Valiokunnan mietintö

Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi nykyisen rahankeräyslain (255/2006) korvaava kokonaan uusi rahankeräyslaki. Lakiehdotuksen taustalla ovat hallitusohjelman tavoitteet vapaaehtoistoiminnan merkittävästä helpottamisesta hallinnollista taakkaa vähentämällä ja lupaprosesseja sujuvoittamalla. Näistä lähtökohdista rahankeräyslain uudistamisen tavoitteena on sujuvoittaa rahankeräysmenettelyä ja hyödyntää normien purkua rahankeräysten järjestämisessä.  

Rahankeräyslaissa on kysymys kansallisesta lainsäädännöstä, jota sovelletaan Suomessa järjestettäviin rahankeräyksiin. Valiokunta toteaa, että uudistettavana olevan lainsäädännön pohjalta voidaan hahmottaa neljä kategoriaa rahankeräämisessä. Näitä ovat luvanvarainen rahankerääminen, ilmoitukseen perustuva rahankerääminen, vaalikeräys ja rahankeräyslain soveltamisalaan kuulumaton keräys, kuten esimerkiksi naapuriapu ja uskonnonvapauslaissa (453/2003) tarkoitetun uskonnollisen yhdyskunnan julkisen uskonnonharjoituksen yhteydessä siihen osallistuvien keskuudessa suoritettava kolehti tai muun vastaavan rahalahjoituksen keräys.  

Rahankeräyslupaa haetaan Poliisihallitukselta, rahankeräysilmoitus tehdään poliisilaitokselle ja vaalikeräyksen saa järjestää ilman lupaa tai ilmoitusta. Vaalikeräyksestä on luvanvaraisen ja ilmoituksenvaraisen keräyksen tavoin tehtävä tilitys Poliisihallitukselle laissa säädettävässä määräajassa. Rahankeräyslupaan tulee Poliisihallituksen liittää luvan haltijan yksilöivä lupanumero. Vastaavasti poliisilaitoksen on annettava pienkeräyksen järjestäjälle pienkeräysnumero sen jälkeen, kun pienkeräyksen järjestäjä on tehnyt pienkeräysilmoituksen. Valiokunta kiinnittää tässä kohdin huomiota kansalliseen rahankeräyslainsäädäntöön sisällytettävään siihen kokonaan uuteen asiaan, että uudessa rahankeräyslaissa ehdotetaan rahankeräyslain soveltamista myös sellaisiin rahankeräyksiin, joiden tarkoituksena on virtuaalivaluutan kerääminen. 

Kokonaisuudistuksen tarkoituksena on vahvistaa kolmannen sektorin toimintamahdollisuuksia rahankeräysten järjestämisessä luomalla viranomaismenettely, jossa rahankeräyksiä jatkuvasti järjestäville tahoille luodaan omat erilliset niiden tarpeita nykyistä paremmin vastaavat viranomaismenettelyt. Uudistettavalla lainsäädännöllä edistetään lisäksi kansalaisyhteiskunnan toimintaa mahdollistamalla nykyistä laajemmin rekisteröimättömässä muodossa toimivien kansalaisryhmien ja pienten yhdistysten varainhankinta rahankeräyksillä eri tarkoituksiin ja mahdollistamalla rahankeräysten järjestäminen nykyistä huomattavasti nopeammin yhteisöllisen rahoitustarpeen synnyttyä. Kokonaisuudistuksessa on kysymys myös digitalisaation suomiin mahdollisuuksiin vastaamisesta kehittämällä sähköistä asiointia, luopumalla rahankeräykseen liittyvästä viranomaisten alueellisesta toimivallan jaosta sekä keräystapojen sääntelystä. Lainsäädännöllä lisätään kolmannen sektorin mahdollisuuksia hyödyntää yritysyhteistyötä osana toimintaansa keventämällä nykyisessä rahankeräyslaissa säädettyjä edellytyksiä yritysyhteistyön toteuttamiselle. 

