
jäsen
Aila
Paloniemi
kesk
jäsen
Mikko
Savola
kesk
jäsen
Lenita
Toivakka
kok
jäsen
Erkki
Tuomioja
sd
jäsen
Jutta
Urpilainen
sd
jäsen
Stefan
Wallin
r
varajäsen
Ilkka
Kanerva
kok
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos
Tiina
Larvala
Viimeksi julkaistu 25.6.2018 13:57