Yleistä

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi hyvinvointialueiden perustamiseen ja sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistukseen liittyvää rahoituslainsäädäntöä. Ehdotetuista muutoksista suuri osa on ollut tiedossa jo varsinaisen lainsäädäntöuudistuksen hyväksymisestä kesäkuusta 2021 alkaen. Tällaisia ovat muun muassa kuntien veroprosentin leikkauksesta säätäminen ja siirtolaskennassa käytettävien kuntien kustannustietojen päivittyminen. Lisäksi osa kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettuun lakiin (kuntien valtionosuuslaki) kohdistuvista muutoksista on muulla tapaa teknisluonteisia, kuten esimerkiksi kustannustenjaon tarkistuksen laskentatavan täsmentäminen. Suurimmat muutokset liittyvät hyvinvointialueiden rahoitukseen. Näitä ovat muun muassa Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) tutkimuksen päivitys ja siihen liittyvät muutokset tarvekertoimen sisällössä ja painotuksissa. 

Uudistuksen toimeenpanon kannalta on olennaisen tärkeää, että kunnissa ja hyvinvointialueilla saadaan mahdollisimman nopeasti tieto rahoituksen perusteista ja muun muassa vuoden 2023 veroprosentin leikkausprosentista. Esityksen perustelujen mukaan osa ehdotetuista laeista on tarkoitus tulla voimaan vuoden 2023 alusta, mutta sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustoimea koskevan uudistuksen toimeenpanosta ja sitä koskevan lainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (voimaanpanolaki) ja verotusmenettelystä annetun lain muuttamisesta ehdotettujen lakien on tarkoitus voimaan mahdollisimman pian, kuitenkin viimeistään 1.10.2022. 

Esitystä valmisteltaessa on jouduttu odottamaan laskelmissa tarvittavien tilasto- ja tutkimustietojen valmistumista. Hallintovaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että esitysluonnoksen lausuntokierrokselle varattu aika on ollut kohtuuttoman lyhyt, tosiasiallisesti neljä täyttä työpäivää. Lisäksi osa esitykseen vaikuttaneista ja siinä viitatuista tutkimusaineistoista on julkaistu vasta lausuntoajan päättymisen jälkeen. Kuntasektorin ja jatkossa myös hyvinvointialueiden lausunnoille on kuitenkin perusteltua varata vähintään kuuden viikon lausuntoaika, jotta myös luottamustoimielimillä on niin halutessaan mahdollisuus esittää näkemyksensä. Valiokunta toteaa lisäksi, että myös esityksen eduskuntakäsittelylle varattu aika on ollut hyvin lyhyt. 

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja teknisluonteisin tarkistuksin. 

Sosiaali- ja terveydenhuollon rahoitus

Palvelutarpeen kasvun päivittäminen

Esityksessä ehdotetaan tarkistettavaksi vuosittaista palvelutarpeen kasvun arviota vuosille 2023-2026. Arvio perustuu laissa edellytetyllä tavalla THL:n tutkimukseen. Palvelutarpeen muutoksen arvioinnin perusteena käytetään THL:n kehittämää sosiaalimenojen analyysimallia (SOME-malli).  

Sosiaali- ja terveysvaliokunta (StVL 8/2022 vp) on lausunnossaan pitänyt ehdotettua palvelutarpeen kasvuarvion päivittämistä uusimman tutkimuksen perusteella kannatettavana. Hyvinvointialueiden rahoitusmallin tarkoituksena on turvata riittävä rahoitus palvelujen toteuttamiseksi, mutta kannustaa alueita samalla tehostamaan toimintaansa. Tulevaan väestön ikääntymisen aiheuttamaan kustannusten kasvuun tulee varautua realistisesti mahdollisimman ajantasaisen tiedon avulla. Samalla palvelujen toteutusta tulee kuitenkin kehittää aiempaa kustannusvaikuttavammaksi. Sosiaali- ja terveysvaliokunta katsoo, että valtioneuvoston tulee seurata ja arvioida, kuinka lainsäädäntöön perustuva palvelutarpeen kasvuarvio vastaa reaalista palvelutarpeen kasvua ja sen alueittaista kohdentumista sekä tarvittaessa muuttaa sääntelyä tai sen pohjalla olevaa laskentamallia. 

Hallintovaliokunta toteaa lisäksi, että rahoitus kohdennetaan alueittain tarve- ja olosuhdetekijöitä vastaavasti huomioiden kuitenkin samalla myös alueelliset muutokset asukasmäärässä. Näin ollen aluekohtaiset erot väestön ikääntymisen aiheuttamassa palvelutarpeen muutoksessa näkyvät rahoituksessa tulevina vuosina. Vuosittainen rahoituksen kasvu tuleekin vaihtelemaan alueittain melko paljon. Rahoituksen taso tarkastetaan jälkikäteen kahden vuoden viiveellä vastaamaan toteutuneita kustannuksia. Näin turvataan, ettei rahoitus erkane todellisista kustannuksista. Tarkastus tehdään koko maan tasolla, mikä turvaa selvityksen mukaan mallin kannustavuutta. 

