Esityksen lähtökohtia
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettaviksi ulkomaalaislakia (301/2004) ja seitsemää muuta lakia. Keskeisimmät muutosehdotukset kohdistuvat ulkomaalaislain 5 luvun työntekoa ja yrittäjyyttä koskevaan sääntelyyn. Voimassa olevan lain mukainen jaottelu kaksivaiheiseen osapäätösharkinnan (saatavuusharkinta) sisältävään työntekijän oleskelulupaan ja muihin työnteon perusteella myönnettäviin oleskelulupiin säilyy ehdotuksen mukaan nykyisellään.
Ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättäviksi uudet säännökset työnantajan sertifioinnista. Lisäksi ulkomaalaisen suullista kuulemista koskevaa sääntelyä ehdotetaan muutettavaksi muun muassa niin, että kuuleminen on jatkossa mahdollista myös etäyhteyttä käyttäen. Esitykseen sisältyy myös ehdotuksia vakiintuneen soveltamiskäytännön kirjaamisesta lakiin. Liitelakeihin ehdotetut muutokset ovat pääosin teknisiä.
Ehdotetuilla muutoksilla pyritään muun muassa käsittelyn yhdenmukaistamiseen, vastuiden selkeyttämiseen, viranomaisten päällekkäisten tehtävien karsimiseen, säännösten selkeyttämiseen ja läpinäkyvyyden lisäämiseen sekä nykyistä vahvempaan ohjaukseen sähköiseen asiointiin ja automaation hyödyntämiseen hakemusten käsittelyssä. Hallintovaliokunta pitää näitä tavoitteita kannatettavina.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että hallituksen tavoitteena on vähintään kaksinkertaistaa työperäinen maahanmuutto asteittain nykytasosta ja kolminkertaistaa uusien ulkomaalaisten tutkinto-opiskelijoiden määrä vuoteen 2030 mennessä. Lisäksi tavoitteena on, että 75 prosenttia ulkomaalaisista tutkinto-opiskelijoista työllistyy valmistumisensa jälkeen Suomeen. Näiden tavoitteiden saavuttaminen edellyttää kokonaisvaltaista ja pitkäjänteistä palvelujärjestelmän kehittämistä.
Hallintovaliokunnan käsittelyssä on kuluvalla vaalikaudella ollut useita hallituksen esityksiä, joissa ehdotetuilla muutoksilla on pyritty yhtäältä sujuvoittamaan opiskelijoiden, tutkijoiden ja työntekijöiden maahanmuuttoa (esim. HaVM 16/2021 vp — HE 232/2021 vp) sekä toisaalta ehkäisemään ulkomaisen työvoiman hyväksikäyttöä (HaVL 15/2021 vp — HE 253/2020 vp ja HaVL 4/2021 vp — HE 252/2020 vp).
Suomessa on otettu käyttöön myös ns. pitkäaikainen eli kansallinen viisumi (D-viisumi), joka myönnetään nopeutettua maahantuloa varten hakemuksesta kolmannen maan kansalaiselle, jolle on jo myönnetty oleskelulupa erityisasiantuntijoita tai kasvuyrittäjiä koskevien säännösten perusteella. Tavoitteena on ollut nopeuttaa erityisasiantuntijoiden ja kasvuyrittäjien sekä heidän perheenjäsentensä maahantuloa 1—2 viikolla. Pitkäaikainen viisumi on hiljattain ulotettu koskemaan opiskelijoita, tutkijoita, yritysten johtotehtävissä toimivia sekä näiden perheenjäseniä (HaVM 21/2022 vp — HE 99/2022 vp). Ehdotuksen mukaan pitkäaikainen viisumi myönnetään jatkossa myös sertifioitujen työnantajien työntekijöille.
Hallituksen esityksen pääasiallisena tarkoituksena on edistää hallitusohjelman tavoitteiden mukaisesti työperusteisten oleskelulupien nopeaa ja sujuvaa käsittelyä. Tavoitteena on keskimäärin yhden kuukauden käsittelyaika. Työperusteisten oleskelulupahakemusten enimmäiskäsittelyajaksi on voimassa olevassa laissa säädetty neljä kuukautta. Enimmäiskäsittelyajaksi ehdotetaan nyt säädettäväksi kaksi kuukautta, josta osapäätöksen tekemiseen saa kulua enintään kuukausi.
