Viimeksi julkaistu 9.5.2021 18.41

Valiokunnan lausunto VaVL 2/2017 vp K 18/2016 vp Valtiovarainvaliokunta Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus eduskunnalle: Finanssipolitiikan valvonnan vaalikauden 2015—2018 puoliväliraportti

Tarkastusvaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus eduskunnalle: Finanssipolitiikan valvonnan vaalikauden 2015—2018 puoliväliraportti (K 18/2016 vp): Asia on saapunut valtiovarainvaliokuntaan lausunnon antamista varten. Lausunto on annettava tarkastusvaliokunnalle. 

Asiantuntijat

Valiokunta on kuullut: 

  • finanssipolitiikan tarkastuspäällikkö Matti Okko 
    Valtiontalouden tarkastusvirasto
  • osastopäällikkö, ylijohtaja Mikko Spolander 
    valtiovarainministeriö
  • neuvotteleva virkamies Johanna von Knorring 
    valtiovarainministeriö
  • tutkimusjohtaja Essi Eerola 
    Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VATT
  • puheenjohtaja, professori Roope Uusitalo 
    Talouspolitiikan arviointineuvosto

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Kertomus sisältää kuluvaa vaalikautta koskevan finanssipolitiikan valvonnan puoliväliraportin, joka on osa valtiontalouden tarkastusviraston suorittamaa riippumatonta finanssipolitiikan ulkoista arviointia. 

Raportissa on tarkasteltu hallituksen julkisen talouden kokonaisuuden ohjausta, finanssipolitiikan mitoitusta, valtiontalouden kehysten noudattamista sekä EU:n kasvu- ja vakaussopimuksen noudattamista. Kertomus vastaa näin pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelmaan, jossa julkista taloutta tarkastellaan kokonaisuutena; aikaisemmilla vaalikausilla hallitusohjelmat ovat painottuneet valtiontalouteen.  

Kertomuksen keskeiset havainnot liittyvät rahoitusasematavoitteisiin. Tarkastusviraston arvion mukaan hallituksen asettamat tavoitteet ovat sinänsä riittäviä keskipitkällä aikavälillä, mutta ilman lisäsopeutustoimia valtiontalouden rahoitusasemalle asetettua tavoitetta ei saavuteta. Tämä vaikuttaa koko julkisen talouden tasapainotavoitteeseen.  

Tarkastusvirasto painottaa myös julkisen sektorin vastuiden ja niihin liittyvien riskien kokonaisvaltaista seuraamista ja niiden suhdetta muuhun talouteen. Raportin mukaan kehysten tiukkuus on osaltaan vaikuttanut siihen, että talouskasvua on tuettu kehysten ulkopuolisten keinojen, kuten verotukien, finanssisijoitusten ja takauskannan, kasvattamisen avulla.  

EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen osalta tarkastusvirasto arvioi, että rakenteellisen jäämän ja menosäännön vaatimuksiin on muodostumassa merkittävä poikkeama vuonna 2017 eikä Suomi ilman lisäsopeutustoimia saavuta valtioneuvoston vahvistamaa -0,5 prosentin rakenteellisen jäämän tavoitetta tällä vaalikaudella.  

Kertomuksessa on arvioitu myös niitä keskeisiä toimia, joilla kestävyysvajetta pyritään kuromaan umpeen. Näitä ovat rakenteelliset uudistukset, taloudellisen kasvun ja työllisyyden tukeminen sekä verojärjestelmän kehittäminen. Tarkastusviraston mukaan rakenteellisten uudistusten kestävyysvajevaikutuksiin liittyy epävarmuutta.  

Valiokunnan kannanotot

Valiokunta katsoo, että kertomus sisältää selkeän ja kattavan kuvauksen hallituksen asettamien finanssipolitiikkaa koskevien sääntöjen asettamisesta ja niiden noudattamisesta vaalikauden alkupuoliskolla. Sen pohjalta on myös hyvä arvioida jo tehtyjen toimien ja päätösten riittävyyttä ja käydä vaalikauden puoliväliin ajoittuvaa talouspoliittista keskustelua.  