Rahoituksen tarve- ja olosuhdetekijät

Hyväksyessään hyvinvointialueuudistusta koskevan lainsäädännön eduskunta on edellyttänyt (EV 111/2021 vp), että THL:n tarvekertoimia tarkennetaan jatkotyössä ottaen huomioon todelliset kustannustekijät, kuten sosiaalihuollon kustannukset ja alueelliset kustannustekijät. Hallintovaliokunta (HaVL 12/2021 vp) on uudistuksesta antamassaan lausunnossa kiinnittänyt huomiota muun ohella määräytymistekijöiden ja palvelutarpeen arvioinnissa hyödynnettävän tietopohjan kattavuuteen, ajantasaisuuteen ja luotettavuuteen. 

Esityksessä ehdotetaan päivitettäväksi uusimman tutkimustiedon perusteella hyvinvointialueiden palvelutarvekertoimia määrittäviä tarvetekijöitä ja niiden painokertoimia. Tarvetekijöiden määrää ehdotetaan huomattavasti laajennettavaksi niin terveydenhuollon, vanhustenhuollon kuin sosiaalihuollonkin osalta. Esityksessä ehdotetut muutokset sosiaali- ja terveydenhuollon rahoituksen osuuksiin, painoihin ja tarvetekijöihin vaikuttavat osaltaan hyvinvointialuekohtaisen rahoituksen jakautumiseen. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää hyvinvointialueiden järjestämisvastuun näkökulmasta perusteltuna, että tarvetekijät päivitetään uusimman tiedon avulla. Tällöin hyvinvointialuekohtaista rahoitusta kohdennetaan valiokunnan näkemyksen mukaan paremmin vastaamaan alueen palvelutarpeita ja olosuhteita, jolloin turvataan oikeudenmukaisemmin palvelujen järjestämisen edellytyksiä. 

Hallintovaliokunta toteaa mallissa tapahtuneen kehitystä, mutta esitys ei kuitenkaan sisällä ehdotuksia rahoituksen uusiksi määräytymistekijöiksi. Esityksen perusteluista ilmenee, että alueellisia olosuhdetekijöitä on arvioitu VATT:n palkkaeroja ja THL:n sote-rahoitusta koskevien tutkimusten perusteella. Uusien kriteerien kehittäminen vaatii selvityksen mukaan kuitenkin vielä analyysia ja jatkotyötä. 

Hallintovaliokunta toteaa, että rahoituksen määräytymistekijöiden painotus perustuu kokonaisharkintaan. Rahoituksen asukasperusteisella osuudella kompensoidaan tarveperusteiseen malliin liittyviä puutteita kuten sellaisia kustannuksia aiheuttavia tekijöitä, joita ei ole vielä tutkimusten ja saatavilla olevien tilasto- ja muiden tietojen perusteella saatu sisällytetyksi rahoituksen määräytymistekijöihin. Tällaisia ovat esimerkiksi alueelliset kustannuserot, kaupungistumiseen liittyvät tekijät ja asunnottomuus. Asukasperusteisella rahoituksella turvataan myös palveluiden järjestämisen edellytysten jatkuvuutta ja kestävää siirtymää uuteen rahoitusjärjestelmään. On myös hyvä huomioida, että aluekohtainen palvelutarve lasketaan vuosittain uusimpien tilastotietojen perusteella. Näin ollen aluekohtaiset muutokset palvelutarpeessa tulevat näkymään myös alueen rahoituksessa. Asukasmäärän muutos ei siten yksinään ratkaise rahoitusta. 

Hallintovaliokunta korostaa, että rahoitusmallin kehittäminen ja taustalla olevan tarvemallin tutkimustyö on jatkuvaluonteista kehitystyötä. Rahoituslain 14 §:n mukaiset tarvetekijät ja niiden painoarvot päivitetään vähintään neljän vuoden välein. Hallintovaliokunta pitää sosiaali- ja terveysvaliokunnan tavoin tärkeänä, että rahoitusmalliin tehtävät muutokset ovat hyvinvointialueiden tiedossa hyvissä ajoin etukäteen ja että mahdolliset muutokset tehdään harkitusti ja huolellisten vaikutusarviointien perusteella. 

Esitykseen sisältyy myös koronavuosia koskeva siirtymäsäännös. Sen mukaan määriteltäessä hyvinvointialuekohtaisia palvelutarvekertoimia tarvetekijät otetaan vuosille 2023 ja 2024 huomioon kahden vuoden tietojen perusteella laskettujen palvelutarvekertoimien keskiarvon mukaan. Vuodelle 2023 otetaan huomioon tiedot vuosilta 2019 ja 2020 sekä vuodelle 2024 vuosilta 2019 ja 2021. Valiokunta pitää ehdotusta perusteltuna. Siirtymäsäännöksen tarkoituksena on vähentää poikkeuksellisimpien koronavuosien vaikutusta rahoitukseen. 

