Viimeksi julkaistu 22.4.2021 10.13

Valiokunnan mietintö LaVM 3/2021 vp HE 34/2021 vp Lakivaliokunta Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ulosottokaaren väliaikaisesta muuttamisesta

JOHDANTO

Vireilletulo

Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ulosottokaaren väliaikaisesta muuttamisesta (HE 34/2021 vp): Asia on saapunut lakivaliokuntaan mietinnön antamista varten. 

Asiantuntijat

Valiokunta on kuullut: 

  • hallitusneuvos Terhi Salmela 
    oikeusministeriö
  • valtakunnanvouti Juhani Toukola 
    Ulosottolaitos
  • talous- ja velkaneuvonnan yksikkövastaava Virva Sirén 
    Helsingin talous- ja velkaneuvonta
  • lakimies Antti Laitila 
    Finanssiala ry
  • professori Tuula Linna 

Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: 

  • Takuusäätiö sr
  • Suomen Perimistoimistojen Liitto ry
  • Suomen Vuokranantajat ry
  • Suomen Yrittäjät ry
  • professori Veli-Pekka Viljanen 

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki ulosottokaaren väliaikaisesta muuttamisesta. Laki vastaisi sisällöltään nykyistä ulosottokaaren väliaikaisesta muuttamisesta annettua lakia. Ulosottokaaren väliaikaiset säännökset, joissa säädetään ulosottomenettelyn keventämisestä, rajoittamisesta ja täytäntöönpanon lykkäämisestä covid-19-epidemian vuoksi, olisivat voimassa 31.12.2021 saakka. 

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.5.2021. 

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Yleistä

Toukokuun alussa 2020 tuli voimaan ulosottokaaren (705/2007) väliaikainen muutos (289/2020), jossa säädettiin ulosottomenettelyn keventämisestä, rajoittamisesta ja täytäntöönpanon lykkäämisestä koronavirusepidemian (covid-19) vuoksi. Väliaikainen ulosottokaaren muutos oli voimassa 31.10.2020 asti. Säännösten voimassaoloa on jatkettu uudella väliaikaisella lailla (726/2020) 30.4.2021 asti.  

Nyt ehdotetaan väliaikaisen muutoksen voimassaolon jatkamista kahdeksalla kuukaudella 31.12.2021 saakka. Kyse on siten kolmannesta esityksestä, jolla ulosottokaarta muutetaan väliaikaisesti koronavirusepidemian vuoksi. Uuden väliaikaisen lain sisältö vastaa nyt voimassa olevan väliaikaisen lain sisältöä. Voimassaolon jatkamisella halutaan varmistaa, että ulosottomiehillä on lainsäädäntöön perustuva mahdollisuus myöntää ulosottomenettelyssä joustoja, jotka huomioivat poikkeuksellisen taloustilanteen, ja näin turvata kansalaisten ja yritysten taloudellinen selviytyminen covid-19-epidemian aiheuttamista vaikeuksista.  

Hallituksen esityksestä ilmenevän ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomioin. 

Väliaikaisen lain voimassaolon jatkaminen

Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa ulosottokaaren väliaikaisen muutoksen voimassaolon jatkamista on yleisesti kannatettu. Huomiota on kiinnitetty siihen, että kansalaisten ja yritysten taloudelliset ongelmat ja maksuvaikeudet näkyvät talous- ja velkaneuvonnassa sekä ulosottotoimessa viiveellä. Niin ikään covid-19-epidemian uuden pahenemisen katsotaan entisestään puoltavan väliaikaisen lain voimassaolon jatkamista. 

