Valiokunnan mietintö

Sivistysvaliokunta pitää erittäin hyvänä, että hallituksen esitys vahvistaa lukioiden rahoitusta pysyväisluonteisesti 18 miljoonalla eurolla. Teknisesti lisäys toteutetaan pienentämällä lukiokoulutuksen keskimääräisestä yksikköhinnasta tehtävää vähennystä. Valtion menoja lukion yksikköhinnan vahvistaminen lisää vuosittain noin 7,5 miljoonaa euroa. Kuntien omarahoitusosuus lukion yksikköhinnan vahvistamisen määrärahalisäyksestä on noin 10,5 miljoonaa euroa, kunnan osuus kasvaa 1,92 eurolla asukasta kohden. 

Hallituksen esityksellä toteutetaan pääministeri Rinteen hallituksen hallitusohjelman tavoitetta vahvistaa lukiokoulutuksen laatua sekä uuden lukiolain toimeenpanoa. Hallituksen esityksellä tavoitellaan sitä, että korotuksen jälkeen lukiokoulutuksen järjestäjät voivat tarjota ja toteuttaa nykyistä laajemmin lukion syventäviä ja soveltavia kursseja ja siten vahvistaa opiskelijoiden osaamispohjaa. 

Nyt ehdotettu rahoituksen lisäys on valiokunnan saamien asiantuntija-arvioiden mukaan hyvin kannatettava, mutta valitettavasti edelleen riittämätön. Aikaisemmin tehtyjen säästöpäätösten vuoksi lukion kokonaisrahoituksesta vähenee edelleen noin 100 miljoonaa euroa vuosittain.  

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää esitystä oikean suuntaisena, tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana. 

Lukioiden yksikköhinnan vahvistaminen toteutetaan siten, että rahoituksen lisäys 18 miljoonaa euroa otetaan huomioon lukiokoulutuksen keskimääräiseen yksikköhintaan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009, jäljempänä rahoituslaki) 23 b §:n 1 momentin mukaan tehtävässä vähennyksessä. Uudistuksen tekninen toteutustapa on saanut asiantuntijoilta kiitosta.  

Edellä tarkoitettu vähennys muodostuu vuosina 2014 ja 2015 tehdyistä julkisen talouden säästöpäätöksistä, vuoden 2013 ja vuoden 2014 arvioidun kustannustason tarkistusten tekemättä jättämisestä ja vuosien 2016, 2018 ja 2019 indeksikorotusta vastaavista säästötoimista. Lukiokoulutuksen rahoitukseen on vuosina 2014—2019 kohdistunut kaiken kaikkiaan vuosittain noin 120 miljoonan euron säästötoimet. Valtionosuusrahoituksen perusteena olevien keskimääräisten yksikköhintojen ja keskimääräisten vos-kustannusten välillä on useamman vuoden ajan ollut noin tuhannen euron ero. 

Lukiokoulutuksen vos-kustannukset ovat vuonna 2017 olleet vajaat 700,7 miljoonaa euroa. Näiden kustannustietojen pohjalta on muodostettu rahoituslain 23 §:n mukainen lukiokoulutuksen keskimääräinen vuosittainen yksikköhinta 6 305,44 euroa vuodelle 2020. Hallituksen esityksen 23 b §:n mukainen opiskelijakohtaisen yksikköhinnan vähennys vuonna 2020 on 996,13 euroa. Tämän suuruinen vähennys yksikköhinnasta tarkoittaa kokonaisuudessaan edelleen laskennallisesti 100 miljoonan euron rahoitusleikkausta lukiokoulutukseen vuonna 2020 verrattuna tilanteeseen ilman edellä todettuja säästöluonteisia vähennyksiä. 

Kunnat ovat suurin lukiokoulutuksen järjestäjä, sillä 87 % lukio-opiskelijoista opiskelee kunnallisissa lukioissa. Lukiokoulutuksen kokonaiskustannukset olivat 784 milj. euroa vuonna 2018. Asiantuntijalausunnon mukaan valtion yksikköhinnasta tekemien vähennysten jälkeen kunnat vastaavat jo kolmesta neljäsosasta järjestämänsä lukiokoulutuksen kokonaisrahoituksesta valtion rahoitusosuuden ollessa enää neljänneksen.  

Kuntien rahoitusosuutta lisää se, että valtionosuuden laskentaan ei oteta mukaan esimerkiksi Aurinkorannikon lukiokoulutuksen kustannuksia, lukiokoulutuksen erityisen tehtävän kustannuksia, sisäisiin vuokriin sisältyviä pääomakustannuksia eikä arvonlisäveroa. 

Uusi lukiolaki (714/2018) on tullut voimaan 1.8.2019. Lukiokoulutuksessa tapahtuvat muutokset, kuten uudistuneet opetussuunnitelman perusteet, panostaminen opiskelijoiden hyvinvointiin ja opinto-ohjaukseen sekä yhteistyön toteuttaminen korkeakoulujen ja työelämän kanssa, edellyttävät riittäviä resursseja järjestäjiltä ja tämän mahdollistavan rahoitusjärjestelmän. Ylioppilastodistuksen painoarvon nostaminen korkeakoulujen valinnoissa lisää osaltaan myös paineita lukiokoulutuksen laadukkaalle järjestämiselle, jotta opiskelijoille voidaan taata koko maassa tasavertaiset mahdollisuudet jatko-opintoihin. 