Indeksikorotuksen laskentatapa

Esityksen mukaan sekä palvelutarpeen kasvu että kustannustason tarkistus korotetaan indeksillä vastaamaan tulevan vuoden hintatasoa. Laskentatavan täsmentämisellä pyritään parantamaan rahoitusjärjestelmän reaktiokykyä hintatasossa tapahtuviin muutoksiin. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunta on pitänyt indeksikorotusta koskevia muutoksia kannatettavina. Valiokunnan mukaan ehdotus parantaa rahoitusjärjestelmän kykyä reagoida hintamuutoksiin esimerkiksi nopean inflaation aikana. Koska hyvinvointialueet saavat rahoituksensa pääosin valtiolta, on tärkeää, että rahoitusjärjestelmän ajantasaisuuteen ja laskentatavan tarkkuuteen kiinnitetään erityistä huomioita. Kustannustason tarkistuksen kirjaaminen lakiin sekä laskentatavan avaaminen on valiokunnan näkemyksen mukaan perusteltua myös rahoitusjärjestelmän läpinäkyvyyden kannalta. Valiokunta on katsonut, että etenkin, kun hyvinvointialueindeksin sisältämä ansiotasoindeksi perustuu yleiseen ansiotasoon, se ei välttämättä huomioi sosiaali- ja terveydenhuollon ansiokehitystä realistisella tavalla. 

Hallintovaliokunta toteaa, että hyvinvointialueen hintaindeksi muodostuu yleisestä ansiotasoindeksistä, kuluttajahintaindeksistä ja hyvinvointialuetyönantajan sosiaaliturvamaksujen muutoksesta. Ansiotasoindeksin painokerroin on 0,60, kuluttajahintaindeksin painokerroin 0,30 ja hyvinvointialuetyönantajan sosiaaliturvamaksujen muutoksen painokerroin 0,10. 

Hallintovaliokunnan saamassa selvityksessä pidetään rahoitusmallin kannustavuuden näkökulmasta tärkeänä, että indeksin muodostuksessa käytetään yleistä ansiotasoindeksiä ja kuluttajahintaindeksiä. Selvityksen mukaan rahoituslain valmisteluvaiheessa on hyvinvointialueindeksin osuvuus suhteessa toteutuneisiin sote-kustannuksiin arvioitu varsin hyväksi. Rahoituksen taso tarkistetaan jälkikäteen toteutuneita kustannuksia vastaavaksi. Viimeistään tässä yhteydessä nähdään eri komponenttien vaikutus todellisiin kustannuksiin. Hallintovaliokunta pitää sosiaali- ja terveysvaliokunnan tavoin tärkeänä, että valtioneuvosto seuraa ja arvioi, kuinka hyvinvointialueindeksi vastaa kustannustason muutokseen. 

Yliopistosairaalalisä

Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että tutkimuksen mukaan yliopistosairaala-alueilla on korkeammat kustannukset kuin muilla alueilla. Hyvinvointialueiden rahoituksesta annetussa laissa (rahoituslaki) ei ole tällä hetkellä erillistä määräytymistekijää, joka kohdentaisi rahoituksen tältä osin yliopistosairaala-alueille. Hyvinvointialueiden rahoituksen muutosta kohti laskennallista rahoitusta porrastetaan niin, että vuonna 2023 (yliopistosairaalaa ylläpitävien) hyvinvointialueiden rahoitus perustuu kuitenkin käytännössä siirtymätasauksen vuoksi vielä alueen kunnilta siirtyviin kustannuksiin. Näin ollen myös yliopistosairaalaa ylläpitävien alueiden ylimääräiset kustannukset sisältyvät yleiskatteelliseen rahoitukseen aloitusvuonna 2023. Laskennallisen rahoituksen määräytymistekijät alkavat käytännössä vaikuttaa aluekohtaiseen rahoitukseen porrastetusti vuodesta 2024 lukien. 

Esityksen perustelujen mukaan valmistelun yhteydessä on arvioitu yliopistosairaaloiden kustannusten huomioon ottamisen toteuttamisvaihtoehtoja. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan yliopistosairaalalisää ei esitetä tässä esityksessä lausuntokierrokselta saadun lausuntopalautteen vuoksi ja erityisesti siksi, että lisän perusteena olevaa THL:n tutkimusta ei ole vielä julkaistu arvioitavaksi lausuntokierrokselle. Saadun selvityksen mukaan yliopistosairaalalisän valmistelua jatketaan ja tarkoituksena on antaa sitä koskeva esitys eduskunnalle syysistuntokaudella 2022, jolloin uusi rahoituksen määräytymistekijä voitaisiin huomioon aikaisintaan vuodesta 2024. Hallintovaliokunta kiirehtii esityksen valmistelua. Valiokunta katsoo, että yliopistollisia sairaaloita ylläpitävien hyvinvointialueiden rahoitus tulisi toteuttaa siten, ettei se vaaranna palveluiden riittävää rahoitusta muilla hyvinvointialueilla. 