Valiokunta on pyytänyt ehdotetuista väliaikaisista säännösmuutoksista myös valtiosääntöoikeuden asiantuntijan lausunnon. Sen mukaan ehdotetun sääntelyn tavoitetta turvata kansalaisten ja yritysten taloudellinen selviytyminen covid-19-epidemian aiheuttamista vaikeuksista voidaan pitää perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävänä perusteena rajoittaa jossain määrin velkojan omaisuudensuojaa. Rajoituksen oikeasuhtaisuuden näkökulmasta on merkitystä sillä, että sääntelyllä ei puututa velkojan ja velallisen oikeusasemaan, vaan kyse on ainoastaan velkojan oikeuksien täytäntöönpanoa koskevasta sääntelystä ja sitä koskevan nykysääntelyn sovittamisesta yhteen koronaviruksen aiheuttamaan poikkeukselliseen taloustilanteeseen. Ehdotettuja sisällöllisiä muutoksia pidetään lausunnossa myös varsin maltillisina.  

Valtiosääntöoikeuden asiantuntijan lausunnossa todetaan, että hallituksen esityksen johdosta väliaikaisen lainmuutoksen kokonaiskesto pidentyisi merkittävästi. Sääntelyn voimassaolon jatkamiselle edelleen on lausunnon mukaan kuitenkin osoitettavissa painavia perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä syitä ottaen huomioon tämänhetkinen nopeasti heikentynyt epidemiatilanne ja se, että epidemiasta johtuvat taloudelliset seuraukset jatkuvat myös jonkin aikaa epidemiatilanteen aikanaan helpottaessa. Epidemiatilanne huomioon ottaen väliaikaisen sääntelyn keston jatkamista kahdeksalla kuukaudella voidaan lausunnon mukaan pitää myös oikeasuhtaisena ja siten valtiosääntöoikeudellisesti ongelmattomana. Valtiosääntöoikeuden asiantuntijan kokonaisarvio on, ettei ehdotettua sääntelyä voida pitää velkojien kannalta kohtuuttomana.  

Lakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan ulosottomenettely on toiminut poikkeusaikana varsin hyvin. Ulosottovelallisten määrä (noin 0,57 milj.) on viime vuonna pysynyt suunnilleen samalla tasolla kuin vuonna 2019, eikä niin sanottuja uusia eli ensikertalaisia velallisia ole ollut tavanomaista enempää (noin kolmannes velallisista). Myös ulosoton keskimääräinen käsittelyaika on pysynyt ennallaan (7,3 kk), eikä ulosoton perimistulos (1,157 miljardia euroa) ole laskenut, vaan se on ollut vuonna 2020 jopa hieman edellisvuotta korkeammalla tasolla. Väliaikaisen lain mahdollistamia lievennyksiä on ulosottomenettelyssä myös käytetty, ja erityisesti vapaakuukausi- ja huojennushakemukset ovat kasvaneet, vaikka tilastoista ei ole eroteltavissa, miten suuri osuus kasvusta selittyy covid-19-epidemialla tai väliaikaisella lailla (ks. HE, s. 4).  

Edellä esitetyn ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää ulosottokaaren väliaikaisen muutoksen voimassaolon jatkamista vuoden 2021 loppuun asti perusteltuna. Lain väliaikaisen muutoksen alkuperäiset tavoitteet ovat edelleen ajankohtaisia ottaen huomioon, että parhaillaan on meneillään koronavirusepidemian kolmas aalto ja epidemia tulee käsillä olevan tiedon mukaan jatkumaan ja aiheuttamaan taloudellisia vaikutuksia, jotka näkyvät ulosottotoimessa viiveellä (ks. HE, s. 9). 

Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että ulosottokaaren voimassaoloa tulisi jatkaa enintään 30.9.2021 asti, joka vastaa konkurssilain väliaikaisen muutoksen (14/2021) voimassaolon päättymisajankohtaa. Valiokunta ei kuitenkaan pidä ongelmallisena sitä, että ulosottokaaren väliaikainen muutos on voimassa pidempään kuin konkurssilain väliaikainen muutos ottaen huomioon, että kyseisten lakien toimintalogiikka on eri. Ulosottomenettelyn lievennykset, maksuaikaa lukuun ottamatta, tulevat sovellettaviksi vain, jos käsillä on koronavirusepidemiasta johtuva syy, kun taas konkurssilain väliaikaista sääntelyä sovelletaan maksukyvyttömyyden syystä riippumatta. Lisäksi ulosottokaaren ja konkurssilain väliaikaisten muutosten vaikutukset kohdistuvat pääosin eri velallisryhmiin ja kyse on eri menettelyistä. Lainmuutoksilla ei siten ole sellaista yhteyttä, jonka vuoksi niiden voimassaoloaikojen tulisi olla yhtenevät. 