Uudella lainsäädännöllä on myös tärkeää estää rahankeräyksiin mahdollisesti liittyvää rikollista toimintaa sekä vastata kansainvälisiin velvoitteisiin terrorismin ja siihen liittyvän rahoituksen torjunnassa. Poliisin lupahallinnon ja siihen kuuluvan valvonnan keinoin kehitetään myös rahankeräysten jälkikäteistä valvontaa. Rahankeräysten valvontaan kuuluu muun muassa keräysten ja keräystuoton käytön laillisuuden valvonta. Valiokunta toteaa, että valvonnan tulee olla ennakollista lupa- ja ilmoitusmenettelyyn liittyvää, mahdollisuuksien mukaan reaaliaikaista keräysaikana ja jälkikäteistä muun muassa tilitysten tarkastamisen yhteydessä. 

Rahankeräyslupaa haetaan Poliisihallitukselta. Uuden rahankeräyslain tavoitteisiin kuuluu kolmannen sektorin toimintaedellytysten tukeminen. Tämän vuoksi rahankeräysluvan myöntämisen edellytyksenä on edelleen pääsääntöisesti rahankeräyksen järjestäjän toiminnan tarkoituksen sekä rahankeräyksen keräystarkoituksen yleishyödyllisyys. Laissa säädetään aikaisempaa yksityiskohtaisemmin niistä tahoista, joille rahankeräyslupa voidaan myöntää. Esityksestä ilmenee, ettei valtiolle, maakunnalle, kunnalle tai kuntayhtymälle voida myöntää rahankeräyslupaa. Rahankeräysluvan saajalla samoin kuin pienkeräysilmoituksen tehneellä on kuitenkin mahdollisuus järjestää rahankeräys mainittujen julkisen sektorin tahojen toimintaan. Korkeakoulujen ja Kansallisgallerian oikeus saada rahankeräyslupa on tarkoitus säilyttää myös vastaisuudessa. Suomen evankelis-luterilaisen kirkon ja Suomen ortodoksisen kirkon sisällä rahankeräysoikeus osoitetaan hiippakuntien sijasta seurakunnille. Lisäksi rahankeräyksen järjestäjille tulee jatkuva oikeus kerätä varoja pääomittamistarkoituksessa. 

Voimassa olevan rahankeräyslain mukaisista määräaikaisista luvista luovutaan ja rahankeräyslupa myönnetään aina toistaiseksi voimassa olevana. Ehdotetun uuden rahankeräyslain mukainen hakemusmenettely on huomattavasti nykyistä kevyempi. Hakijan ei tarvitse enää ilmoittaa viranomaisille rahankeräyksen järjestämisessä käytettäviä keräystapoja. Myös toiminnan vakiintuneisuuden ja keräyksen yleisen edun mukaisuuden arvioimisesta luovutaan. 

Rahankeräyksen järjestäjä tekee vuosittain Poliisihallitukselle ilmoituksen rahankeräysten järjestämisestä, keräystuotosta ja tuoton käyttämisestä. Tulevan tilikauden keräyksestä ilmoitetaan suuntaa antavalla vuosisuunnitelmalla. 

Pienkeräyksellä tarkoitetaan ilmoituksenvaraista, keston ja keräystuoton enimmäismäärän osalta rajoitettua rahankeräystä. Pienkeräysilmoitus, jossa on annettava laissa säädettävät tiedot, tehdään poliisilaitokselle vähintään viisi arkipäivää ennen pienkeräyksen aloittamista. Ilmoitus voidaan tehdä myös sähköisesti. Valiokunta pitää viiden arkipäivän aikarajan säätämistä perusteltuna sen varmistamiseksi, että ilmoitus tulee asianmukaisesti käsitellyksi ja talletetuksi rahankeräysasioita koskevaan tietojärjestelmään. Mainitussa määräajassa poliisilaitoksen on tarkastettava, että keräys täyttää ilmoituksen perusteella laissa säädetyt pienkeräyksen edellytykset ja reagoitava esimerkiksi keräysilmoituksessa oleviin puutteisiin. 

