Valiokunnan mietintö

Esityksen pääasiallisena tavoitteena on maakaasun tukku- ja vähittäismarkkinoiden avaaminen kilpailulle. Esitys merkitsisi samalla Suomen soveltamien maakaasumarkkinadirektiivin eristyneiden markkinoiden poikkeuksien päättymistä. Ehdotuksella pyritään parantamaan maakaasun kilpailukykyä tukku- ja vähittäismyynnin sääntelyä keventämällä.  

Esityksen taustalla ovat Suomen pitkäaikaiset maakaasua koskevat energiapoliittiset tavoitteet: hankinnan monipuolistaminen, huoltovarmuuden parantaminen sekä kilpailun saaminen kaasun tarjontaan. Talousvaliokunta pitää tavoitteita kannatettavina. 

Maakaasumarkkinaa koskevien ehdotusten lähtökohtana ja keskeisenä muutostarpeena on putkimaakaasun heikentynyt kilpailukyky energiamarkkinoilla. Maakaasu kilpailee erityisesti energian tuotannossa muiden polttoaineiden kanssa, ja maakaasun kulutus on vähentynyt noin kolmasosalla 2010-luvun aikana. Tarpeeseen edistää maakaasun hyödyntämistä vaikuttaa myös kivihiilen energiakäytöstä luopuminen, joka vaikuttaa sähköjärjestelmän säätökykyyn. Lisäksi on tärkeää luoda edellytyksiä nesteytetyn maakaasun (LNG) ja biokaasun hyödyntämiselle. Tavoitteena on myös monipuolistaa maakaasun hankintakanavia ja parantaa huoltovarmuutta. Suomi liittyisi osaksi maakaasun sisämarkkinoita, minkä odotetaan heijastuvan kaasun hinnoitteluun.  

Maakaasumarkkinoiden kehittämisen kannalta ratkaiseva tekijä on Suomen ja Baltian välisen putkiyhteyden valmistuminen, jonka on arvioitu ajoittuvan vuoden 2020 alkuun. Tämän ns. Balticconnector-kaasuputken rakentaminen käytännössä mahdollistaa kaasumarkkinoiden avaamisen ja uudistamisen. Ehdotuksen lähtökohtana on kaasumarkkinadirektiivin poikkeuksista luopuminen ja kaasumarkkinoiden avaaminen kilpailulle kokonaisuudessaan vuoden 2020 alusta lähtien. Tämä merkitsisi putkikaasun hintasääntelystä luopumista, kaasun markkinapaikkojen käyttöönottoa ja sisämarkkinasääntöjen soveltamista. Samalla siirtoverkko eriytettäisiin kaasun myynnistä. Tavoitteena on mahdollistaa siirtymä kohti Suomen ja Baltian alueellisia kaasumarkkinoita.  

Esitykseen sisältyvät myös ehdotukset sähkö- ja maakaasumarkkinalakiin lisättäviksi säännöksiksi, jotka rajoittavat sähkön ja maakaasun siirron ja jakelun maksujen korotuksen 12 kuukauden tarkastelujakson aikana enintään 15 prosenttiin siirron tai jakelun verollisesta kokonaishinnasta. Esityksessä on lisäksi ehdotettu sähkömarkkinalain 119 §:n jakeluverkon toimintavarmuutta koskevan siirtymäsäännöksen muuttamista.  

Talousvaliokunta pitää hallituksen esitykseen sisältyviä lakiehdotuksia perusteltuina ja tarkoituksenmukaisina ja puoltaa niiden hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyin muutoksin. Talousvaliokunta esittää hylättäviksi lakialoitteet LA 1/2016 vp ja LA 3/2016 vp ja toimenpidealoitteen TPA 3/2016 vp. 

Suomen maakaasumarkkinoita ei ole tällä hetkellä avattu kilpailulle, ja Suomi soveltaa maakaasumarkkinadirektiivin eristyneiden markkinoiden poikkeusta. Putkimaakaasulla ja LNG:llä ei ole kilpailevan myyjän pääsyä maakaasuverkkoihin. Biokaasulla verkkoonpääsy periaatteessa on, mutta nykytilaa ei ole pidetty riittävänä syrjimättömän verkkoonpääsyn ja markkinoiden toimivuuden kannalta. Kilpailuolosuhteisiin vaikuttaa myös se, ettei siirtoverkkoa ole tällä hetkellä eriytetty maakaasun myynnistä ja maakaasun myyntihinnat ja -ehdot ovat säänneltyjä. Samoin kilpailullisten markkinoiden rakenteet, kuten markkinapaikat, puuttuvat. 