On myös huomattava, että se, että väliaikaisen lain mahdollistamat ulosottomenettelyn lievennykset edellyttävät covid-19-epidemiasta johtuvaa perustetta, merkitsee sitä, että jos epidemiasta johtuvat taloudelliset seuraukset päättyvät aiemmin tai velallisen maksuvaikeudet eivät johdu epidemiasta, väliaikaisen lain soveltamistilanteita ei synny, lukuun ottamatta pidennettyä maksuaikaa (ks. LaVM 8/2020 vp). Myöskään tämä huomioiden valiokunta ei pidä väliaikaislain voimassaoloa vuoden 2021 loppuun asti ongelmallisena. 

Saadun selvityksen mukaan tämän hetkisten tietojen pohjalta voidaan arvioida, että kuluvan vuoden loppuun mennessä epidemiatilanne on rokotusten myötä helpottanut siten, että väliaikaissääntelystä voidaan mahdollisesti luopua. Valiokunta pitää tärkeänä, että koronavirusepidemian tilannetta ja tarvetta jatkaa väliaikaissääntelyä arvioidaan hyvissä ajoin ensi syksyllä. Tätä varten on aiheellista kerätä tietoja väliaikaisen lain soveltamisesta. Tämä on tarpeen myös sen arvioimiseksi, onko ulosottokaareen mahdollisesti aiheellista sisällyttää väliaikaisen sääntelyn pohjalta joitakin pysyviä muutoksia.  

Maksuajan myöntämiseen liittyen valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että poikkeuksellisesta tilanteesta huolimatta maksuaikaa ei tulisi myöntää ilman huolellista harkintaa silloin, kun velallisella ei käytännössä ole mahdollisuutta suoriutua velvoitteistaan ilman vakuuden realisointia. Tältä osin lakivaliokunta toteaa, että maksuajan myöntämistä koskevassa ulosottokaaren 4 luvun 6 §:ssä maksuajan myöntämisen edellytyksenä on väliaikaisessa laissakin se, että velallinen todennäköisesti maksaa saatavan maksuaikaa saatuaan. Ulosottokaaren 3 luvun 21 §:ssä säädetyn joutuisuusvaatimuksen mukaan täytäntöönpanotoimia saadaan lykätä vain, jos sitä voidaan pitää vastaajan edun mukaisena eikä lykkääminen aiheuta hakijalle erityistä haittaa. Näin ollen ulosottomiesten tulee kussakin tilanteessa myynnin osalta harkita myynnin ajankohta ottaen huomioon tasapainoisella tavalla sekä velallisen että hakijan etu. Lakivaliokunta korostaa, että ulosottokäytännön kehittymistä on tältäkin osin aiheellista seurata. 

Koronaviruspandemian vuoksi annettujen väliaikaislakien yhteisvaikutukset

Lakivaliokunta on vastikään hallituksen esitysten vaikutusarvioinneista antamassaan lausunnossa (LaVL 3/2021 vp) kiinnittänyt huomiota koronaviruspandemiaan liittyvien kiireellisten, väliaikaisesti voimassa olevien ulosottoa (LaVM 5/2020 vp ja LaVM 8/2020 vp), konkurssia (LaVM 4/2020 vp, LaVM 9/2020 vp ja LaVM 14/2020 vp) ja saatavien perintää (LaVM 12/2020 vp) koskevien hallituksen esitysten käsittelyyn. Valiokunta totesi, että kyseisissä yksittäisissä hallituksen esityksissä on tyypillisesti arvioitu vain kyseisen muutosesityksen vaikutuksia, vaikka muutos on usein osa isompaa kokonaisuutta, jolla pyritään helpottamaan koronavirustilannetta ja sen vaikutuksia. Valiokunta piti siksi tärkeänä, että jatkossa koronavirustilanteeseen liittyvissä kyseisissä hallituksen esityksissä arvioidaan myös eri muutosten yhteisvaikutuksia.  

Nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä ei ole arvioitu edellä tarkoitettuja yhteisvaikutuksia, mutta oikeusministeriö on toimittanut niistä erikseen lisäselvitystä valiokunnalle. Lisäselvityksen mukaan edellä mainittujen lakien väliaikaisilla muutoksilla pyritään kullakin osaltaan helpottamaan covid-19-epidemian aiheuttamista taloudellisista vaikeuksista selviytymistä. Konkurssilain ja saatavien perinnästä annetun lain väliaikaiset muutokset kohdentuvat yrityksiin ja ulosottokaaren väliaikaisten säännösten vaikutukset suurelta osin luonnollisiin henkilöihin. Muutosten vaikutukset ovat siten samansuuntaisia, mutta ne kohdistuvat ainakin osaksi eri velallisiin. Tarkempia johtopäätöksiä sanottujen väliaikaisten lakien yhteisvaikutuksista ei kuitenkaan ole tässä vaiheessa tehtävissä, mihin vaikuttaa myös se, että saatavien perinnästä annetun lain väliaikainen muutos on ollut voimassa vasta vuoden 2021 alusta lähtien. 

Ulosottolaitoksen resurssit

Vaikka ulosottomenettely on sinänsä toiminut poikkeusaikana varsin hyvin, väliaikaisen lain voimaantulon jälkeen on ollut havaittavissa ulosoton työmäärän lisääntymistä velallisten tehdessä lain tarkoittamia ulosottomenettelyn muutoshakemuksia (HE, s. 5). Aiempiin mietintöihinsä (LaVM 5/2020 vp, s. 6 ja LaVM 8/2020 vp, s. 5) viitaten valiokunta pitää välttämättömänä, että Ulosottolaitoksen resurssitilannetta seurataan tarkoin ja riittävistä resursseista huolehditaan.  

Ulosottolaitokselle on saadun selvityksen mukaan myönnetty vuoden 2021 täydentävässä talousarvioesityksessä lisämäärärahaa koronavirusepidemiasta johtuvan lisääntyneen työmäärän hoitamiseen. Tämä on edellä esitetyn valossa välttämätöntä. Myös Ulosottolaitoksessa 1.12.2020 toteutetun mittavan organisaatiouudistuksen ja sen toimeenpanon vuoksi Ulosottolaitoksen resursseja on aiheellista seurata.  

VALIOKUNNAN PÄÄTÖSEHDOTUS

Lakivaliokunnan päätösehdotus:

Eduskunta hyväksyy muuttamattomana hallituksen esitykseen HE 34/2021 vp sisältyvän lakiehdotuksen. 
Helsingissä 25.3.2021 

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

puheenjohtaja 
Leena Meri ps 
 
varapuheenjohtaja 
Sandra Bergqvist 
 
jäsen 
Hanna Huttunen kesk 
 
jäsen 
Saara Hyrkkö vihr 
 
jäsen 
Pihla Keto-Huovinen kok 
 
jäsen 
Marko Kilpi kok 
 
jäsen 
Antti Kurvinen kesk 
 
jäsen 
Antero Laukkanen kd 
 
jäsen 
Jouni Ovaska kesk 
 
jäsen 
Mari Rantanen ps 
 
jäsen 
Ruut Sjöblom kok 
 
jäsen 
Mirka Soinikoski vihr 
 
jäsen 
Sebastian Tynkkynen ps 
 
jäsen 
Paula Werning sd 
 
varajäsen 
Marko Asell sd 
 

Valiokunnan sihteereinä ovat toimineet

valiokuntaneuvos 
Marja Tuokila  
 
valiokuntaneuvos 
Mikko Monto