Pienkeräyksen järjestäjältä ja keräyksen tarkoitukselta ei edellytetä säädettävässä rahankeräyslaissa nimenomaisesti yleishyödyllisyyttä. Kerääjätahoja tarkentavilla rajoituksilla pyritään kuitenkin tukemaan yleishyödyllisen toiminnan rahoittamisen tukemisen tavoitetta. Yritysmuodossa toimiva taho ei voi järjestää pienkeräystä. 

Pienkeräystä ei saa järjestää elinkeinotoiminnan tukemiseksi tai oikeushenkilön varallisuuden kartuttamiseksi. Pienkeräyksellä on mahdollista kerätä enintään 10 000 euroa. Pienkeräys saa kestää enintään kolme kuukautta, ja keräyksiä saa järjestää enintään kaksi kertaa kalenterivuoden aikana. Pienkeräyksestä tulee tehdä tilitys poliisilaitokselle kaksi kuukautta keräyksen loppumisen jälkeen. 

Uuden rahankeräyslain johdosta ehdotetaan hallituksen esityksessä muutettavaksi rikoslain 17 luvun 16 c §:n rahankeräysrikosta koskevia säännöksiä. Uudessa pykälässä on otettu huomioon lupamenettelyn lisäksi käyttöön otettava ilmoituksenvarainen pienkeräysmenettely sekä käytännön toimeenpanijaa koskevan sääntelyn purkaminen. Siltä osin kuin kyse on pikemminkin rahankeräykseen liittyvien hallinnollisten velvollisuuksien rikkomisesta, tekoja on tarkoitus arvioida ehdotetussa rahankeräyslaissa tarkoitettuina rahankeräysrikkomuksina. 

Poliisihallituksen ja poliisilaitosten välinen tehtävänjako selkiytyy uuden lainsäädännön myötä. Uudistuksella on vaikutuksia myös viranomaisten tehtäviin ja niiden määrin. Poliisihallitukselle ei varsinaisesti tule uusia tehtäviä, mutta hoidettavat tehtävät muuttuvat uudistetun lupamenettelyn myötä, ja osa nykyisen menettelyn mukaisia tehtäviä jää pois. Joka tapauksessa uusi rahankeräyslaki merkitsee mittavia muutostarpeita nykyiseen rahankeräysasioiden käsittelyjärjestelmään.  

Poliisihallitus on säädettävän lain nojalla rahankeräysluvista päättävä viranomainen. Sen tehtäviin kuuluu vastaaminen rahankeräyslain noudattamisen valvonnasta ja keräysten järjestämisen ohjauksesta. Poliisihallitus vastaa myös toimenpiteisiin ryhtymisestä sellaisen rahankeräyksen osalta, jonka järjestäminen edellyttää rahankeräyslupaa tai pienkeräysilmoituksen tekemistä, mutta joka järjestetään ilman lupaa tai ilmoitusta. Poliisihallitus vastaa myös rahankeräysluvan myöntämistä ja peruuttamista, pienkeräyksiä ja rahankeräyksen kieltämistä koskevien tietojen sekä vuosi-ilmoitustietojen samoin kuin tilitystietojen julkaisemisesta.  

Poliisilaitoksille tulee uusia tehtäviä pienkeräysmenettelyn seurauksena, mutta samalla nykyiset lupamenettelytehtävät jäävät pois. Menettelyn keventämisen ja kehittämisen myötä rahankeräysasioita voidaan jatkossa käsitellä nykyistä tehokkaammin. Vuosi-ilmoitusten määrän kasvun vuoksi Poliisihallituksen henkilöresurssitarpeen lisäyksen arvioidaan olevan yksi henkilötyövuosi. Henkilöresurssien vaikutukset kohdistuvat poliisin maksulliseen toimintaan, jolloin kustannukset katetaan lähtökohtaisesti valtion maksuperustelain (150/1992) mukaisesti lupa- ja ilmoitusmaksuista. 