Pelastustoimen rahoitus

Pelastustoimen rahoituksen riittävyyteen liittyviä näkökohtia

Hallintovaliokunta on hyvinvointialueuudistuksesta antamassaan lausunnossa kiinnittänyt huomiota pelastustoimen rahoitusvajeeseen ja pitänyt välttämättömänä, että uudistuksessa huolehditaan pelastustoimen riittävästä rahoituksesta (HaVL 12/2021 vp—HE 241/2020 vp). Kevään 2022 julkisen talouden suunnitelman yhteydessä asiaan liittyen ei ole tehty päätöksiä. Hallintovaliokunta katsoo, että asiaan tulee ottaa kantaa viimeistään talousarviovalmistelun yhteydessä (myös HaVL 16/2022 vp). 

Lähtökohtaisesti ja rahoitusperiaatteen mukaisesti hyvinvointialueiden rahoituksen tulisi riittää sosiaali- ja terveyspalveluiden sekä pelastustoimen järjestämiseen. Valiokunnan saamissa asiantuntijalausunnoissa on kuitenkin edelleen kiinnitetty huomiota siihen, että pelastustoimen rahoitus on yleisellä tasolla riittämätön. Rahoituslaki ei myöskään huomioi muuttuneen turvallisuustilanteen vuoksi kriisivalmiuden nostamisesta aiheutuvia kustannuksia. Lisäksi ICT-järjestelmähankkeita joudutaan rahoittamaan palvelutuotannon rahoituksesta. 

Sisäministeriön valtakunnallisen selvityksen mukaan pelastustoimen nykyisessä kunnallisessa järjestelmässä on tunnistettu olevan rahoitusvajetta. Tämä tulee ottaa huomioon yhteensovitettaessa hyvinvointialueuudistuksen tavoitteita, hyvinvointialueen talousarviota ja investointeja. Hyvinvointialue arvioi riskit ja tekee palvelutasopäätöksen aluehallintovirastoa kuultuaan. Hyvinvointialueen pelastustoimea koskevaa rahoitusvajetta voidaan selvityksen mukaan arvioida vasta hyvinvointialueiden käynnistymisen jälkeen. 

Valiokunta toteaa, että vaikka pelastustoimen rahoitus on laskennallista, rahoitusta tarkastellaan hyvinvointialuekohtaisena kokonaisuutena. Kukin hyvinvointialue päättää omalta osaltaan yleiskatteellisen rahoituksen kohdentamisesta eri tehtäviin sekä investoinneista. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan sisäministeriössä toteutetaan kuluvana vuonna sisäisen turvallisuuden selonteossa todetun mukaisesti väestönsuojelujärjestelmää ja väestönsuojia koskeva selvitystyö, mikä voi tuoda esille jatkorahoitustarpeita pelastustoimen kriisivalmiuden osalta. Selvitys voi tuoda esille rahoitustarpeita hyvinvointialueiden lisäksi myös kunnille. 

Valiokunta nostaa tässä yhteydessä esiin myös sopimuspalokuntajärjestelmän pelastustoimen palvelujärjestelmän kokonaisuudessa. Sopimuspalokuntien merkitys pelastustoiminnan palvelujen tuottajana tai tukena korostuu erityisesti harvaan asutuilla alueilla. Valiokunta painottaa, että sopimuspalokuntien pitkän aikavälin toimintaedellytykset tulee turvata erilaisin toimenpitein. 

Pelastustoimen rahoituskriteerit

Pelastustoimen nykytason kustannuksia vastaavaa rahoitusta määritetään hyvinvointialueille kolmen rahoituskriteerin kautta. Suurin osa laskennallisesta rahoituksesta määräytyy asukasmäärä -kriteerillä (65 %). Riskitekijät -kriteerillä määräytyy 30 prosenttia rahoituksesta. Viisi prosenttia määräytyy asukastiheyden mukaan. 

Valiokunnan saamissa asiantuntijalausunnoissa erityisesti riskiluokkatarkastelun sekä riskien määrittelyn perusteiden nähdään vaativan päivittämistä ja jatkokehitystä. Esimerkiksi Helsingissä sijaitsee yli viidesosa kaikista Suomen riskiluokaltaan korkeamman riskin alueista. Pelastustoimen rahoitusta määrittävä riskikerroin on Helsingille kuitenkin arvoltaan Suomen pienin. Rahoitusmekanismin ei myöskään katsota huomioivan riittävällä tavalla esimerkiksi ydinvoimalaitoksen ja öljynjalostamon kaltaisten valtakunnallisesti tärkeiden kohteiden muodostamaa erityisen merkittävää varautumis- ja resursointitarvetta hyvinvointialueelle. 