Valiokunta pitää myönteisenä, että oleskelulupahakemusten käsittelyaikoja on tarkoitukseen kohdennettujen lisäresurssien ja erilaisten kehittämistoimenpiteiden avulla saatu viime aikoina lyhennettyä merkittävästi. Valiokunta pitää tärkeänä, että samalla kun eri kohderyhmien lupahakemusten käsittelyn sujuvoittamiseen kohdennetaan asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi resursseja, huolehditaan myös siitä, että Maahanmuuttovirastolla on pysyvästi riittävät resurssit kaikkien muidenkin tehtäviensä hoitamiseen. Myös oleskelulupa- ja viisumihakemukset vastaanottavien Suomen edustustojen ja saatavuusharkinnan sisältävän osapäätöksen tekevien työ- ja elinkeinotoimistojen riittävään resursointiin on syytä kiinnittää huomiota. Valiokunta korostaa nyt ehdotettavaan sääntelyyn liittyen erityisesti sitä, että työsuojeluviranomaisilla tulee olla riittävät resurssit valvontatehtävänsä hoitamiseen ja myös työsuojelutarkastusten määrän lisäämiseen. Lisäksi valiokunta pitää tärkeänä, että suojelupoliisilla säilyy tosiasiallinen mahdollisuus arvioida oleskeluluvan hakijoiden kansalliselle turvallisuudelle aiheuttamaa uhkaa kaikissa oleskelulupaprosesseissa myös niitä muutoin sujuvoitettaessa.
Vaikka oleskelulupahakemus voidaan jättää ja käsittelymaksu maksaa sähköisesti asioiden, hakijan on asioitava myös henkilökohtaisesti Suomen edustustossa tai ulkoisen palveluntarjoajan luona henkilöllisyyden tarkistamista ja biometristen tunnisteiden antamista varten. Valiokunta pitää tärkeänä, että asiointiaikoja on tarjolla riittävästi ja että työtä tunnistautumisratkaisujen kehittämiseksi jatketaan.
Vuonna 2004 voimaan tullutta ulkomaalaislakia on muutettu lähes 100 kertaa, ja siitä on erityisesti lukuisten EU-sääntelyn voimaanpanosta johtuneiden muutosten myötä tullut monimutkainen ja vaikeaselkoinen kokonaisuus. Lisäksi osa EU-lainsäädännöstä on saatettu kansallisesti voimaan erillislainsäädännöllä. Valiokunta pitää tärkeänä, että ulkomaalaislain kokonaisuudistukseen tähtäävä esiselvitystyö on käynnistetty. Valiokunta korostaa, että kokonaisuudistuksen tekeminen vaatii pitkää, mahdollisesti yli vaalikauden kestävää valmistelutyötä ja hyvin merkittäviä henkilövoimavaroja. Kokonaisuudistuksen yhteydessä on syytä tarkastella myös työvoiman maahanmuuttoon liittyvää sääntelyä osana laajempaa ulkomaalaislainsäädännön kokonaisuutta, vaikka sitä nyt uudistetaankin.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 74/2022 vp) mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen 76 §:n 2 momentista tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon. Hallintovaliokunta ehdottaa huomautuksen johdosta muutosta työnantajan sertifioinnin myöntämistä koskevaan ulkomaalaislakiehdotuksen 76 §:ään.
Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Hallintovaliokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Työperusteisten oleskelulupien myöntämisen edellytykset ja työnantajan selvittämisvelvollisuus
Työperusteista oleskelulupajärjestelmää pyritään esityksen mukaan muuttamaan niin, että se tukee kansainväliseen kasvuun, kilpailukykyyn ja osaajien houkutteluun liittyviä tavoitteita. Hakemusten käsittelyä on tavoitteena nopeuttaa helpottamalla oleskeluluvan hakemista ja lisäämällä sähköistä asiointia. Valiokunta toteaa, että tietojärjestelmien toimivuudella on keskeinen merkitys oleskelulupaprosessien nopeuttamisessa ja että automaattista päätöksentekoa tulee voida jatkossa hyödyntää nykyistä laajemmin. Valiokunnan käsittelyssä on parhaillaan hallituksen esitys julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevaksi lainsäädännöksi (HE 145/2022 vp), jonka valmistelutyötä valiokunta on aiemmin kiirehtinyt. Myös nyt käsiteltävänä olevan esityksen tavoitteena on luoda osaltaan edellytyksiä automaation nykyistä laajemmalle hyödyntämiselle.