Esityksen valmistelun yhteydessä on tarkasteltu erilaisia maakaasumarkkinoiden kehittämismalleja. Keskeisinä vaihtoehtoina ovat olleet 1) markkinoiden avaaminen, kun Balticconnector-kaasuputki otetaan käyttöön, minkä arvioidaan toteutuvan vuoden 2020 alusta, ja 2) markkinoiden avaaminen, kun sekä Balticconnector-putki että Liettuan ja Puolan välinen yhdysputki otetaan käyttöön, minkä arvioidaan toteutuvan vuoden 2021 kuluessa. Periaatteessa markkinoiden avaaminen kansalliselta pohjalta olisi lisäksi mahdollista jo ennen näitä ajankohtia. 

Esityksessä on päädytty ehdottamaan markkinoiden avaamista kilpailulle vuoden 2020 alusta eli siinä vaiheessa, kun putkiyhteys Suomesta Baltiaan arvioidaan otettavaksi käyttöön. Talousvaliokunnan kuulemat asiantuntijat ovat esittäneet osin eriäviä käsityksiä markkinoiden avaamisen todennäköisistä vaikutuksista ja ehdotetusta markkinoiden avaamisen toteuttamistavasta. Huolenaiheet liittyvät erityisesti markkinoiden avaamisesta aiheutuviin kustannuksiin ja siihen, ettei markkinoiden avaaminen vielä itsessään riittäisi synnyttämään tosiasiallisesti kilpailullisia kaasumarkkinoita, ellei yhteys Keski-Euroopan kaasumarkkinoille toteudu samalla. Talousvaliokunta toteaa, että nämä näkökohdat otetaan huomioon hankkeen jatkovalmistelussa. Ristiriitaisia käsityksiä on esitetty erityisesti Puolan ja Liettuan välisen yhdysputken (GIPL) rakentamisesta. Toisaalta valiokunta on saanut selvitystä Liettuan ja Puolan sitoutumisesta hankkeeseen, hankkeelle myönnetystä EU-rahoituksesta ja tavoitteesta ottaa putki käyttöön vuoden 2021 loppuun mennessä. Toisaalta osa valiokunnan kuulemista asiantuntijoista on pitänyt putken toteutumisen ajankohtaa epävarmana ja katsonut, että kustannusnäkökulmasta siirtoverkon eriyttämistä ei kannattaisi Suomessa tehdä ennen kuin varmuus GIPL-putken toteutumisesta on olemassa. On arvioitu myös, että Suomen maksettaviksi pyrittäisiin saamaan Baltian kaasuinfrastruktuurin kehittämisestä aiheutuvia kustannuksia.  

Perustelut kilpailun avaamiselle ehdotetulla tavalla ovat sekä oikeudellisia että taloudellisia. Oikeus soveltaa maakaasumarkkinadirektiivin eristyneiden markkinoiden poikkeusta päättyy Suomen osalta ilman eri toimenpiteitä, kun pääasiallisen ulkopuolisen toimittajan markkinaosuus laskee 75 prosenttiin tai alle sen. Talousvaliokunta arvioi saamansa selvityksen perusteella, että jo Balticconnector-kaasuputken valmistuminen mahdollistaa 25 prosentin markkinaosuuden ylittävän uuden maakaasun tuontilähteen Suomeen Liettuassa sijaitsevasta Klaipedan nesteytetyn maakaasun terminaalista. Joka tapauksessa poikkeukset päättyisivät ilman erillisiä toimenpiteitä viimeistään silloin, kun Balticconnectoria ja Puolan ja Liettuan välistä GIPL-putkea koskevat hankkeet toteutuvat. Talousvaliokunta katsoo, että markkinoiden avaamisen jättäminen jälkimmäiseen ajankohtaan johtaisi oikeudellisesti epävarmaan tilanteeseen: tämä edellyttäisi maakaasumarkkinadirektiivin 49 artiklan tulkitsemista niin, että Klaipedan terminaalin tuontikapasiteetin ei katsottaisi vaikuttavan maakaasun toimittajien markkinaosuuksiin Suomessa. Lisäksi voidaan arvioida, ettei poikkeusten jatkaminen toisi merkittävää lisäarvoa, vaan merkitsisi lähinnä markkinoiden avaamisen viivästymistä, koska poikkeuksista luopuminen olisi joka tapauksessa lähivuosina edessä. 

