Puhemiesneuvosto ehdottaa eduskunnan työjärjestykseen lisättäväksi 8 a luvun etätyöstä poikkeuksellisissa oloissa. Luvussa ehdotetaan säädettäväksi mahdollisuudesta turvautua poikkeusoloissa valiokuntien etäkokouksiin (80 b §) sekä täysistunnossa sähköiseen etä-äänestykseen (80 c §). Lisäksi 80 a §:ssä ehdotetaan säädettäväksi siitä, miten 8 a luvun säännösten soveltamisesta päätetään. Ehdotukseen sisältyy myös jakso, jossa käsitellään ehdotuksen suhdetta perustuslakiin. 

Perustuslain 52 §:n 1 momentin mukaan eduskunnan työjärjestyksessä annetaan tarkempia säännöksiä valtiopäivillä noudatettavasta menettelystä sekä eduskunnan toimielimistä ja eduskuntatyöstä. Saman perustuslainkohdan mukaan työjärjestys hyväksytään täysistunnossa lakiehdotuksen käsittelystä säädetyssä järjestyksessä ja julkaistaan Suomen säädöskokoelmassa. 

Perustuslakiuudistuksessa perustuslain pysyvän luonteen ja eduskuntatyön joustavan kehittämisen kannalta sääntelyn lähtökohtana oli, että perustuslaissa säädetään eduskunnan osalta vain periaatteellisesti tärkeistä asioista. Perustuslaintasoisen sääntelyn tuli eduskunnan sisäisiksi luonnehdittavien asioiden kohdalla olla lisäksi riittävän yleispiirteistä, jotta eduskunta voisi joustavasti kehittää toimintaansa (HE 1/1998 vp, s. 24). Eduskuntaa koskevista säännöksistä perustuslakiin otettiin lähinnä sellaiset säännökset, jotka liittyivät olennaisesti eduskunnan asemaan ylimpänä valtioelimenä tai määrittelivät keskeisesti eduskunnan tehtäviä, organisaatiota ja päätöksentekoa taikka kansanedustajan asemaa ja joilla oli selvästi muunlainen kuin vain eduskunnan sisäinen merkitys (HE 1/1998 vp, s. 37). 

Perustuslakivaliokunnan mielestä työjärjestyksessä voidaan määrätä myös sellaisesta menettelystä, josta perustuslaki ei sisällä säännöksiä. Tarkoituksena ei ole ollut, että perustuslakiin otettaisiin perustavat säännökset kattavasti kaikista sellaisista eduskunnassa noudatettavista menettelyistä, joiden poliittinen tai muu merkitys ei perustuslain tasoista sääntelyä edellytä. Työjärjestyksen sääntelyalan määrittelevän perustuslain säännöksen on tulkittava tarkoittavan perustuslakia täydentäviä säännöksiä. Tällaista tulkintaa puoltaa nykyisen perustuslain syntytausta. Perustuslakiuudistuksen yhtenä tavoitteena oli keventää eduskuntatyön perustuslain tasoista sääntelyä ja siirtää painopistettä työjärjestykseen (HE 1/1998 vp, s. 24/II). 

Perustuslakivaliokunnan mukaan on pidettävä huolta siitä, että perustuslaki antaa oikean kuvan valtiollisen vallankäytön järjestelmästä ja yksilön oikeusaseman perusteista (PeVM 4/2018 vp, s. 3, PeVM 5/2005 vp, s. 2/I). Perustuslakitasoisen sääntelyn täydellisyysperiaate on valtiosääntöpoliittinen periaate, joka ulottuu ennen kaikkea julkisen vallan käytön perusratkaisuihin. Työjärjestyksessä voidaan säätää eduskunnan menettelyistä, vaikka perussäännöksiä ei olisi sisällytetty perustuslakiin. Edellytyksenä kuitenkin on, että säännökset eivät ole ristiriidassa perustuslain säännösten tai näiden ilmentämien periaatteiden kanssa. 

Puhemiesneuvoston ehdotuksen mukaan perustuslain säännökset eduskunnan toiminnasta rakentuvat ajatukselle kansanedustajien kokoontumisesta yhteiseen tilaan valtiopäiville. Edelleen ehdotuksessa katsotaan, että sääntely perustuslaissa eduskunnan kokoontumisesta valtiopäiville ja eduskunnan koolla olosta viittaa siihen, että eduskunnan tulee tehdä päätöksensä määrämuotoisissa kokouksissa. 

Perustuslain säännökset eduskunnasta ja sen toiminnasta lähtevät sinänsä ajatuksesta eduskunnan fyysisestä kokoontumisesta valtiopäiville. Tämä käy ilmi jo eduskuntaa koskevasta 2 §:n 1 momentista, jonka mukaan valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta. Perustuslain 33 §:n 1 momentin mukaan eduskunta kokoontuu valtiopäiville vuosittain eduskunnan päättämänä ajankohtana. Kuten puhemiesneuvoston ehdotuksen perusteluissa todetaan, perustuslain sääntely eduskunnan kokoontumisesta valtiopäiville ja eduskunnan koolla olosta viittaa yhtäältä siihen, että eduskunnan tulee tehdä päätöksensä määrämuotoisissa kokouksissa, ja toisaalta siihen, että joitakin toimenpiteitä saa tehdä vain eduskunnan ollessa toiminnassa ja valmiina reagoimaan kyseisiin toimenpiteisiin määrämuotoisissa kokouksissa. 