Ulkomaalaislain 71 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi työnteon perusteella myönnettävän oleskeluluvan yleisistä edellytyksistä, jotka koskevat kaikkia työnteon perusteella myönnettäviä oleskelulupia (työntekijän oleskelulupa, erityisasiantuntijan oleskelulupa, Euroopan unionin sininen kortti, muu oleskelulupa ansiotyötä tai elinkeinonharjoittamista varten, Suomessa tutkinnon tai tutkimuksen suorittaneen oleskelulupa). Ehdotetussa 71 a §:ssä säädetään työntekijän selvittämisvelvollisuudesta ja 71 b §:ssä työnantajan selvittämisvelvollisuudesta. Tarkoituksena on säätää mahdollisimman selkeästi, mitä selvitystä yhtäältä työntekijältä ja toisaalta työnantajalta vaaditaan työn perusteella tehdyn oleskelulupahakemuksen käsittelyä varten. Lähtökohtana ehdotetussa sääntelyssä on, että hakemukseen liitettävät tiedot esitetään Maahanmuuttoviraston sähköistä asiointipalvelua käyttäen silloin, kun se on mahdollista.
Oleskelulupaprosesseja on viime aikoina uudistettu, ja lupaviranomaiset ovat valiokunnan saaman selvityksen siirtyneet tai siirtymässä aiempaa enemmän riskiperusteiseen hakemusten käsittelyyn. Tavoitteena on ollut kasvattaa viranomaisten tuottavuutta ottaen huomioon hakemusmäärien kasvu, rajalliset henkilöresurssit ja samanaikainen tarve tehostaa käsittely- ja ratkaisutoimintaa. Myös nyt ehdotetulla sääntelyllä pyritään lisäämään riskiperusteisuutta, jossa korkean riskin hakemuksiin voidaan panostaa nykyistä enemmän seulomalla ne suuresta hakemusmäärästä tarkempaan arviointiin.
Hallituksen esityksen perustelujen mukaan työnantajan roolia oleskelulupaprosessissa kasvatetaan. Työnantaja esittää kaikkien työntekoa koskevien hakemusten yhteydessä muun muassa keskeiset työehdot ja tiedon ammattialasta, jolla työ tehdään. Pääsääntönä on ehdotuksen mukaan se, että lupaviranomainen saa tiedot työnantajavelvoitteiden hoitamisesta esimerkiksi velvoitteidenhoitoselvityksestä tai muusta viranomaisen tietovarannosta. Niitä tietoja, jotka on mahdollista saada viranomaisrekistereistä, ei ole ehdotuksen mukaan tarpeen pyytää työnantajalta.
Valiokunta toteaa, että esimerkiksi terveydenhuollon, koulutuksen, kaivosteollisuuden ja liikenteen alalla työntekijöille on säädetty erityisiä pätevyys-, koulutus-, kielitaito- tai terveydentilavaatimuksia. Voimassa olevan lain mukaan työ- ja elinkeinotoimisto varmistaa, että työntekijän oleskelulupa myönnetään vain edellytykset täyttävälle henkilölle, jos työssä vaaditaan erityistä pätevyyttä tai hyväksyttyä terveydentilaa. Ehdotetun 71 §:n 2 kohdan mukaan oleskeluluvan myöntäminen työntekoa varten edellyttää, että työnantaja on varmistanut, että työntekijä täyttää mainitun kaltaiset erityiset vaatimukset, jos sellaisia työssä vaaditaan. Muutoksena nykytilaan on valiokunnan saaman selvityksen mukaan se, että todistusta ei tarvitse liittää oleskelulupahakemukseen, mikä vastaa myös viimeaikaista soveltamiskäytäntöä. Vastuu vaadittavista selvityksistä on ensisijaisesti työantajalla. Todistus voidaan kuitenkin vaatia esitettäväksi, jos asiasta on epäselvyyttä. Hallintovaliokunta painottaa, että oleskeluluvan hakijan on täytettävä erityistä pätevyyttä, lupaa ja hyväksyttyä terveydentilaa koskevat vaatimukset jatkossakin, eikä ehdotetulla sääntelyllä ole vaikutusta ammattien pätevyysvaatimuksiin tai laillistamista koskeviin prosesseihin.
Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomeen työn perusteella oleskeluluvan saava ulkomaalainen pystyy työstä saamallaan palkalla turvaamaan toimeentulonsa. Oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä on ehdotetun 71 §:n 3 kohdan mukaan, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu ansiotyöstä saatavalla tulolla oleskeluluvan voimassaolon ajan. Saadun selvityksen mukaan oleskelulupamenettelyssä edellytetään aina alan työehtosopimuksen mukaista palkkaa, jos alalla sellainen on. Vakiintuneessa hallintokäytännössä on edellytetty oleskeluluvan myöntämiseksi vuonna 2022 vähintään 1 283 euron kuukausipalkkaa tilanteissa, joissa työhön ei sovelleta työehtosopimusta tai kyse on osa-aikatyöstä. Valiokunta toteaa, että ainakaan mainittua alemmalla toimeentulon määrällä ei Suomessa pärjää turvautumatta sosiaalietuuksiin.
Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi, ettei hallituksen esityksessä ehdoteta muutoksia ulkomaalaislain 36 §:ssä säädettyihin oleskeluluvan myöntämisen yleisiin edellytyksiin. Oleskelulupa voidaan näin ollen jättää myöntämättä, jos ulkomaalaisen katsotaan esimerkiksi vaarantavan yleistä järjestystä tai turvallisuutta taikka on perusteltua aihetta epäillä ulkomaalaisen tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen. Oleskelulupa voidaan nykysääntelyn mukaan jättää myöntämättä myös, jos on perusteltua aihetta epäillä työnantajan tai toimeksiantajan tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen oleskelulupaa haettaessa. Ulkomaalaislain 36 §:ään ehdotetaan kuitenkin lisättäväksi uusi 5 momentti, jolla pyritään selkeyttämään lain soveltamista tilanteissa, jotka liittyvät työntekoa koskevan hakemuksen edellytysten arviointiin.
Työnantajan sertifiointi
Ulkomaalaislakiin ehdotetaan uutta sääntelyä työnantajan sertifioinnista. Sertifioinnin tarkoituksena on helpottaa paljon ulkomaista työvoimaa rekrytoivien yritysten hallinnollista taakkaa. Sertifiointi mahdollistaa työnantajaa koskevien tietojen selvittämisen ennakkoon ja ns. luotettavan työnantajan tunnistamisen. Sertifioitujen työnantajien ei ehdotuksen mukaan tarvitse toimittaa sertifioinnin hakemisen yhteydessä selvitettyjä tietoja uudelleen työntekijänsä oleskelulupahakemuksen yhteydessä sertifioinnin voimassaoloaikana.
Tarkoituksena on nopeuttaa oleskelulupahakemusten käsittelyprosessia, kun työntekijän oleskelulupahakemuksen käsittelyssä voidaan keskittyä puuttuviin, lähinnä hakijan henkilöön liittyviin tekijöihin. Valiokunta tähdentää, ettei sertifioinnin myöntäminen merkitse helpotuksia oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiin, vaan sertifioidun työnantajan työntekijän on täytettävä samat edellytykset kuin muidenkin hakijoiden.
Ehdotetun ulkomaalaislain 76 §:n momentin mukaan sertifiointi myönnetään hakemuksesta Suomessa kotipaikkaa ja toimipaikkaa pitävälle työnantajalle ensin kahdeksi ja sen jälkeen kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Tarkemmat säännökset työnantajan sertifioinnin myöntämisen edellytyksistä on tarkoitus antaa valtioneuvoston asetuksella.
Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, ettei lakiehdotukseen sisälly lain tasoista perussäännöstä niistä sertifioinnin myöntämisen edellytyksistä, joista asetuksella on tarkoitus säätää tarkemmin. Ehdotettua sääntelyä on perustuslakivaliokunnan mukaan täydennettävä tällaisella, esimerkiksi esityksen perusteluissa esiin tuotuja edellytyksiä sisältävällä perussäännöksellä. Hallintovaliokunta ehdottaa yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin tavoin ehdotetun ulkomaalaislain 76 §:n 1 momentin täydentämistä sertifioinnin edellytyksiä koskevalla perussäännöksellä sekä pykälän 2 momentin asetuksenantovaltuuden täsmentämistä.