Eräissä lausunnoissa myös katsotaan, ettei rahoitusmekanismi huomioi riittävästi esimerkiksi merelliseen öljyntorjuntaan liittyviä rahoitustarpeita. Öljyntorjunnan huomioimista riskimekanismissa pidetään tärkeänä, koska öljyntorjunnan rahoitus on siirtymässä käytännössä kokonaan hyvinvointialueiden vastuulle, öljysuojarahastosta saatavien investointi- ja toiminta-avustusten päättyessä. Öljysuojarahaston tuen päättymisen on arvioitu aiheuttavan merkittävän riskin öljyntorjunnan varautumistason ja suorituskyvyn laskulle, niin alueellisesti kuin valtakunnallisesti. Valiokunta edellyttää, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin merellisen öljyntorjunnan rahoituksen turvaamiseksi (Valiokunnan lausumaehdotus 1). 

Hallintovaliokunta pitää tarpeellisena, että valtion rahoitusmallin toimivuutta ja vaikutuksia seurataan toiminnan käynnistyttyä. Rahoitusmallin kehittäminen ja taustalla olevan tarvemallin ja kustannustekijöiden tutkimustyö on jatkuvaluonteista kehitystyötä myös pelastustoimen osalta. Valiokunnan käsityksen mukaan rahoituksen määräytymistekijöitä ja niiden painokertoimia on tarkoitus kehittää sisäministeriössä yhteistyössä pelastuslaitosten kanssa. Valiokunta toteaa, että määräytymistekijöiden ja niiden painokerrointen tulee ottaa eri alueiden erityispiirteet huomioon, jotta hyvinvointialueen pelastustoimen kustannukset kyetään mahdollisimman luotettavasti määrittelemään. Valiokunta katsoo, että selvitystyö tulee käynnistää viipymättä. 

Hyvinvointialueiden rahoituksen riittävyys

Hallintovaliokunnan saamissa sekä hyvinvointialueiden että kuntien lausunnoissa on kannettu huolta rahoituksen riittävyydestä. Lausunnoissa muun muassa katsotaan, että rahoitusesityksessä ei huomioida esimerkiksi siirtymävaiheen palkkaharmonisoinnin kustannuksia, kevään 2022 palkkaratkaisusta syntyvää kustannusvaikutusta, nykyisen lähes kuuden prosentin inflaation vaikutusta taikka koronasta aiheutunutta hoitovelan sekä muun piilevän hoitovelan hoitamista. Lisäksi kustannuksia kasvattaa hyvinvointialueiden käyttämistä tiloista asetuksessa säädetty vuokrien kuuden prosentin tuottovaatimus ja vuokrien alueellinen yhtenäistäminen. Muutoskustannusten, ml. ICT-kustannukset, osalta on esitetty, että niihin tulisi varautua erillisellä ja tarveharkintaan perustuvalla rahoituksella myös vuosina 2023—2025. Huomiota on kiinnitetty myös vuodenvaihteen 2022—2023 maksuvalmiuteen. Pelastustoimen osalta on kannettu huolta yleiskatteellisen rahoituksen oikeasta kohdentumisesta pelastustoimeen. Hallintovaliokunta on lisäksi erikseen kysynyt kaikilta hyvinvointialueilta arviota alueen rahoitusvajeesta vuonna 2023. Annetuissa vastauksissa arviot ovat vaihdelleet 5,4 miljoonan euron ja noin 85 miljoonan euron välillä, mutta vastaukset eivät ole keskenään täysin yhteismitallisia. 

Valiokunnan valtiovarainministeriöstä saaman selvityksen mukaan hyvinvointialueiden vuosittaisessa rahoituksen muutoksessa otetaan huomioon kustannustason nousu, palvelutarpeen arvioitu kasvu sekä mahdollisten uusien tehtävien kustannusvaikutukset, jotka rahoitetaan täysimääräisesti valtion rahoituksena. Vuonna 2023 rahoituksen arvioidaan kasvavan noin 1,1 miljardia euroa vuoden 2022 tasoon verrattuna. Lähtökohtaisesti hyvinvointialueiden rahoituksen tulisi riittää sosiaali- ja terveyspalvelujen sekä pelastustoimen järjestämiseen. Hyvinvointialueiden aloittava rahoitus perustuu kunnista hyvinvointialueille siirtyvään kustannukseen, joten perusrahoitus ei poikkea siitä, millä palvelut nykyään hoidetaan koko maan tasolla. Jos tehtävien järjestäminen vaarantuu rahoituksen riittävyyden perusteella, hyvinvointialueilla on mahdollisuus saada tietyin edellytyksin lisärahoitusta (rahoituslain 11 §). 