Valiokunta ei ota kantaa tarkastuksen toteutukseen eikä tässä yhteydessä myöskään hallituksen harjoittamaan finanssipolitiikkaan, johon se palaa käsitellessään julkisen talouden suunnitelmaa myöhemmin keväällä. Tarkastuksessa esitetyt havainnot ja suositukset vastaavat kuitenkin pääosin myös valiokunnan omia näkemyksiä.  

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että raportissa esitetty julkisen talouden kehitystä koskeva arvio perustuu vuoden 2016 syys-lokakuun ennusteisiin. Tämän jälkeen talous on kehittynyt suotuisasti. Valtiovarainministeriön viime vuoden joulukuussa laatiman taloudellisen katsauksenTaloudellinen katsaus, Valtiovarainministeriön julkaisu - 42a/2016 mukaan talous kehittyi viime vuonna ennakoitua paremmin. Myös Euroopan komissio on helmikuussa (22.2.2017) julkaisemassaan analyysissä todennut, että Suomi on onnistunut korjaamaan aiemmin havaitut makrotalouden epätasapainotilat. Tilastokeskuksen 16.3.2017 julkaiseman ennakkotiedon mukaan talous kasvoi viime vuonna 1,4 prosenttia ja tälle vuodelle valtiovarainministeriö on ennustanut 0,9 prosentin kasvua. Pankkisektori on kuitenkin ennustanut tätä voimakkaampaa kasvua. Esim. Suomen Pankki on vastikään parantanut kuluvan vuoden ennustettaan ja arvioinut kasvun olevan tänä vuonna 1,6 prosenttia. Myös yritysten investoinnit ovat kasvaneet ja työmarkkinoiden tilanne on parantunut.  

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kuitenkin korostettu, että viime aikaisesta myönteisestä talouskehityksestä huolimatta julkisen talouden tila ei ole kohentunut merkittävästi. Myös valtiovarainministeriö on vastikään arvioinutSuomen julkisen talouden näkymät ja haasteet, Valtiovarainministeriön julkaisu - 7/2017, että suhdannetilanteen normalisoituminen ei riitä parantamaan julkisen talouden tilaa olennaisesti, sillä väestön ikääntyminen jatkuu ja rakenteellinen työttömyys on korkea. Ministeriö on katsonut, että hallituksen asettamat keskeiset tavoitteet eivät täyty eivätkä jo toteutetut toimet riitä vahvistamaan julkista taloutta hallitusohjelman tavoitteiden mukaisesti.  

Talouskasvun paranemisesta huolimatta talouspolitiikka on siis edelleen suurten haasteiden edessä. Ongelmallisin on valtiontalouden alijäämäisyys; muiden julkisen talouden sektoreiden arvioidaan sen sijaan pääsevän keskimäärin asetettuun tavoitteeseen.  

Valiokunta pitää kuitenkin merkittävänä, että tarkastusviraston ja myös valtiovarainministeriön arvion mukaan hallitusohjelman mittaluokka ja toimien suunniteltu ajoitus vaikuttavat edelleen oikeilta. Kaikki toimet eivät ole kuitenkaan toteutumassa suunnitellun laajuisina, tai ne eivät vaikuta riittävän ajoissa. Esim. kilpailukykysopimuksella ja kuluvan vuoden alusta voimaan astuneella eläkeuudistuksella arvioidaan olevan vasta keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä talouden kasvumahdollisuuksia tukeva vaikutus.  

Valiokunta pitää välttämättömänä, että hallitus jatkaa toimia julkisen talouden vahvistamiseksi ja laatii suunnitelman siitä, miten julkinen talous saadaan kestävällä ja pitkäjänteisellä tavalla tasapainoon. Samalla on huolehdittava talouden kasvun edellytyksistä sekä siitä, ettei alkanutta kasvua vaaranneta. Valiokunta painottaa tässä yhteydessä etenkin sellaisia konkreettisia toimia, jotka vahvistavat työllisyyttä. Tämä on välttämätöntä, sillä korkea työttömyysaste on merkittävä rasite julkiselle taloudelle. Valtiovarainministeriön arvion mukaan vuonna 2015 työttömyydestä aiheutuneet suorat menot (työttömyyskorvaukset, työttömille kotitalouksille maksetut asumistuet sekä osa toimeentulotukimenoista) olivat noin 6 mrd. euroa.Suomen julkisen talouden näkymät ja haasteet, Valtiovarainministeriön julkaisu - 7/2017 