Hallintovaliokunta huomauttaa tässä yhteydessä, että toisin kuin hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, asetusluonnos ei ole ollut hallituksen esityksen liitteenä. Asetusluonnos on kuitenkin toimitettu asian käsittelyn yhteydessä valiokunnan käyttöön. Sertifioinnin myöntämisen edellytyksiksi on ollut tarkoitus asetuksella säätää työnantajan omaa pääomaa, vahvistettua tulosta ja liikevaihtoa koskevia vaatimuksia sekä se, että työnantajan palvelukseen on aiemmin myönnetty oleskelulupia työnteon perusteella. Lisäksi asetuksella on tarkoitus säätää sertifioinnin myöntämisen edellytykseksi työnantajavelvoitteista huolehtimista koskeva vaatimus.
Sertifioinnin arvioidaan kohdentuvan eniten rekrytoiviin työnantajiin. Vuosien 2018—2020 tilastojen perusteella vähintään 230 työnantajaa täyttäisi esillä olevat sertifioinnin kriteerit. Näiden yritysten toimialoja ovat ohjelmistojen suunnittelu ja valmistus, kiinteistöjen siivous, asuin- ja muiden rakennusten rakentaminen, työvoiman vuokraus, vihannesten viljely kasvihuoneessa sekä ravintolatoiminta. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että rakennus-, siivous- ja ravintola-ala ovat ulkomaisen työvoiman hyväksikäytön riskialoja. Valiokunta korostaa, että myös sertifioituihin työnantajiin voidaan kohdistaa tehostettua valvontaa. Sertifioitujen työnantajien riittävä valvonta on järjestelmän uskottavuuden kannalta keskeistä.
Työnantajan sertifiointi voidaan ehdotetun 78 §:n mukaisin edellytyksin peruuttaa. Jos sertifiointi peruutetaan, se voidaan myöntää uudelleen peruuttamispäätöksen perusteena olevista seikoista aikaisintaan kahden tai viiden vuoden kuluttua. Peruuttamispäätöksen perusteena olevan seuraamuksen, päätöksen tai tuomion ei tarvitse sertifiointia peruutettaessa lainvoimainen.
Hallintovaliokunta pitää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan (TyVL 14/2022 vp) tavoin esitettyä työnantajan sertifiointia kannatettavana. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että sertifiointi koskee hyvin rajoitettua joukkoa työnantajia. Sen ulkopuolelle jäävät valiokunnan käytössä olevan asetusehdotuksen mukaan esimerkiksi kaikki ne työnantajat, joilla ei ole viimeisten kolmen vuoden aikana ollut vähintään kymmentä työluvalla olevaa ulkomaalaista työntekijää. Valiokunta pitää tärkeänä, että sertifiointimenettelyn vaikutuksia seurataan ja että sertifioinnin piiriin kuuluvien työnantajien joukkoa laajennetaan, mikäli saadut kokemukset ovat myönteisiä. Sertifiointia tulee kuitenkin tarkastella kokonaisuutena niin, että jos säädettävästä sertifioinnista aiheutuu esimerkiksi tarpeettoman suuria riskejä työvoiman hyväksikäytön lisääntymiseen, kriteeristöä on voitava tarkistaa.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta toteaa lausunnossaan, että yrityksen koko, työntekijöiden määrä ja yrityksen hyvä taloudellinen asema eivät sellaisinaan ole tae työnantajavelvoitteiden huolellisesta noudattamisesta. Tämän kaltaisten edellytysten sijaan on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että yritys on noudattanut työnantajavelvoitteitaan eikä yrityksellä ole taustalla työnantajavelvoitteiden rikkomista, kuten työntekijöiden alipalkkausta. Hallintovaliokunta tähdentää, että sertifiointimenettelyn on oltava huolellinen ja läpinäkyvä.