Sivistysvaliokunta korostaa, että valtionosuusrahoituksen perustana olevien yksikköhintojen tulee olla sellaisella tasolla, että ne takaavat riittävän perusrahoituksen ja sitä kautta vakaan ja laadukkaan lukiokoulutuksen sekä mahdollisuuden toteuttaa edellä esitetyt koulutuksen laadulliset kehittämistarpeet aikaisempien vaatimusten lisäksi. Valiokunta pitää ensiarvoisen tärkeänä, että tulevina vuosina voidaan kokonaan luopua lukiokoulutuksen yksikköhintoihin tehtävistä vähennyksistä, mikä edellyttää noin 100 miljoonan euron suuruista rahoituslisää lukiokoulutukseen. 

Hallituskauden merkittävin uudistustavoite on oppivelvollisuusiän nosto 18 ikävuoteen. Siinä yhteydessä joudutaan arvioimaan tasapuolisesti koko toisen asteen koulutuksen kehittämistarpeita ja koulutuksen kustannusrakennetta hyvin tarkkaan. Oppivelvollisuuden pidentäminen tulee niin lukiokoulutuksen kuin ammattikoulutuksen kohdalla edellyttämään merkittäviä lisäpanostuksia koulutuksen rahoitukseen.  

Sivistysvaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että lukiokoulutuksen nykyinen selkeä rahoitusvaje korjataan poistamalla yksikköhinnasta tehtävät vähennykset, ennen kuin lähdetään sitovasti arvioimaan oppivelvollisuusuudistukseen tarvittavaa lisärahoitusta. Vaarana on muutoin, että liian nopeasti toisiaan seuraavien muutosten toimeenpanon myötä rahoitusvaje jää korjaamatta ja voi jopa tosiasiallisesti kasvaa, kun otetaan huomioon toiminnalle asetetut kasvavat laadulliset vaatimukset. 

Opetus- ja kulttuuriministeriön asettama lukiokoulutuksen rahoitusvaihtoehto -työryhmä (OKM/52/040/2018) toteaa 8.10.2019 julkaisemassaan raportissa, että lukiokoulutuksen rahoituksen tulee olla vakaa ja ennakoitava. Työryhmän mukaan lukiokoulutukseen tulee suunnata riittävät taloudelliset voimavarat lakisääteisten tehtävien hoitamiseen. Rahoituksen jakojärjestelmän tulisi työryhmän näkemyksen mukaan perustua jatkossakin selkeisiin laskennallisiin kriteereihin, olla läpinäkyvää ja ylläpitäjäneutraali. Raportissa todetaan, että lukiokoulutuksen rahoitusmallia olisi mahdollista kehittää siten, että se ottaisi huomioon nykyistä paremmin erilaiset toimintaympäristöt.  

Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä, että lukion rahoitusmallin tarkastelua jatketaan edelleen.  

Asiantuntijakuulemisessa on noussut esiin ajatus siirtymisestä nykyisestä pienlukiolisän käytöstä kohti järjestelmää, jolla turvataan lukiokoulutuksen valtakunnallinen ja alueellinen saatavuus. Asiantuntijalausunnoissa on esitetty, että nykyinen pienlukioiden rahoitusmalli voi osin vaikeuttaa perusteltujen rakennemuutosten tekemistä varsinkin alueilla, joissa väestökehitys on ikäluokkien pienenemisen tai poismuuton vuoksi haastavaa. Pienissä kunnissa yläaste ja lukio toimivat usein yhdessä, jolloin samat opettajat opettavat molemmissa. Saavutettavuutta arvioitaessa on tällöin voitava ottaa huomioon lukion merkitys alueen koko koulutustarjonnalle.  

Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä, että saavutettavuuskriteeri sisällytetään osaksi lukion rahoitusjärjestelmää, ja pitää toivottavana, että tämän suuntainen uudistus toteutetaan jopa ennen laajempaa rahoitusjärjestelmän uudistusta. 

Rahoituslain 24 §:n 2 momentti mahdollistaa yksikköhinnan harkinnanvaraisen korottamisen. Korotuksen on saanut vuosittain noin 30 koulutuksen järjestäjää. Ne ovat olleet erityisesti pieniä harvaan asutuilla alueilla sijaitsevia koulutuksen järjestäjiä, lukiokoulutusta järjestäviä kansan-opistoja, pieniä suomenkielisten alueiden sisällä sijaitsevia yksityisiä ruotsinkielisiä koulutuksen järjestäjiä tai koulutuksen järjestäjiä, joiden opiskelijamäärät vähenevät. Näiden tahojen todelliset järjestämisen kustannukset ovat usein rahoituksen perusteena olevia keskimääräisiä kustannuksia selvästi korkeammat. Korotuksiin käytettävän rahoituksen kokonaismäärä on ollut noin 2—3 miljoonaa euroa.  

Sivistysvaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että mahdollisuus yksikköhinnan harkinnanvaraiseen korottamiseen säilyy edelleen.