Rahankeräyslain uudistamisen tavoitteena on muun muassa lisätä sähköisiä palveluja rahankeräysasioiden hoitamisessa. Tavoitteena on vähentää hallinnollisista menettelyistä sekä rahankeräysten järjestäjille että viranomaisille aiheutuvaa hallinnollista taakkaa. Valiokunta korostaa uudistuksessa rahankeräysten järjestäjien kannalta viranomaisten kanssa tapahtuvan asioinnin sujuvuuden ja helppouden merkitystä samoin kuin viranomaisten sisäisessä työssä työskentelyedellytysten parantamista ja helpottamista. Näiden tavoitteiden toteuttaminen edellyttää kuitenkin sitä, että asiankäsittelyjärjestelmän kehittämisen ja sähköisen asioinnin käyttöön ottamisen vaatimalle kehitystyölle varmistetaan tarvittava rahoitus. Ilman nimenomaista ja erikseen varmistettua rahoitusta rahankeräysilmoitusten sähköinen asiointi uhkaa saadun selvityksen mukaan jäädä toteutumatta. 

Hallintovaliokunta pitää välttämättömänä, että sähköisen asioinnin edellyttämien kehittämis- ja uudistamistoimenpiteiden lisäksi rahoitus tulee varmistaa täysimääräisesti myös 32 §:ssä tarkoitetun rahankeräysrekisterin osalta. Uusi rahankeräyslaki merkitsee saadun selvityksen mukaan käytännössä mittavia muutostarpeita olemassa olevaan rahankeräysasioiden käsittelyjärjestelmään. Lainsäädäntömuutoksista johtuvien ja siten välttämättömien muutostarpeiden rahoittamiseen ei uuden rahankeräyslain perusteluissa esitetä lainkaan erillistä rahoitusta. Tämä merkitsee sitä, että aiheutuvien tietojärjestelmäkustannusten kattamiseen joudutaan käytännössä käyttämään poliisin tietojärjestelmien kehittämiseen ja ylläpitoon varattua muutoinkin niukkaa rahoitusta. Hallituksen esityksessä rahoitustarpeeksi on arvioitu 480 000 euroa sillä varaumalla, että arvio tulee tarkentumaan myöhemmin tietojärjestelmämuutosten määrittelytyön tarkennuttua.  

Määrittelytyön edetessä annettua kustannusarviota on tarkennettu valiokunnan saaman tiedon mukaan noin 650 000 euroon, joka sisältää tietojärjestelmätyön lisäksi sähköisen asioinnin toteutuksen. Kustannukset ovat huomattavasti suuremmat kuin esityksen alkuperäinen arvio. Uuden lain myötä välttämättömät tietojärjestelmämuutokset veisivät merkittävän osan poliisin kaikkien tietojärjestelmien kehittävään ylläpitoon varatuista varoista. Tämä puolestaan vaarantaa tietojärjestelmien oikea-aikaisen ja riittävän ylläpidon ja johtaa vähitellen tietojärjestelmien toimimattomuuteen. Poliisin tietojärjestelmissä käytettävien tekniikoiden nopean kehittymisen vuoksi tämä kehityssuunta on huolestuttava ja sillä voi olla vaikutuksia operatiivisen toiminnan sujuvuuteen. Valiokunta pitää välttämättömänä, että uudesta rahankeräyslaista johtuvien tietojärjestelmämuutosten toteuttaminen varmistetaan kokonaisuudessaan erillisellä rahoituksella. 

Ehdotetussa 37 §:ssä säädetään lain voimaantulosta. Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan riittävänä siirtymäaikana pidetään noin puolen vuoden mittaista jaksoa. Tämän mittainen siirtymäaika on riittämätön tietojärjestelmämuutosten kannalta, joiden voidaan arvioida vievän useita kuukausia enemmän. Jos laki tulee voimaan ennen kuin tietojärjestelmämuutokset on saatu tehtyä, ei viranomaisilla ole järjestelmää, jossa käsitellä uuden lain mukaisia hakemuksia ja ilmoituksia. 