Ulkomaisen työvoiman hyväksikäytön ehkäiseminen
Esityksen tavoitteena on nopeuttaa, selventää ja yksinkertaistaa työperusteista oleskelulupaprosessia. Ennakkovalvontaan arvioidaan käytettävän nykyistä vähemmän aikaa, ja jälkivalvonnan merkitys korostuu, kun lupaharkinta perustuu edellä kuvatuin tavoin viranomaisrekistereistä saatavan tai työnantajalta pyydettyjen tietojen pohjalta tehtyyn arvioon työnantajan luotettavuudesta sekä työnantajan ja hakijan työsuhteen keskeisistä ehdoista antamiin tietoihin. Lupaharkinnassa korostuvat nykyistä voimakkaammin automaatio ja riskiperusteisuus. Valiokunta pitää ehdotetun lainsäädännön toimivuuden kannalta välttämättömänä, että viranomaisten välinen tietojenvaihto on sujuvaa. Valiokunta korostaa yleisemminkin viranomaisten välisen tiedonkulun merkitystä ja pitää tärkeänä, että viranomaisten tietojenluovutus- ja tietojensaantioikeudet ovat ajan tasalla.
Hallintovaliokunta korostaa, että työperäiseen maahanmuuttoon liittyvän sääntelyn sujuvoittamisen yhteydessä on huolehdittava siitä, ettei samalla tulla helpottaneeksi ulkomaalaisen työvoiman hyväksikäyttöä. Ulkomaisen työvoiman käytön valvonta ja riittävä resursointi työperäisen hyväksikäytön ehkäisyyn ovat tässä keskeisiä tekijöitä. Ehdotettu ulkomaalaisen työnteko-oikeutta koskevan sääntelyn selkeyttäminen helpottaa perustelujen mukaan osaltaan työsuojeluviranomaisen valvontatyötä. Ulkomailta lähetettyjen työntekijöiden työnteko-oikeudessa on havaittu paljon puutteita, ja sen valvonta ollut hankalaa, koska toimeksiantajalla ei ole ollut voimassa olevassa laissa velvoitetta säilyttää tietoja työnteko-oikeuden perusteista. Valvonta tehostuu ehdotettujen muutosten myötä näiltä osin nykyisestä.
Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että ulkomaisen työvoiman hyväksikäyttöä ehkäistään mahdollisimman tehokkaasti eri keinoin. Ulkomaisen työvoiman hyväksikäytön torjunta on olennainen osa kestävää, oikeudenmukaista ja kaikkia osapuolia hyödyttävää maahanmuuttopolitiikkaa. Työperusteista maahanmuuttoa voidaan edistää kestävästi vain, jos samalla varmistetaan, etteivät ulkomaalaiset työntekijät joudu hyväksikäytön uhreiksi. Valiokunta toteaa, että ulkomaisen työvoiman hyväksikäytön torjunnassa on keskeistä, että toimenpiteet kohdennetaan oikein ja että vilpillisesti toiminut työnantaja joutuu toimistaan vastuuseen.
Ulkomaalaisen työvoiman hyväksikäyttö on usein systemaattista ja ammattimaista. Kiinnijäämisriski on nykyisin varsin pieni, sillä vilpillinen toiminta ei välttämättä näy ulospäin ja ulkomaalaisen hyväksikäytön uhrin kynnys ilmoittaa asiasta viranomaiselle voi olla korkea, jos hän pelkää menettävänsä oleskelu- tai työnteko-oikeutensa.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan työvoiman rekrytointiin ulkomailta, erityisesti kehitysmaista, liittyy merkittävässä määrin ns. kynnysrahan maksaminen. Maahantulon ja ihmiskaupan yhteydessä kynnysrahalla tarkoitetaan vastikkeetonta tai käytännössä vastikkeetonta maksua, joka peritään tulomaahan pääsystä lähtömaassa. Kynnysrahan vastineena saattaa olla työsopimus oleskelulupaa varten tai suosittelu työpaikan saamiseksi tai se saattaa olla täysin vastikkeetonta uhrin erehdyttämistä. Kynnysrahaa peritään erityisesti niiltä ihmisiltä, joiden tavoitteena on muuttaa tulomaahan pysyvästi tai pitkäksi aikaa osana työskentelyä. Saadun selvityksen mukaan kynnysrahan maksamista ilmenee käytännössä kaikissa työperäiseen ihmiskauppaan liittyvissä rikostutkinnoissa. Tällaisessa tilanteessa riskit myös muuhun työperäiseen hyväksikäyttöön kasvavat.