Tarkastusviraston tavoin valiokunta korostaa rakenteellisten uudistusten toimeenpanon määrätietoista jatkamista ja toteaa, että erityisesti sote- ja maakuntauudistuksella on onnistuttava hillitsemään kustannusten kasvua asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Kustannusten kasvun hillitseminen 3 mrd. eurolla edellyttää suurta huolellisuutta ja tavoitteellista muutosjohtajuutta niin asian jatkovalmistelussa kuin myös uudistuksen toimeenpanossa. Julkisen talouden tehtävien ja velvoitteiden vähentämistä koskevia toimia on niin ikään jatkettava hallitusohjelman linjausten mukaisesti.  

Valiokunta kiinnittää huomiota myös suunnitteilla olevan hävittäjäkaluston uusimiseen liittyviin erittäin suuriin menoihin, jotka tuovat merkittäviä paineita julkiseen talouteen 2020-luvulla.  

Verotus

Tarkastusviraston raportti keskittyy edellä kuvatuin tavoin julkisen talouden kokonaistarkasteluun. Vaikka verotus on osa finanssipolitiikkaa ja tarjoaa keinoja sen ohjaukseen, verotus jää raportissa muutaman sivun tiiviin tarkastelun varaan. Raportissa on viitattu kuitenkin tarkastusviraston vuonna 2014 julkaisemiin kahteen tarkastuskertomukseen, joissa on tarkasteltu erikseen verojärjestelmää ja sen kehittämistarpeita. Suositukset koskivat myös silloin tarvetta arvioida verojärjestelmää kokonaisuutena sekä analysoida verotukien käyttöä ja vaikuttavuutta entistä suunnitelmallisemmin. Valiokunta yhtyi suosituksiin jo tuolloin (VaVL 9/2014 vpK 20/2014 vp) ja pitää niitä edelleen perusteltuina, ajankohtaisina ja keskeisen tärkeinä. 

Verojärjestelmän kehittämistarpeita on selvitetty laajimmin viimeksi valtiosihteeri Martti Hetemäen työryhmässä vuonna 2010Verotuksen kehittämistyöryhmän loppuraportti, Valtiovarainministeriön julkaisuja 51/2010, mutta näitäkään suosituksia ei ole käsitelty missään vaiheessa yhtenä kokonaisuutena. Tarkastelu on kohdistunut sen jälkeen yleensä vain verojärjestelmän yksittäisiin osiin ja painottunut yritysverotukseen. Vaikka sillä tavoin saadaan hyödyllistä tietoa verojärjestelmän kilpailukyvystä ja jonkin verolajin kehittämistarpeista, veropoliittisen suunnittelun tulisi olla tätä laajempaa. Siinä tulisi ottaa huomioon myös kertynyt asiantuntijatieto. Vain siten voidaan ylläpitää kattavasti niitä ominaisuuksia, joille hyvä verojärjestelmä rakentuu. Näitä ovat fiskaalisen perustehtävän lisäksi mm. verotuksen neutraalisuus ja oikeudenmukaisuus, verojärjestelmän selkeys ja tehokkuus sekä päätöksenteon ennakoitavuus. Näihin on viitattu hiljattain mm. yritysverotuksen asiantuntijatyöryhmän raportissa.Yritysverotuksen asiantuntijatyöryhmän raportti, Valtiovarainministeriön julkaisu - 12/2017— Niille rakentuva järjestelmä säilyttää parhaiten myös asemansa kansainvälisessä kilpailussa.  

Kysymys verotuista on taas tärkeä yksin tukien suuren määrän ja taloudellisen merkityksen vuoksi. Lisäksi tiedetään, että verotuet muodostuvat helposti pysyviksi eikä niistä kyetä luopumaan silloinkaan, kun ne on todettu tehottomiksi ja/tai tarkoitukseensa nähden kalliiksi. Yhtä lailla tiedetään, että verotuet vääristävät helposti kilpailua niin yksittäisellä toimialalla kuin toimialojen kesken. Näin on todettu mm. vastikään energiaintensiivisen teollisuuden veronpalautuksista raportissa, jossa on arvioitu vuoden 2011 energiaverouudistusta.Valtioneuvoston kanslia 19.12.2016, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 61/2016, Vuoden 2011 energiaverouudistuksen arviointia Havainto muistuttaa myös siitä, miten tärkeää on tarkastella — ei vain uusien — vaan myös voimassa olevien tukien tarkoituksenmukaisuutta.  