Uudistuksen voimaantulovuonna hyvinvointialueiden rahoitus perustuu osittain arviotietoon. Siirtyvät kustannukset lasketaan vuoden 2021 tilinpäätöstietojen ja vuoden 2022 talousarviotietojen perusteella. Vuoden 2023 aikana saadaan lopulliset tilinpäätöstiedot myös vuodelta 2022, jolloin rahoitus päivitetään uusien tietojen mukaiseksi. Muuttunut rahoitus otetaan huomioon vuodesta 2024 lähtien. Samalla oikaistaan jälkikäteen myös vuoden 2023 rahoitus hyvinvointialueittain siten, että rahoitusta pienennetään tai lisätään sen perusteella, miten rahoitus poikkeaa alkuperäisestä osittain arviotietoon perustuvasta rahoituksesta. Rahoituksen muutos maksetaan aluekohtaisena kertakorvauksena vuonna 2024. Tällä pyritään varmistamaan, että vuoden 2023 rahoituksen taso hyvinvointialueella vastaa toteutuneita siirtyviä kustannuksia. 

Esityksen yhteydessä on tuotu esille toive kertakorvauksen maksamisesta jo vuoden 2023 aikana. Selvityksen mukaan kertakorvauksen on kuitenkin tarkoitus olla kunta-valtio-hyvinvointialue -suhteessa kustannusneutraali. Mahdollista kustannusten kasvua vastaava vähennys kuntien valtionosuuksiin tehtäisiin vasta vuosina 2024 ja 2025. Järjestely edellyttäisi siten valtion maksuosuuden kasvattamista jo vuonna 2023, mihin ei ole varauduttu julkisen talouden suunnitelmassa. Aikaistamista ei pidetä perusteltua myöskään sen vuoksi, että mahdollinen rahoituksen vähentäminen kunnilta, tai tarkistuksen lopputuloksesta riippuen hyvinvointialueilta, kesken vuoden olisi ongelmallista. 

Hyvinvointialueiden maksuvalmiutta vuosien 2022—2023 vaihteessa on pyritty turvaamaan rahoituslain siirtymäsäännöksellä (37 §), jonka mukaan poiketen rahoituksen säännönmukaisesta maksatuksesta, vuoden 2023 rahoituksesta tammikuun maksuerästä puolet maksetaan hyvinvointialueelle vuoden 2022 joulukuun 1 päivänä. Hallintovaliokunnalle esitetyn tämänhetkisen tiedon mukaan joulukuussa maksettava määrä on suuruudeltaan noin 1,9 miljardia. 

Hallintovaliokunta yhtyy sosiaali- ja terveysvaliokunnan näkemykseen siitä, että hyvinvointialueiden rahoituksen riittävyyteen liittyy sekä uudistuksesta johtuvia että kansallisesta ja maailman tilanteesta johtuvia epävarmuuksia. Hallintovaliokunta katsoo, että valtioneuvoston on huolella seurattava hyvinvointialueiden rahoituksen riittävyyttä ja tarvittaessa annettava esitys sääntelyn muuttamiseksi, jos lisärahoitusmekanismista huolimatta perustuslailla turvattujen palvelujen toteutus vaarantuu. Valiokunta edellyttää, että hallitus huolehtii siitä, että sosiaali- ja terveyshuollon ja pelastustoimen uudistuksen tavoitteiden toteutumista seurataan pitkäjänteisesti ja havannoista raportoidaan säännöllisesti (Valiokunnan lausumaehdotus 2). 

Kuntien rahoitus

Siirtolaskelmat ja veroprosentin leikkaus

Kunnista hyvinvointialueille siirtyvää rahoitusta koskevat laskelmat tarkistetaan vuonna 2023 kuntien vuoden 2022 tilinpäätösten valmistuttua, jolloin tiedossa ovat lopulliset siirtyvät kustannukset ja siirtyvä rahoitus. Tällöin määritetään rahoitus vuodesta 2024 eteenpäin. Samassa yhteydessä tarkistetaan myös rahoitusmalliin sisältyvät tasauselementit, sotemuutosrajoitin ja järjestelmämuutoksen tasaus. 

Kaupunkien lausunnoissa on muun muassa kiinnitetty huomiota siihen, ettei rajoittimiin ja tasauksiin tehdä indeksikorotusta. Siirtymätasauksen indeksitarkistus olisi välttämättömänä. Hallintovaliokunta toteaa, että uudistuksen rahoitusratkaisu toteutetaan kokonaisuudessaan vuoden 2022 poikkileikkaustilanteen mukaisena. Tasauselementit määritellään siitä syystä vuoden 2022 tasoisina eikä niitä enää muuteta tämän jälkeen. Ratkaisu vastaa valtionosuusuudistusten yhteydessä yleensä sovellettua mallia. Peruspalveluiden rahoittamiseen tarkoitettuun kuntien peruspalveluiden valtionosuuteen tehdään jatkossakin indeksitarkistukset. 

Kuntien vuoden 2022 tilinpäätöstietojen perusteella tehtävä tarkistukset —sekä vuodesta 2024 lukien tehtävä pysyvä korjaus että vuoden 2023 osalta tehtävä takautuva korjaus — toteutetaan niin, että kunkin kunnan osuus tarkistuksesta on asukasta kohden yhtä suuri. Tarkistukset toteutetaan siten kustannusneutraalisti valtion ja kuntien välillä. 

Sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen kustannustiedot päivittyvät vielä sekä vuoden 2021 että vuoden 2022 tilinpäätöstietojen valmistuttua. Päivitysten myötä kustannustiedot tarkentuvat ja tulevat huomioiduksi laskelmissa, joiden perusteella tuloja siirretään kunnilta hyvinvointialueiden rahoitukseen. Siirtyvien tulojen täsmäytys siirtyvien kustannusten tasoon tehdään viimekädessä valtionosuutta vähentämällä tai lisäämällä. 

Voimassa olevassa voimaanpanolaissa säädetään osana hyvinvointialueuudistuksen rahoitusratkaisua siitä, että kaikkien kuntien tulee määrätä vuoden 2023 tuloveroprosentiksi vuoden 2022 tuloveroprosentti vähennettynä kaikissa kunnissa yhtä suurella prosenttiyksiköllä. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että kunnanvaltuuston on määrättävä vuoden 2023 tuloveroprosentiksi vuoden 2022 tuloveroprosentti vähennettynä 12,64 prosenttiyksiköllä aiemmin säädetyn 13,26 prosenttiyksikön sijaan. 

Veroprosentin leikkuutarve perustuu laskelmaan, jonka perusteella kuntataloudesta siirretään tuloja siirtyviä kustannuksia vastaavasti. Veroprosentin leikkuuosuus on ns. residuaalierä, joka muut siirtyvät tulot huomioiden täsmäyttää siirtyvien tulojen kokonaissumman siirtyviä kustannuksia vastaavaksi. Selvityksen mukaan veroprosentin leikkausprosentin suuruus on laskettu keväällä 2022 uusimpien käytössä olevien tietojen perusteella. Veroprosentin leikkausprosenttia laskettaessa on kustannustietoina käytetty kuntien tilinpäätösarvioita vuodelta 2021 sekä talousarvioita vuodelle 2022. Siirtyvät valtionosuudet ja verotulomenetysten korvaukset perustuvat vuoden 2022 tietoihin. Verotulojen osalta on käytetty valtiovarainministeriön arvioita keväältä 2022. Veroprosentin leikkausprosentista säädetään nimenomaan kevään 2022 tietojen perusteella, jotta tieto olisi kuntien käytössä mahdollisimman pian vuoden 2023 talousarviovalmistelua varten ja koska syysistuntokaudella annettuna lainmuutoksen voimaantulo olisi tähän nähden liian myöhäinen. 

Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kustannukset

Hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen on jatkossa sekä kuntien että hyvinvointialueiden lakisääteinen tehtävä. Kunnille jää lakisääteisenä tehtävänä osa hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen liittyvistä tehtävistä myös sote-uudistuksen jälkeen. Kunnilla on myös lainsäädännöllinen velvoite tukea hyvinvointialueita omalla asiantuntemuksellaan niiden hyte-työssä. Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että kuntiin jäävää osuutta hyvinvoinnin ja terveyden edistämisestä ei saada automaattisesti erotettua tilinpäätöstiedoista palveluluokittain, sillä se on osa hyvinvointialueille siirtyvää palveluluokkaa. 

Saadun selvityksen mukaan kuntien vuoden 2021 hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kustannukset on kerätty erilliskyselyllä talvella 2022. Myös kuntien vuoden 2022 hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kustannukset on tarkoitus selvittää erilliskyselyllä keväällä 2023. Selvityksen mukaan erilliskyselyn avulla kyseiset kustannukset pystytään huomioimaan siirtolaskelmassa niin, että kunnilta ei siirry hyvinvointialueille liikaa kustannuksia ja tuloja. Valiokunta tähdentää, että kuntiin jäävä rahoitus tälle tärkeälle tehtävälle tulee turvata myös lopullista laskentaa tehtäessä. 

Palkkaharmonisaation huomioiminen siirtolaskelmissa

Hallintovaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota takautuvan palkkaharmonisoinnin ja alijäämien kattamisen vaikutuksiin. Selvityksen mukaan useissa nykyään sote-kuntayhtymämuodossa toimivissa organisaatioissa on toteutettu ja ollaan parhaillaan toteuttamassa tehtäväkohtaisten palkkojen yhdenmukaistamista takautuvasti aiemmilta vuosilta siten, että kumulatiiviset harmonisointierät ovat kohdistumassa sote-uudistuksen siirtolaskennassa käytettäville laskelmavuosille 2021—2022. Tilanteessa, jossa nämä kumulatiiviset kustannuserät vaikuttavat kuntayhtymien jäsenkuntien sote-menoihin edellä mainittuina laskentavuosina, eikä näistä ole tehty aiemmille tilikausille kirjanpidollisia varauksia, vääristää tilanne siirtolaskentaa. Vastaava tilanne aiheutuu, mikäli kuntayhtymien aiemmilta vuosilta peräisin olevat alijäämät, joihin ei ole tehty kirjanpidollisia varauksia, tulevat katettavaksi vuonna 2021 tai 2022. Takautuvan palkkaharmonisoinnin vaikutukset voivat selvityksen mukaan olla aluekohtaisesti suuruusluokaltaan jopa useita kymmeniä miljoonia euroja. 