Hallintovaliokunta katsoo, että Suomessa on tarve kiristää rangaistuksia ulkomaista työvoimaa hyväksikäyttävälle työnantajalle. Rangaistuksen pitäisi olla tuntuva, jotta ulkomaisen työvoiman hyväksikäytöstä tulisi kannattamatonta. Hallintovaliokunta huomauttaa, että ulkomaisen työvoiman hyväksikäyttö on inhimillisen kärsimyksen lisäksi ongelma myös siksi, että se asettaa lainmukaisesti toimivat yrittäjät epäoikeudenmukaiseen asemaan suhteessa laittomasti toimiviin yrittäjiin. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on noussut esiin myös alipalkkauksen kriminalisointi.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota siihen, että saadun selvityksen mukaan yhtenä harmaan talouden uusimpana ilmiönä näyttäytyy ulkomaalaisten henkilöiden kohdalla ns. pakkokevytyrittäjyys, jossa heikommassa asemassa olevia henkilöitä ohjataan tai suorastaan pakotetaan toimimaan kevytyrittäjinä ja sellaisilla ehdoilla, joilla henkilöt eivät voi hoitaa esimerkiksi tapaturmavakuuttamista tai yel-vakuuttamista.
Pidättäytymispäätös
Maahanmuuttovirastolle ehdotetaan toimivaltaa ulkomaalaislain 187 §:n mukaisen pidättäytymispäätöksen tekemiseen. Nykyisin toimivalta on vain työ- ja elinkeinotoimistolla. Jatkossa molemmat viranomaiset voivat päättää, ettei ulkomaalaislain 5 luvun mukaisia oleskelulupia myönnetä sellaisen työnantajan palvelukseen, joka on antanut virheellisiä tai harhaanjohtavia tietoja viranomaiselle. Lisäksi pidättäytymispäätös voidaan ehdotuksen mukaan määrätä kaikissa tilanteissa, joissa oleskeluluvan myöntämisen perusteena on työnteko. Nykyisin pidättäytymispäätös voi koskea vain työntekijän oleskelulupaa.
Päätös pidättäytyä oleskelulupien myöntämisestä voidaan nykyisin tehdä enintään kuuden kuukauden ajaksi. Ehdotuksen mukaan päätös voidaan tehdä vähintään kolmen kuukauden ja enintään vuoden määräajaksi. Pidättäytymispäätöstä on valiokunnan asiantuntijakuulemisessa pidetty oikeasuhtaisena ja toimivana keinona estää työvoiman hyväksikäyttöä ja jopa ihmiskauppaa estämällä rekrytointi suoraan väärinkäytöksiin syyllistyvien työnantajien palvelukseen. Lisäksi on tuotu esiin tarve pidättäytymispäätöksen tekemiseen tilanteissa, joissa työnantaja on tuomittu tai tätä epäillään työvoiman rekrytointiin kohdistuvasta rikoksesta, kuten kiskonnasta. Saadun selvityksen mukaan rikoksen tutkiminen on ensisijaista suhteessa pidättäytymispäätökseen. Oleskeluluvan myöntämisen edellytykset eivät tällaisessa tilanteessa kuitenkaan valiokunnan käsityksen mukaan todennäköisesti täyty.
Muita huomioita
Työnantajan on ehdotetun ulkomaalaislain 82 §:n mukaan varmistauduttava siitä, että palvelukseen tulevalla ja palveluksessa olevalla ulkomaalaisella on työnteko-oikeus. Sääntely vastaa tältä osin pääosin nykytilaa. Työnantaja voi varmistaa työnteko-oikeuden oleskeluluvasta tai oleskelulupakortista, josta työnteko-oikeus ja sen kesto ilmenevät. Maahanmuuttovirasto voi antaa pyynnöstä todistuksen suoraan lain nojalla määräytyvästä työnteko-oikeudesta.
Hallintovaliokunta on aiemmin kiinnittänyt huomiota työnantajan mahdollisuuteen varmistua työnteko-oikeudesta kansainvälistä suojelua hakeneiden osalta ja edellyttänyt selvitettävän, miten työnantaja voi nykyistä luotettavammin varmistua kansainvälistä suojelua hakeneen ulkomaalaisen työnteko-oikeudesta, ja ryhdyttävän tarvittaessa asianmukaisiin lainsäädäntötoimiin (HaVM 8/2022 vp). Valiokunta toteaa, että työnantajalla tulee olla riittävät mahdollisuudet tosiasiallisesti varmistua ulkomaalaisen työnteko-oikeudesta. Valiokunta pitää perusteltuna, että tilapäisen suojelun hakijaksi rekisteröityneen työnteko-oikeutta ja oikeutta elinkeinotoiminnan harjoittamiseen selkiytetään.
Valiokunta pitää tärkeänä, että viranomaisilla on riittävät keinot puuttua mahdollisimman nopeasti tilanteisiin, joissa työnantajat tuovat maahan paljon ulkomaisia työntekijöitä, mutta eivät todellisuudessa tarjoa heille työtä, ja ehkäistä yritysten käyttämistä kauttakulkuyrityksenä maahan pääsemiseksi. Valiokunnan asiantuntijakuulemisen mukaan esimerkiksi Uudenmaan alueella on erityisesti rakennus- ja siivousalalla havaintoja siitä, että työperusteisen oleskeluluvan saanut ulkomaalainen työntekijä ei ole aloittanut sovitusti työpaikassa tai on heti työsuhteen alussa lopettanut. Työnantajalla ei ole velvollisuutta ilmoittaa asiasta Maahanmuuttovirastolle.
Saadun selvityksen mukaan ulkomaalaisasioiden käsittelyjärjestelmän automaatiotoimintoja on tarkoitus kehittää niiden työnantajien havaitsemiseksi, joiden kohdalla työnantajan palveluksessa haetaan ensimmäisiä oleskelulupia, mutta ei jatkolupia. Työ- ja elinkeinotoimisto tai Maahanmuuttovirasto voivat tällöin hakemuskäsittelyn yhteydessä ryhtyä tarkemmin selvittämään, onko työnantaja antanut lupaviranomaiselle virheellisiä tai harhaanjohtavia tietoja, ja määrätä edellä mainitun pidättäytymispäätöksen. Maahanmuuttoviranomaiset hyödyntävät lisäksi tulorekisteritietoja etenkin jatko-oleskelulupavaiheessa. Tulorekisteristä saadaan myös tieto, jos ulkomaalaiselle on myönnetty työttömyysetuus.
Valiokunta pitää tärkeänä, että ehdotetun sääntelyn vaikutuksia seurataan. Erityistä huomiota on kiinnitettävä uuden työnantajan sertifiointia koskevan sääntelyn toimivuuteen ja vaikutuksiin. Valiokunta korostaa ulkomaisen työvoiman hyväksikäytön ehkäisyn merkitystä työperusteisen maahanmuuton määrän kasvaessa. Valiokunta pitää myönteisenä, että automatisaation edistämiseen liittyvien tietojärjestelmämuutosten kustannuksiin hyödynnetään EU-rahoitusta.
Toimenpidealoite
Toimenpidealoitteessa (TPA 124/2020 vp) ehdotetaan, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin työperäisten oleskelulupien yhteydessä tehtävien haastattelujen sähköistämiseksi ja että hallitus ryhtyy välittömiin toimiin kansallisen D-viisumin käyttöönottamiseksi. Valiokunta puoltaa tässä mietinnössä hallituksen esitykseen sisältyvää ehdotusta säännökseksi, joka mahdollistaa suullisen kuulemisen kaikkien oleskelulupahakemusten käsittelyn yhteydessä myös etäyhteyttä käyttäen. Lisäksi valiokunta toteaa, että Schengenin yleissopimukseen perustuva pitkäaikainen eli kansallinen viisumi (D-viisumi) on otettu Suomessa käyttöön 1.6.2022 voimaan tulleilla ulkomaalaislain muutoksilla (HaVM 16/2021 vp — HE 122/2021 vp) ja sen soveltamisalaa on hiljattain laajennettu uusiin asiakasryhmiin (HaVM 21/2022 vp — HE 99/2022 vp). Edellä esitetyn perusteella valiokunta ehdottaa, että toimenpidealoite hylätään.