Perustuslakivaliokunnan mielestä eduskunnan toiminnan määrämuotoisuuden vaatimus perustelee nyt ehdotetun sääntelyn tarvetta. Eduskunnan työjärjestyksessä ei nykyisellään säädetä edes puhemiehelle oikeutta päättää, että eduskunta tai sen valiokunnat voisivat kokoontua ja tehdä päätöksiä tietoteknisiä välineitä ja yhteyksiä käyttämällä ja ilman, että kansanedustajat tai jotkut heistä olisivat fyysisesti läsnä. Valiokunnan mielestä eduskunnan toimintamuodot eivät lähtökohtaisesti voi poikkeusoloissakaan perustua yksinomaan eduskuntaryhmien välisille sopimuksille tai epävirallisille käytännöille perustuslain, työjärjestyksen tai eduskunnan puhemiesneuvoston eduskunnan työjärjestyksen 6 §:n 1 momentin 10 kohdan ja 43 a §:n 5 momentin nojalla antamien valiokuntien yleisohjeiden asemesta. Esimerkiksi täysistunnon äänestystavasta säädetään työjärjestyksen 61 §:ssä. Valiokunnan mielestä on myös selvää, että vireillä olevat asiat käsitellään valiokunnissa mainitun sääntelyn mukaisissa menettelyissä. 

Äänestysmenettelystä täysistunnossa säädetään perustuslaissa varsin yleisluonteisesti. Perustuslain 41 §:n 2 momentin mukaan päätökset täysistunnossa tehdään annettujen äänten enemmistöllä, jollei perustuslaissa erikseen toisin säädetä. Äänten mennessä tasan ratkaisee arpa, paitsi milloin ehdotuksen hyväksymiseen vaaditaan määräenemmistö. Äänestysmenettelystä säädetään tarkemmin eduskunnan työjärjestyksessä. 

Perustuslain säännöksistä ei kuitenkaan perustuslakivaliokunnan mielestä ole tehtävissä sellaista johtopäätöstä, että ne välttämättä edellyttäisivät edustajien fyysistä läsnäoloa täysistunnossa tai valiokunnissa, olipa sitten kyse varsinaisesta asian käsittelystä tai äänestyksestä. Perustuslain kannalta olennaista on, että edustajilla on yhtäläinen mahdollisuus osallistua asian käsittelyyn ja asiasta käytävään keskusteluun sekä käsittelyn päätteeksi järjestettävään äänestykseen ja että äänestysmenettely on luotettava. Näiden edellytysten täyttyessä poikkeusoloissa käyttöön otettavista valiokuntien etäkokouksista ja täysistunnon etä-äänestyksistä voidaan säätää eduskunnan työjärjestyksessä. 

Arvioitaessa ehdotetun sääntelyn toteuttamista eduskunnan työjärjestyksellä on merkitystä erityisesti sillä, että sääntely on säädösperusteisesti kytketty eduskunnan toimintakyvyn turvaamiseen erityisen vakavan, hyvin laajalle levinneen vaarallisen tartuntataudin johdosta (ETJ 80 a §). Kyseessä ei lisäksi ole eduskunnan toimintatapojen pysyvä muutos, vaan työjärjestyksen muutos ehdotetaan toteutettavaksi määräaikaisena kesäkuun 2021 loppuun voimassa olevana sääntelynä. Ehdotuksen tavoitteena on turvata eduskunnan toimintakyky Covid-19-viruksen aiheuttamasta pandemiasta johtuvissa poikkeuksellisissa oloissa. Perustelujen (s. 3) mukaan viruksen leviämisen jatkuminen voi vaarantaa eduskunnan toimintakyvyn, jos monet kansanedustajat tai eduskunnan toimintoja ylläpitävät henkilöt sairastuvat samanaikaisesti viruksen aiheuttamaan tautiin tai altistuvat sairastumiselle. 

Ylimmän valtioelimen, eduskunnan, toimintakyvyn varmistaminen nykyisen koronavirusepidemian aikana on koko valtiojärjestyksen toiminnan kannalta ensiarvoisen tärkeää. Viime kädessä puhemiesneuvoston ehdotus suojaa Suomen valtiosäännön mukaisen päätöksentekojärjestelmän toimintaa. Säädännäisten mekanismien luominen eduskunnan toiminnan turvaamiseksi myös poikkeusoloissa on siten valtiosääntöoikeudellisesti perusteltua. Mahdollisuus etä-äänestykseen täysistunnossa turvaisi kansanedustajille nykyistä laajemmat mahdollisuudet hoitaa koronavirusepidemian oloissa kansanedustajan tehtäviä. Edellä esitetyn perusteella ehdotettua sääntelyä voidaan perustuslakivaliokunnan mielestä pitää sekä valtiosääntöoikeudellisesti hyväksyttävänä että valtiosääntöoikeudellisesti tarpeellisena sääntelynä. 