Kriittinen tarkastelu on perusteltua myös siksi, että verotuet ovat usein suoria tukia tehottomampia. Niiden vaikutus ulottuu yleensä laajalle, eikä hyöty kanavoidu siten yksin niille, joille se on alun perin tarkoitettu. Tästä esimerkkinä ovat arvonlisäverotuksen alennetut verokannat, jotka tarkastusvirasto on maininnut vuoden 2014 raportissaan. Myös valtiovarainministeriö on huomauttanut niistä Suomen julkisen talouden näkymiä ja haasteita koskevassa tuoreessa katsauksessaan.Suomen julkisen talouden näkymät ja haasteet, Valtiovarainministeriön julkaisu - 7/2017 Koska alennukset hyödyttävät kaikkia tuloluokkia, suurituloiset hyötyvät niistä absoluuttisesti mitattuna enemmän kuin pienituloiset. Ne eivät ole siten tulonjaon näkökulmastakaan niin kiistattomia kuin yleisesti ajatellaan. Kuitenkin niiden aiheuttama vuosittainen verotulojen menetys on muutaman miljardin luokkaa. Samaa kritiikkiä voidaan esittää myös esimerkiksi kotitalousvähennyksestä. 

Valiokunta huomauttaa lisäksi siitä, että myös veropolitiikan rooli muun yhteiskuntapolitiikan välineenä on korostunut kehysmenettelyn myötä. Kun kehykset asettavat katon vaalikauden menoille, paine verotukia ja verovähennyksiä kohtaan kasvaa. Tämä tarjoaa myös keinon kiertää hallituksen itse hyväksymiä kehyksiä, kuten raportissa on todettu. Jotta tämän vinouttava vaikutus voitaisiin estää, tulisi valiokunnan mielestä harkita mahdollisuutta käsitellä meno- ja tulopuolen päätöksiä symmetrisellä tavalla kehyspäätöksessä. Käytännössä tämä tarkoittaisi menokehysten automaattista korjausta silloin, kun veroperusteita muutetaan.  

Edellä olevat näkökohdat kiertyvät lopulta kysymykseen, miten veropolitiikkaa tulisi hahmottaa ja miten sitä tulisi harjoittaa. Kokonaisvaltainen ajattelu, huolellinen valmistelu ja johdonmukainen etenemistapa synnyttävät kestävää jälkeä ja ovat viime kädessä kaikkien etu.  

VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS

Valtiovarainvaliokunta esittää,

että tarkastusvaliokunta ottaa edellä olevan huomioon
Helsingissä 21.3.2017 

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

puheenjohtaja 
Timo Kalli kesk 
 
varapuheenjohtaja 
Ville Vähämäki ps 
 
jäsen 
Touko Aalto vihr 
 
jäsen 
Timo Heinonen kok 
 
jäsen 
Kauko Juhantalo kesk 
 
jäsen 
Toimi Kankaanniemi ps 
 
jäsen 
Krista Kiuru sd 
 
jäsen 
Esko Kiviranta kesk 
 
jäsen 
Elina Lepomäki kok (osittain) 
 
jäsen 
Outi Mäkelä kok 
 
jäsen 
Hanna Mäntylä ps 
 
jäsen 
Aila Paloniemi kesk 
 
jäsen 
Antti Rantakangas kesk 
 
jäsen 
Sami Savio ps 
 
jäsen 
Kari Uotila vas 
 
jäsen 
Pia Viitanen sd 
 
varajäsen 
Timo Harakka sd 
 
varajäsen 
Lasse Hautala kesk 
 

Valiokunnan sihteereinä ovat toimineet

valiokuntaneuvos 
Hellevi Ikävalko  
 
valiokuntaneuvos 
Maarit Pekkanen