Taustaa.
Pankkiunionin yhteisen kriisinratkaisumekanismin perustamisesta sovittiin joulukuussa 2013, minkä jälkeen vakausmaksujen siirrosta yhteiseen kriisinratkaisurahastoon ja rahasto-osuuksien yhdistämisestä tehdyn valtiosopimuksen määräykset saatettiin voimaan Suomessa valtioneuvoston asetuksella (SopS 88/2015) tammikuussa 2016. Sopimuksessa määrätään pankeilta kerättävien vakausmaksujen siirrosta yhteisen kriisinratkaisurahaston eri rahasto-osuuksiin ja rahasto-osuuksien vaiheittaisesta yhdistämisestä vuoden 2023 loppuun mennessä. EVM:n yhteyteen perustettavan rahaston tavoitetasoksi on asetettu vähintään yksi prosentti pankkiunionin luottolaitosten suojattujen talletusten määrästä, noin 60—70 miljardia euroa.
Nyt kyse on kriisinratkaisurahaston yhteisen varautumisjärjestelmän aikaistetusta käyttöönotosta, joka perustuu euroryhmän joulukuussa 2019 tekemiin linjauksiin. Jos varautumisjärjestely otetaan käyttöön aikaistetusti, tulisi samalla vahvistaa rahaston kapasiteettia. Siksi valtiosopimukseen esitetään muutoksia, jotka koskevat vakausmaksujen siirtoa yhteiseen kriisinratkaisurahastoon ja rahasto-osuuksien yhdistämistä. Näin pankkisektorin tarvittaessa maksamat ylimääräiset vakausmaksut tuotaisiin yhteisen taakanjaon piiriin jo ennen vuoden 2024 alkua.
Jäsenvaltioiden linjauksen mukaisesti varautumisjärjestely otetaan kuitenkin aikaistetusti käyttöön vain siinä tapauksessa, että vuonna 2020 toteutettava pankkien riskien vähentämisarvio osoittaa riittävää edistystä. Arvion laativat eurooppalaiset instituutiot (komissio, kriisinratkaisuneuvosto, Euroopan keskuspankki), minkä lisäksi Suomi laatii oman itsenäisen riskien vähenemisarvion. Vasta tämän jälkeen Suomi päättää lopullisesti kantansa järjestelmän aikaistettuun käyttöönottoon.
Sopimuksen muuttamisella on epäsuora vaikutus suomalaisen veronmaksajan riskiasemalle, koska Suomi on yksi EVM:n omistajajäsenvaltio. Nyt esillä olevilla muutoksilla ei ole kuitenkaan suoraan vaikutusta Suomen pääomaosuuksiin rajattuihin kokonaisvastuisiin EVM:ssa, joten Suomen mahdolliset enimmäisvastuut pysyvät muuttumattomina. Valtioneuvoston arvion mukaan muutokset todennäköisesti myöhentäisivät jonkin verran varautumisjärjestelyyn turvautumista, sillä ylimääräisiä vakausmaksuja voitaisiin hyödyntää aiempaa mittavammin siirtymäkauden aikana.
Perustuslakivaliokunnan alustavan arvion mukaan yhteisen varautumisjärjestelyn aikaistetulle käyttöönotolle ja valtiosopimuksen muuttamiselle ei näyttäisi olevan erityistä Suomen täysivaltaisuuteen ja eduskunnan budjettivaltaan liittyvää perustuslaillista estettä (PeVL 14/2019 vp).
Arviointia.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa varautumisjärjestelyn aikaistamiseen on suhtauduttu pääosin myönteisesti, sillä varautumisjärjestelyn on katsottu parantavan jo käytössä olevan kriisinratkaisujärjestelmän uskottavuutta. Se parantaisi näin osaltaan varautumista mahdollisiin pankkikriiseihin ja olisi helpompaa toteuttaa tilanteessa, jossa kriisi ei ole ajankohtainen.
Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota Suomen pankkisektorin mittavaan kokoon suhteessa maamme bruttokansantuotteeseen sekä talouteen liittyviin epävarmuustekijöihin. Myös nämä seikat puoltavat yhteisen varautumisjärjestelyn aikaistettua käyttöönottoa edellyttäen, että myöhemmin laadittava riskiarvio antaa siihen realistiset mahdollisuudet.
Toisaalta asiantuntijakuulemisessa on arvioitu, että aikaistaminen kasvattaa riskiä siitä, että suomalaiset pankit joutuvat osallistumaan muiden maiden pankkien nykyisten ongelmien hoitamiseen.
Käytännössä nopeutettuun aikatauluun liittyvät riskit koskevat tilannetta, jossa ennen vuotta 2024 syntyvien ongelmien vuoksi joudutaan turvautumaan yhteiseen kriisinratkaisurahastoon ja pankeilta joudutaan perimään ylimääräisiä vakausmaksuja. Valtioneuvoston kirjelmän mukaan sopimuksen muuttamisen nettovaikutusta suomalaiselle pankkisektorille on haastava arvioida, sillä vaikutukset riippuvat pitkälti siitä, kuinka usein yhteiseen kriisinratkaisurahastoon jouduttaisiin turvautumaan, sekä kuinka usein rahastoa käytettäisiin suomalaisen pankin kriisinratkaisuun verrattuna pankkiunionin muihin pankkeihin. Mitä lähempänä ollaan siirtymäkauden alkuperäistä päättymistä eli vuoden 2023 loppua, sitä pienemmäksi yhteisvastuun aikaistamisen vaikutukset luonnollisesti jäävät.
Aikaistamiseen liittyvien riskien todennäköisyys ja painoarvo voidaan kuitenkin ottaa huomioon em. arvioinnissa, jonka pohjalta Suomi vasta muodostaa lopullisen kantansa aikaistettuun käyttöönottoon. Valtioneuvoston kirjelmästä ei käy tarkemmin ilmi, minkälaista riskitasojen vähentämistä Suomi edellyttää, mutta riskien pienentäminen ohjaa joka tapauksessa Suomen suhtautumista pankkiunionin viimeistelyyn. Tämä perustuu myös hallitusohjelmaan, jonka mukaan Euroopan pankkien riskitasot vaikuttavat Suomen kantaan pankkiunionin kehittämisessä. Saadun selvityksen mukaan pankkien erot ovat vielä tällä hetkellä merkittäviä: esim. Kreikassa pankkien hoitamattomien luottojen osuus kaikista luotoista on noin 37 prosenttia, Kyproksella 21 prosenttia ja Italiassa 7 prosenttia, kun Suomessa vastaava suhdeluku on 1,5 prosenttia.
Valiokunta viittaa asiasta aiemmin antamaansa lausuntoon (VaVL 3/2019 vp) ja korostaa edelleen riskiarvion huolellista, puolueetonta ja läpinäkyvää laatimista. On myös tärkeä kiinnittää huomiota siihen, miten luottolaitokset ovat muuttaneet taserakenteitaan ja kuinka tarkasti ja ajantasaisesti ne täyttävät kriisinratkaisuviranomaisten asettamat, omien varojen ja alentamiskelpoisten velkojen vähimmäismäärää koskevat vaateet (ns. MREL-vaateet). Riskien vähenemisen tulee olla todellista ja kokonaisuuden kannalta riittävää.
Valiokunta painottaa muutoinkin toimia, joilla vähennetään jo ennakollisesti pankkikriisien riskiä ja varmistetaan euroalueen instituutioiden toimivuus. Niin ikään säännösten selkeys ja niiden johdonmukainen ja määrätietoinen täytäntöönpano lisäävät järjestelmän toimivuutta ja luovat uskottavuutta sen toimintakykyyn. Suomen budjettisuvereniteetin kannalta on tärkeää huolehtia kriisinratkaisun keskeisten periaatteiden toimeenpanosta varmistamalla kattavan ja ensisijaisen sijoittajavastuun toteutuminen.