Nykyisen rahankeräysasioiden asiankäsittely- ja valvontajärjestelmän toimittaja on irtisanonut ylläpitosopimuksen päättymään elokuussa 2019. Poliisin informaatioteknologiakeskus on aloittanut uuden ylläpitotoimittajan kilpailutuksen valmistelun. Jos toimittaja vaihtuu ylläpitosopimuksen kilpailuttamisen myötä, aiheutuu muutostöille merkittävää viivettä. Nykyisen toimittajan arvio toteutuksen vaatimasta ajasta on noin yhdeksän kuukautta. Mikäli toimittaja kilpailutuksen myötä vaihtuu, tulee toteutukselle varata vielä tätä enemmän aikaa. Edellä mainitun perusteella rahankeräyslain voimaantulo tulisikin asettaa riittävän pitkälle vuoteen 2020, jotta tietojärjestelmämuutokset ja sähköisen asioinnin toteutus ehditään varmuudella tehdä.  

Sivistysvaliokunta on lausunnossaan esittänyt, että hallintovaliokunta vakavasti harkitsisi sitä, että Kansallisteatteri lisättäisiin ehdotetun rahankeräyslain 5 §:n 1 momentin 8 kohtaan tahona, jolle voidaan myöntää rahankeräyslupa. Kansallisteatterin toiminta on sivistysvaliokunnan arvion mukaan selvästi luonteeltaan sellaista, että se täyttää yleishyödyllisyyden kriteerit, ja se on tältä osin täysin rinnastettavissa Kansallisgalleriaan. Sivistysvaliokunta korostaa Suomen Kansallisteatterin erityisasemaa maamme kansallisessa teatterikentässä ja Kansallisteatterin toiminnan erityistä vakautta ja jatkuvuutta ja toteaa, että teatterin tavoitteena ei ole tuottaa voittoa. 

Saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta toteaa, että yleishyödyllisten osakeyhtiöiden ja niin sanottujen yhteiskunnallisten yritysten sisällyttämistä rahankeräyksen järjestämiseen oikeutettujen tahojen piiriin on tarkasteltu esityksen laaja-alaisen valmistelun aikana. Kuten hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, voimassa olevan rahankeräyslain 7 §:ssä käytetty yhteisökäsite viittaa siihen, että rahankeräyslupa voitaisiin myöntää myös esimerkiksi yleishyödylliselle osakeyhtiölle tai osuuskunnalle, mutta perusteluissa käsitettä on rajattu siten, että sillä viitataan yhdistykseen, säätiöön ja puoluerekisteriin merkittyyn puolueeseen (HE 102/2005 vp). Hallintovaliokunta pitää perusteltuna, ettei yleishyödyllisille osakeyhtiöille voida myöntää rahankeräyslupaa, eivätkä ne voi järjestää pienkeräystä ottaen huomioon muun muassa sen, että yleishyödyllisyyden arviointi olisi yritysten osalta hankalampaa, sillä niiden toiminnan tarkoituksena on lähtökohtaisesti voiton tavoittelu ja koska yritykset harjoittavat usein elinkeinotoimintaa. Yhteiskunnallisia yrityksiä, joista kaikki eivät kuitenkaan olisi yleishyödyllisiksi katsottavissa, on myös erittäin suuri määrä. Esimerkiksi Elinkeinoelämän tutkimuslaitoksen vuoden 2015 selvityksen mukaan Suomessa on yli 19 000 tällaista yritystä.  