Hallintovaliokunta toteaa, että kustannukset vaikuttavat oleellisesti uudistuksen siirtolaskelmaan, mutta myös uuteen valtionosuusjärjestelmään sisältyviin suuriin tasauselementteihin, muutosrajoittimeen ja järjestelmämuutoksen tasaukseen. Palkkaharmonisaatio lisää edellä tarkoitettujen alueiden kuntien kustannustasoa, mikä pienentää kunnan valtionosuutta muutosrajoittimen kautta. Lisäksi se heikentää kunnan talouden tasapainotilaa, joka on järjestelmämuutoksen tasauksen laskennan perusta. 

Muutosrajoittimessa on kyse siirtyvien tulojen ja kustannusten erotuksen huomioimisesta valtionosuudessa. Jos siirtyvät kustannukset ovat suuremmat kuin tulot, kunnan valtionosuutta pienennetään 60 %:n osuudella erotuksesta. Tällä tavoin kustannusten kasvaessa palkkaharmonisaation perusteella muutosrajoitin muuttuu kunnan kannalta epäedullisemmaksi, mikä näkyy käytännössä kunnan valtionosuuden pienenemisenä. 

Hallintovaliokunta toteaa, että palkkaharmonisaation perusteella eri alueiden kunnat ovat eri asemassa riippuen siitä, onko palkkaratkaisut tehty vai tehdäänkö ne vasta sote-uudistuksen voimaantulon jälkeen. Ennen vuotta 2023 tehdyt päätökset heikentävät alueen kuntien tilannetta sote-laskelmissa. Muilla alueilla kustannusten kasvu ei realisoidu sote-laskelmissa. 

Hallintovaliokunnalle esitetyn selvityksen mukaan tässä vaiheessa ei ole kattavia euromääräisiä tietoja palkkaharmonisaation kustannusvaikutuksista. Saadun selvityksen mukaan valtiovarainministeriö selvittää asiaa yhdessä Suomen Kuntaliiton kanssa. Valiokunta pitää välttämättömänä, että tilanteeseen löydetään asianmukaiset ratkaisukeinot. 

Valtionosuusjärjestelmän uudistaminen

Kuntien valtionosuusjärjestelmään tehdään uudistuksen yhteydessä vain välttämättömät muutokset. Selvityksen mukaan uudistuksen jälkeen valtionosuusjärjestelmän kehittämistarpeita arvioidaan suhteessa kuntien jäljelle jääviin tehtäviin ja toimintaympäristön muutoksiin. Hallitus on sopinut syksyn 2020 budjettiriihessä käynnistävänsä virkatyönä kokonaistarkastelun kuntien rahoituksesta mukaan lukien valtionosuusjärjestelmä, tehtävistä, kuntien välisestä yhteistyöstä ja rakenteesta sekä erikokoisten kuntien roolista tulevaisuudessa. Kuntien rahoitusjärjestelmästä on tehty kokonaistarkastelu ja järjestelmää on tarkoitus kehittää siten, että edistetään kuntatalouden kestävyyttä ja vakautta ja turvataan muun muassa kasvavien kuntien investointikykyä. Ennen varsinaista valtionosuusuudistusta olisi tärkeä saada tietoa ja kokemusta kuntien taloudesta ja rahoitusjärjestelmän toimivuudesta sote-uudistuksen jälkeen. 

Valiokunta toteaa, että kuntatalouden kestävyyden turvaaminen pitkällä aikavälillä nousee entistä tärkeämmäksi. Sote-uudistus merkitsee isoja muutoksia palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen, mutta myös esimerkiksi kuntien ja kaupunkien investointitarpeisiin ja investointikykyyn. Sote-uudistus siirtää nopeimmin kasvavat väestön ikääntymiseen liittyvät menot pois kuntataloudesta, mutta kuntatalouden kehitysarvion mukaan kuntien tulojen ja menojen välille jää edelleen epäsuhta. Myös kuntien taloudellinen eriytyminen jatkuu. Kunnan talouden kehitystä ja elinvoimaa määrittävät tulevaisuudessa edelleen eniten talouskasvu, työllisyys- ja työttömyyskehitys, ikärakenteen muutokset sekä muuttoliike. Kunnat toimivat taloutensa sopeuttamiseksi ja uudistamiseksi, mutta myös valtion tulee jatkaa toimia työllisyyden parantamiseksi, kuntien tulopohjan vahvistamiseksi sekä julkisen talouden kustannusten hillitsemiseksi.