Eduskunnan valiokuntien toiminnasta ei perustuslaissa ole yksityiskohtaisia menettelysäännöksiä valiokunnan päätösvaltaisuutta koskevaa perustuslain 35 §:n 3 momenttia ja valiokunnan toiminnan julkisuutta koskevaa perustuslain 50 §:n sääntelyä lukuun ottamatta. Siten perustuslaista ei perustuslakivaliokunnan mukaan johdu suoranaista ehdotonta estettä sille, että eduskunnan työjärjestyksessä säädetään mahdollisuudesta pitää valiokunnan kokoukset etäkokouksina. Valiokuntien etäkokousten mahdollistamisella voidaan koronavirusepidemian aikana lisätä valiokuntien toimintaedellytyksiä ja lieventää nykytilanteen ongelmallisuutta. 

Ehdotetun 80 a §:n mukaan 8 a luvun säännöksiä voidaan soveltaa silloin, kun se on erityisen vakavan, hyvin laajalle levineen vaarallisen tartuntataudin johdosta eduskunnan toimintakyvyn turvaamiseksi välttämätöntä. Säännösten soveltamisen kynnyksen on tarkoitus likipitäen vastata valmiuslain soveltamisen kynnystä. Tällöin eduskunta voi puhemiesneuvoston ehdotuksesta ja hankittuaan asiasta perustuslakivaliokunnan kannanoton päättää kerrallaan enintään kolmen kuukauden ajanjaksosta, jonka aikana eduskuntatyöhön sovelletaan tämän luvun säännöksiä. Sääntely täyttää täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimuksen. Perustuslakivaliokunnan mielestä myös perustuslaissa säänneltyjen ylimpien valtioelinten keskinäissuhteiden kannalta voidaan pitää perusteltuna, että eduskunta päättää itsenäisesti sellaisten poikkeusolojen käsillä olosta, joissa eduskunnan toimintakyvyn turvaamiseksi on välttämätöntä mahdollistaa etäkokoukset ja -äänestykset. 

Menettelyllisesti eduskunnan päätös etätyötä koskevan eduskunnan työjärjestyksen uuden 8 a luvun soveltamisesta on sidottu puhemiesneuvoston ehdotukseen ja perustuslakivaliokunnan asiasta antamaan kannanottoon. Perustuslakivaliokunnan tehtävänä on tässä yhteydessä arvioida muun muassa sääntelyn käyttöönoton oikeudellisten edellytysten täyttymistä. Lisäksi eduskunnan etätyötä koskevan päätöksen kesto on ajallisesti rajattu enintään kolmen kuukauden ajanjaksoon kerrallaan. 

Perustuslakivaliokunta korostaa, että tehtäessä päätöstä 8 a luvun soveltamisesta tulee järjestelmien tietoturvan olla kattavasti varmistettu. Tältä osin voidaan viitata myös puhemiesneuvoston ehdotuksen perusteluihin (s. 5), joiden mukaan käyttöön otettavaa etä-äänestysjärjestelmää valittaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota jokaisen edustajan tosiasialliseen mahdollisuuteen äänestää teknisesti toimivassa järjestelmässä, kansanedustajan luotettavaan tunnistamiseen, annettujen äänten oikeaan kirjautumiseen ja äänestystapahtuman eri vaiheiden jälkikäteiseen todentamiseen. Etä-äänestystä ei voida ottaa käyttöön, ellei tietoteknisen järjestelmän saatavuutta, luotettavuutta, eheyttä ja kiistämättömyyttä voida turvata. Samoin on varmistettava, että järjestelmä on suojattu ulkopuolisia häiriöitä ja väärinkäytöksiä vastaan. 

Perustuslakivaliokunnan mielestä järjestelmän puitteissa tulee voida riittävästi varmistaa etä-äänestykseen osallistuvan henkilöllisyys. Käytössä voi olla vain järjestelmä, jossa äänen antaja tunnistetaan luotettavasti äänestämään oikeutetuksi kansanedustajaksi. Ehdotuksen perusteluissa viitataan myös siihen, että vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista annetussa laissa tarkoitettu vahva sähköinen tunnistaminen on ehdotuksessa tarkoitettu luotettava tunnistautumistapa. Valiokunnan mielestä on kuitenkin selvää, että äänestyksen valtiosääntöisen merkityksen vuoksi etä-äänestysjärjestelmän puitteissa on riittävästi varmistauduttava myös siitä, että kyseistä tunnistamismenetelmää käyttää kansanedustaja itse. 

Ehdotus noudattaa valmiuslaissa omaksuttua sääntelytapaa siinä, että se erottaa yhtäältä poikkeusmenettelyjä koskevien säännösten aktivoimisesta ja toisaalta niiden soveltamisesta päättämisen. 

Valiokunta puoltaa ehdotuksen hyväksymistä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyin muutoksin.