Kansallisteatterin osalta valiokunta toteaa, että ehdotettu rahankeräyslain 5 § sisältää yleiset säännökset niistä tahoista, joille rahankeräyslupa voidaan myöntää. Sen lisäksi pykälässä säädetään sellaisten tahojen rahankeräysoikeudesta, jotka eivät voi saada rahankeräyslupaa lain yleisten rahankeräysluvan saajia koskevien säännösten nojalla. Näihin sisältyy myös sellaisia tahoja, joilla voitaisiin sinänsä katsoa olevan oikeus saada rahankeräyslupa yleisten säännösten perusteella. Näiden tahojen toimintaan sisältyy kuitenkin sellaisia ominaisuuksia (budjettirahoitus ja julkisen vallan käyttö), joiden vuoksi ne voidaan rinnastaa julkisyhteisöön. Näillä seikoilla voisi olla vaikutuksia ainakin yliopistojen, ammattikorkeakoulujen ja Kansallisgallerian oikeuteen saada rahankeräyslupa. Näitä tahoja koskevalla sääntelyllä on haluttu turvata niiden rahankeräysoikeuden säilyminen muuttumattomana. Rahankeräyslakiin sisältyvän rahankeräysluvan saajia koskevan sääntelyn voidaan katsoa olevan jossain määrin sirpaleinen, sillä luvansaajia koskevia poikkeuksia on tehty lainsäädäntöön yksitellen ilman, että poikkeuksia olisi esimerkiksi julkisyhteisöjen osalta arvioitu kokonaisuutena. Esiselvityksessä on myös katsottu, ettei ole perusteltua lisätä tällaisia erikseen nimettyjä tahoja. 

Kansallisteatteri ei ehdotetun rahankeräyslain luvansaajia koskevan yleissääntelyn perusteella voi saada rahankeräyslupaa, koska se toimii osakeyhtiömuodossa. Kansallisteatterin yhtiöjärjestyksessä ei ole saadun tiedon mukaan rajoitettu yhtiön osingonjakomahdollisuuksia. Rahankeräyslaissa ehdotetaan myös säädettäväksi voimassa olevaa lakia vastaavasti ammattikorkeakoulujen rahankeräysoikeudesta. Ammattikorkeakoulut toimivat Kansallisteatterin tavoin osakeyhtiömuodossa, mutta niiden yhtiöjärjestykset eivät mahdollista osingonjakomahdollisuutta ja tällä tavoin on turvattu rahankeräysvarojen ohjautuminen lahjoittajien tarkoittamaan keräystarkoitukseen sekä yhtiön toiminnan että sen purkautumisen aikana.  

Kansallisteatterin toimintamuoto mahdollistaa rahankeräysvarojen jakamisen omistajille sekä sen toiminnan aikana että sen purkautuessa. Sivistysvaliokunnan lausunnossa esitetty Kansallisteatteria koskeva muutos voisi asettaa sen parempaan asemaan muiden osakeyhtiömuodossa toimivien kulttuurilaitosten kanssa. 

Kansallisteatterin toiminnan voidaan kuitenkin katsoa toteuttavan yleishyödyllistä tarkoitusta. Ehdotetun rahankeräyslain lähtökohdat eivät estä sitä, että Kansallisteatteria tukeva yhdistys tai säätiö saisi rahankeräysluvan Kansallisteatterin yleishyödyllisen toiminnan tukemiseksi siitä huolimatta, että Kansallisteatteri toimii osakeyhtiömuodossa. Ehdotetussa laissa esteenä tällaisen keräyksen järjestämiselle ei olisi valiokunnalle esitetyn näkemyksen perusteella myöskään mahdollinen Kansallisteatterin rinnastaminen julkisyhteisöön sen saaman budjettirahoituksen vuoksi, sillä laissa ehdotetaan säädettäväksi, että rahankeräyslaissa säädetyt luvan saajat voisivat järjestää rahankeräyksen valtion, kunnan, kuntayhtymän tai maakunnan toimintaan.  

Hallintovaliokunta toteaa asiantuntijakuulemisen perusteella myönteisenä seikkana, että hallituksen esitys on valmisteltu eri toimijoiden laajalla sidosryhmäyhteistyöllä. Valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Hallintovaliokunta puoltaa 1. lakiehdotuksen hyväksymistä muutettuna tästä mietinnöstä ilmenevin kannanotoin sekä 2. — 4. lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomina.