Valiokunnan mietintö
LaVM
14
2016 vp
Lakivaliokunta
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi eurooppalaisesta tilivarojen turvaamismääräysmenettelystä
JOHDANTO
Vireilletulo
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi eurooppalaisesta tilivarojen turvaamismääräysmenettelystä (HE 109/2016 vp): Asia on saapunut lakivaliokuntaan mietinnön antamista varten. 
Asiantuntijat
Valiokunta on kuullut: 
lainsäädäntöneuvos
Mari
Aalto
oikeusministeriö
käräjätuomari
Lauri
Länsman
Helsingin käräjäoikeus
valtakunnanvouti
Juhani
Toukola
Valtakunnanvoudinvirasto
asianajaja
Kari
Jaatinen
Suomen Asianajajaliitto
lainsäädäntöasioiden päällikkö
Tiina
Toivonen
Suomen Yrittäjät ry
professori
Tuula
Linna
Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: 
Itä- ja Keski-Uudenmaan ulosottovirasto
Kilpailu- ja kuluttajavirasto
Finanssialan Keskusliitto ry
HALLITUKSEN ESITYS
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki eurooppalaisesta tilivarojen turvaamismääräysmenettelystä. Lailla annettaisiin täydentävät kansalliset säännökset mainittua menettelyä koskevaan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen. 
Toimivalta turvaamismääräyksen antamiseen keskitettäisiin Helsingin käräjäoikeuteen. 
Ulosottomies vastaisi turvaamismääräyksen täytäntöönpanosta, jos turvaamisen kohteena oleva pankkitili sijaitsisi Suomessa. Täytäntöönpanossa tarvittavat asiakirjat voitaisiin Suomessa toimittaa myös Valtakunnanvoudinvirastolle, joka toimittaisi asiakirjat edelleen ulosottomiehelle. 
Asetuksen mukainen menettely muistuttaisi Suomessa mahdollisimman pitkälti oikeudenkäymiskaaren mukaisia turvaamistoimia ja niiden täytäntöönpanoa. 
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 18 päivänä tammikuuta 2017. 
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Yleistä
Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat antaneet eurooppalaista tilivarojen turvaamismääräysmenettelyä koskevan asetuksen, joka tulee täysimääräisesti sovellettavaksi 18.1.2017. Asetuksessa luodaan uusi menettely, jonka avulla velkoja voi rajat ylittävissä tilanteissa saada eurooppalaisen tilivarojen turvaamismääräyksen, joka estää nostamasta tai siirtämästä jäsenvaltiossa sijaitsevalla pankkitilillä olevia velallisen varoja ja näin parantaa velkojan mahdollisuuksia varmistaa saatavansa maksu. Asetuksen mukainen menettely vähentää velkojille turvaamistoimen hankkimisesta ja täytäntöönpanosta aiheutuvia kustannuksia sekä lyhentää niihin kuluvaa aikaa. Asetuksen mukainen menettely ei korvaa kansallisia turvaamistoimenpiteitä, vaan se on käytettävissä niiden vaihtoehtona. Lakivaliokunta on asetusehdotuksen neuvotteluissa pitänyt uutta unionin menettelyä tärkeänä, koska jäsenvaltioiden turvaamistoimia koskevat säännökset poikkeavat merkittävästi toisistaan ja koska kansallisilla turvaamistoimilla ei juurikaan ole vaikutusta kansallisten rajojen ulkopuolella (LaVL 19/2011 vp).  
Hallituksen esityksen tarkoituksena on mahdollistaa asetuksen soveltaminen Suomessa antamalla sitä koskevat täydentävät kansalliset säännökset siltä osin kuin ne ovat tarpeen asetuksen soveltamiseksi käytännössä. Asetuksen mukainen menettely poikkeaa eräissä suhteissa kansallisista oikeudenkäymiskaaren 7 luvun mukaisista turvaamistoimista. Ehdotettu menettely on kuitenkin käytännön soveltamisen helpottamiseksi pyritty mahdollisimman pitkälle rakentamaan kansallisten turvaamistoimien ja niiden täytäntöönpanon pohjalle. Lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomioin. 
Toimivaltaiset viranomaiset
Toimivaltaa asetuksen mukaisen turvaamismääräyksen antamiseen ei ehdoteta kaikille yleisille tuomioistuimille, vaan se ehdotetaan keskitettäväksi Helsingin käräjäoikeuteen. Tältä osin esitys poikkeaa kansallisen lainsäädännön mukaisesta menettelystä. Seikkoja, jotka puoltavat yhtäältä turvaamismääräyksen antamisen keskittämistä ja toisaalta sen hajauttamista, on käsitelty esityksessä monipuolisesti (s. 32—34). Esityksessä on päädytty siihen, että toimivallan keskittämistä puoltavia seikkoja voidaan kokonaisuutena arvioiden pitää painavampina kuin toimivallan hajauttamista puoltavia seikkoja. Ottaen huomioon, että asetuksen soveltamistilanteiden arvioidaan jäävän käytännössä lukumäärältään vähäisiksi, lakivaliokunta tukee ehdotettua linjaa. Keskittämisellä voidaan tällöin varmistaa tarvittavan asiantuntemuksen kertyminen.  
Turvaamistoimen täytäntöönpanon osalta ehdotetaan, että asetuksen mukaisessa menettelyssä toimivalta kuuluu ulosottomiehelle, jos turvaamisen kohteena oleva pankkitili sijaitsee Suomessa. Ehdotettu toimivalta vastaa tältä osin toimivaltaa kansallisten turvaamistoimien täytäntöönpanossa. Valiokunnalla ei ole huomauttamista ehdotukseen.  
Asetuksen mukaisessa menettelyssä turvaamismääräystä koskevasta hakemuksesta ei ilmoiteta velalliselle eikä häntä kuulla ennen määräyksen antamista. Tällaisen niin sanotun ex parte -menettelyn tarkoituksena on varmistaa määräyksen yllätysvaikutus ja se, että menettely on velkojalle hyödyllinen. Koska velallista ei kuulla ennen turvaamismääräyksen antamista, asetuksessa säädetään erityisistä takeista menettelyn väärinkäytön estämiseksi ja velallisen oikeuksien suojaamiseksi. Asetuksen mukaisessa menettelyssä velallinen voi hakea oikeussuojakeinoja sekä turvaamismääräystä että turvaamismääräyksen täytäntöönpanoa vastaan.  
Asetuksen oikeussuojakeinojen osalta on tarpeen antaa kansallisia säännöksiä toimivaltaisista viranomaisista. Turvaamismääräyksen osalta hallituksen esityksessä ehdotetaan, että oikeussuojakeinoa haetaan turvaamismääräyksen antaneelta tuomioistuimelta eli Helsingin käräjäoikeudelta. Helsingin käräjäoikeuden oikeussuojakeinosta antamaan ratkaisuun haetaan muutosta vuorostaan Helsingin hovioikeudelta. Oikeussuojakeinoa turvaamismääräyksen täytäntöönpanoa vastaan ehdotetaan vuorostaan haettavaksi ulosottomieheltä, jonka päätöksestä voi hakea muutosta ulosottovalituksia käsittelevältä käräjäoikeudelta. Ulosottovalituksia käsittelevät käräjäoikeudet määräytyvät ulosottokaaren (705/2007) 11 luvun mukaan, mikä merkitsee sitä, että ulosottomiehen ratkaisemista oikeussuojakeinoista muutoksenhaku hajautuu ulosottovalituksia käsitteleviin käräjäoikeuksiin. Hallituksen esityksessä on pohdittu ulosottomiehen tekemien päätösten osalta sekä muutoksenhaun keskittämistä että hajauttamista, mutta hajauttamista puoltavia argumentteja on päädytty pitämään painavampina kuin keskittämistä puoltavia seikkoja (s. 49). Lakivaliokunta pitää ehdotettua ratkaisua perusteltuna ottaen huomioon, ettei turvaamismääräyksen täytäntöönpanoa ulosotossa ole keskitetty. Tällöin on luontevaa, että muutoksenhaku ulosottomiehen päätöksistä seuraa yleisiä säännöksiä muutoksenhausta ulosottomiehen päätöksistä.  
Velkojalta vaadittava vakuus
Asetuksen mukaan tuomioistuin voi ennen turvaamismääräyksen antamista vaatia velkojaa antamaan määrältään riittävän vakuuden, jolla estetään menettelyn väärinkäyttö ja turvataan velalliselle määräyksen johdosta mahdollisesti aiheutuvien velkojan korvausvastuulle kuuluvien vahinkojen korvaaminen. Vakuus on pääsääntöisesti vaadittava, jos velkoja ei ole turvaamismääräystä hakiessaan vielä saanut saamisestaan tuomiota (12 artiklan 1 kohta). Jos taas velkoja on jo saanut tuomion, sovinnon tai virallisen asiakirjan saamisestaan, vakuus voidaan vaatia, jos tuomioistuin katsoo sen olevan tarpeen ja asianmukaista (12 artiklan 2 kohta). Hallituksen esityksessä ehdotetaan asetusta täydentäviä säännöksiä vakuuden palauttamisesta (5 §). Täydentäviä säännöksiä sovelletaan niissä tapauksissa, joissa tuomioistuin on asetuksen mukaisesti vaatinut velkojaa asettamaan vakuuden.  
Vakuudesta päättää asetuksen mukaan tuomioistuin. Tässä asetuksen mukainen menettely poikkeaa kansallisesta lainsäädännöstä, jonka mukaan tämä kuuluu ulosottomiehelle. Esityksessä kuitenkin ehdotetaan, että vaikka tuomioistuin päättää vakuudesta, vakuus annetaan ulosottomiehelle. Valiokunnalla ei ole huomauttamista ehdotukseen.  
Velkojan vahingonkorvausvastuu
Velkojan ja velallisen etuja tasapainotetaan myös velkojan vahingonkorvausvastuuta koskevalla säännöksellä. Asetuksen 13 artiklan 1 kohdan mukaan velkoja on vastuussa turvaamismääräyksestä velalliselle mahdollisesti aiheutuneesta, velkojan virheestä johtuvasta vahingosta. Todistustaakka on velallisella. Asetuksen 13 artiklan 2 kohdassa nimenomaisesti mainituissa tapauksissa kuitenkin oletetaan, että kyse on velkojan virheestä, jollei velkoja muuta osoita. Tällainen tapaus on muun muassa se, että turvaamismääräys peruutetaan tai sen täytäntöönpano lopetetaan siitä syystä, että velkoja ei ole noudattanut asetuksen mukaisia asiakirjojen tiedoksianto- tai käännösvelvoitteitaan.  
Asetuksen mukainen velkojan vahingonkorvausvastuu edellyttää velkojan virhettä, ja todistustaakka on artiklan 2 kohtaa lukuun ottamatta velallisella. Kansallisia turvaamistoimia koskevassa oikeudenkäymiskaaren 7 luvun 11 §:ssä säädetään, että hakijan, joka on tarpeettomasti hankkinut turvaamistoimen, on korvattava vastapuolelle turvaamistoimesta ja sen täytäntöönpanosta aiheutunut vahinko ja asiassa aiheutuneet kulut. Näin ollen, jos hakija häviää pääasiaa koskevan oikeudenkäynnin, hän vastaa velalliselle turvaamistoimesta ja sen täytäntöönpanosta aiheutuneesta vahingosta. Kansallisen lain mukaisen vastuun on katsottu olevan tuottamuksesta riippumatonta eli ankaraa vastuuta (ks. HE s. 10), mikä tarkoittaa sitä, että hakija ei välty vastuulta, vaikka osoittaisi toimineensa huolellisesti. Asetuksen 13 artiklan 1 ja 2 kohdan mukainen velkojan korvausvastuu on siten mainituilta osin kansallista sääntelyämme rajoitetumpaa. Toisaalta asetuksen mukaisessa menettelyssä turvaamismääräyksen antamisen edellytykset ovat kansallista menettelyämme vaativammat.  
Asetuksen 13 artiklan 3 kohdasta toisaalta ilmenee, että sen estämättä, mitä artiklan 1 kohdassa säädetään, jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai ottaa käyttöön kansallisessa lainsäädännössään muita vastuuperusteita tai -lajeja tai todistustaakkaa koskevia sääntöjä. Lisäksi kohdasta ilmenee, että kaikkia muita velkojan vastuuta velalliseen nähden koskevia näkökohtia, joita ei nimenomaisesti käsitellä 1 tai 2 kohdassa, säännellään kansallisessa lainsäädännössä. 
Hallituksen esityksen (s. 10) mukaan asetuksen 13 artiklan mukainen vahingonkorvausvastuu on artiklan 3 kohdan nojalla vähimmäissääntelyä. Siltä osin kuin velkojan vastuusta velalliseen nähden ei säädetä 13 artiklan 1 tai 2 kohdassa, sovelletaan hallituksen esityksen mukaan kansallista lainsäädäntöä. Velkojan vastuuseen voidaan siten esityksen mukaan soveltaa oikeudenkäymiskaaren 7 luvun 11 §:n vastuusäännöstä siltä osin kuin vastuusta ei säädetä 13 artiklassa. Tämä koskee kuitenkin 13 artiklan 4 kohdan nojalla ainoastaan tilanteita, joissa Suomi on täytäntöönpanovaltio eli turvattava pankkitili sijaitsee Suomessa.  
Saamansa selvityksen valossa valiokunta katsoo, että asetuksen mukaisen korvausvastuun suhde kansallisen lainsäädännön mukaiseen vastuuseen on asetuksen 13 artiklassa muotoiltu jossain määrin tulkinnanvaraisesti. Taustalla lienee se, että vahingonkorvausta koskeva sääntely oli asetusehdotuksesta neuvoteltaessa jäsenvaltioille lainsäädäntöjen eroavaisuuksien vuoksi vaikea kysymys ja lopputulos on tästä syystä kompromissi (ks. LaVL 11/2013 vp). Valiokunnan näkemyksen mukaan 13 artiklassa säännellään velkojan vahingonkorvausvastuuseen liittyvistä kysymyksistä vain velkojan vastuuperusteen ja todistustaakan osalta. Koska artikla ei ole tyhjentävä, kansallisia säännöksiä voidaan soveltaa täydentävästi niihin kysymyksiin, joista asetuksessa ei säädetä (13 artiklan 3 kohdan toinen virke).  
Lisäksi on otettava huomioon, että asetuksen 13 artiklan 3 kohdassa mahdollistetaan se, että artiklan 1 kohdassa säädetyn estämättä jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai ottaa käyttöön kansallisessa lainsäädännössään muita vastuuperusteita tai -lajeja tai todistustaakkaa koskevia sääntöjä. Asetuksesta ilmenee nimenomaisesti myös se, että tällaisten muiden vastuuta koskevien perusteiden osalta jäsenvaltioiden olisi myös voitava pitää voimassa tai ottaa käyttöön muita vastuulajeja, kuten ankara vastuu (johdanto-osan kappale 19). Valiokunnan näkemyksen mukaan edellä mainittuja asetuksen kohtia voidaan tulkita siten, että ne mahdollistavat kansallisen lainsäädännön mukaisten vastuuperusteiden soveltamisen asetuksen mukaisessa menettelyssä. Oikeudenkäymiskaaren 7 luvun 11 §:ää voidaan siten soveltaa velkojan vahingonkorvausvastuuseen niissä tapauksissa, joita kyseinen säännös koskee, silloinkin, kun turvaamistoimi perustuu asetukseen.  
Lakiehdotuksen 19 §:ssä säädetään täydentävästi sovellettavista kansallisista menettelysäännöksistä. Sen mukaan asetuksen mukaisessa menettelyssä noudatetaan, mitä oikeudenkäymiskaaressa säädetään turvaamistoimista ja mitä ulosottokaaressa säädetään turvaamistoimipäätöksen täytäntöönpanosta, jollei asetuksessa tai tässä laissa toisin säädetä. Hallituksen esityksen mukaan asiasta säädetään selvyyden vuoksi (s. 72). Esityksestä ilmenee myös, että oikeudenkäymiskaaren ja ulosottokaaren täydentävä soveltaminen koskee lähtökohtaisesti ainoastaan menettelyä. Aineellisten edellytysten soveltaminen edellyttää, että tämä nimenomaisesti sallitaan asetuksessa, kuten esimerkiksi velkojan vastuuta koskevassa 13 artiklan 3 kohdassa on tehty (s. 73). Edellä esitetyn perusteella valiokunta katsoo, että 19 §:n viittaussäännös kattaa myös velkojan vahingonkorvausvastuuta koskevan oikeudenkäymiskaaren 7 luvun 11 §:n. Velkojan vahingonkorvausvastuun osalta ei siten ole tarpeen antaa muita asetusta täydentäviä kansallisia säännöksiä.  
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSEHDOTUS
Lakivaliokunnan päätösehdotus:
Eduskunta hyväksyy muuttamattomana hallituksen esitykseen HE 109/2016 vp sisältyvän lakiehdotuksen. 
Helsingissä 11.11.2016 
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa
puheenjohtaja
Kari
Tolvanen
kok
varapuheenjohtaja
Eva
Biaudet
r
jäsen
Laura
Huhtasaari
ps
jäsen
Katja
Hänninen
vas
jäsen
Mikko
Kärnä
kesk
jäsen
Antero
Laukkanen
kd
jäsen
Sanna
Marin
sd
jäsen
Mika
Niikko
ps
jäsen
Juha
Pylväs
kesk
jäsen
Antti
Rantakangas
kesk
jäsen
Mari-Leena
Talvitie
kok
jäsen
Ville
Tavio
ps
varajäsen
Joona
Räsänen
sd
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos
Marja
Tuokila
Viimeksi julkaistu 28.11.2016 10:12