Euroopan komissio on myöntänyt Balticconnector-hankkeeseen 187,5 miljoonan euron investointituen Verkkojen Eurooppa -rahoitusvälineestä. Tämä kattaa 75 prosenttia putken rakentamiskustannuksista. Talousvaliokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että markkinoiden avaamisen jättäminen nyt esitettyä myöhempään ajankohtaan olisi ongelmallista myös sen vuoksi, että EU:n rahoitustuki Balticconnector-kaasuputkelle on myönnetty osaksi nimenomaan maakaasumarkkinoiden avaamista ja Suomen ja Baltian kaasumarkkinoiden yhteenliittämistä varten. Markkinoiden avaamatta jättäminen voisi viime kädessä vaarantaa tämän rahoituksen.  

Talousvaliokunta katsoo, että myös toimivan kilpailumekanismin näkökulmasta nyt esitettyä myöhempää markkinoiden avaamisajankohtaa olisi vaikeaa perustella. Mikäli suljetun verkon poikkeuksia jatkettaisiin, Balticconnector-putken siirtokapasiteetti voisi jäädä aluksi käyttämättä eikä maakaasukauppa pääsisi kehittymään. Maakaasumarkkinoiden avaaminen kilpailulle ja niiden kehittäminen maakaasun sisämarkkinoiksi on prosessi, joka etenee samanaikaisesti sekä Suomessa että muualla Euroopassa kansallisin ja EU-tason toimenpitein. 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille toisistaan poikkeavia arvioita markkinoiden avaamisen vaikutuksista maakaasun hintaan ja muihin kustannuksiin. Myöskään hallituksen esityksen arvio esityksen vaikutuksista ei ole täysin yksiselitteinen. Suomen ja Baltian markkinoiden integroitumisen ei välittömästi odoteta alentavan Suomen tukkuhintaa. Maakaasun hintataso Baltian maissa on ollut perinteisesti noin 20—30 prosenttia Suomea korkeampi. Suoraviivainen historiallinen vertailu ei kuitenkaan ole tulevan kilpailuasetelman näkökulmasta perusteltua ottaen huomioon erityisesti komission viimeaikaiset venäläiseen kaasuntoimittajaan kohdistamat kilpailuvalvonnan toimet, maakaasun sisämarkkinoiden kehitys ja markkinaintegraatio. Vuoden 2016 aikana Baltian ja Suomen hintaero on kaventunut. Tässä kehityksessä voivat osaltaan näkyä Liettuan LNG-terminaalin vaikutukset. Lisäksi Keski- ja Länsi-Euroopan markkinoilta samoin kuin nesteytetyn maakaasun hinnoittelusta tuleva paine vaikuttanee pitkällä tähtäimellä myös Suomessa hintoja laskevasti. Talousvaliokunnan on ollut vaikea hahmottaa maakaasun hintavaikutuksia olennaisesti poikkeavien asiantuntija-arvioiden pohjalta. Jatkovalmisteluissa tulisikin selvittää perusteellisemmin tuottajamaiden hinnoittelumahdollisuuksia eri tilanteissa ja hinta- ja kustannusvaikutuksia. 

Talousvaliokunta pitää saamansa selvityksen perusteella todennäköisenä, että markkinoiden avaaminen ja eurooppalaisten markkinoiden integraatio pitkällä tähtäimellä laskevat suomalaisten loppukäyttäjien maakaasun hintoja. Vaikka markkinat aluksi kärsisivätkin korkeasta keskittymisasteesta, markkinoiden avaaminen mahdollistaa alalle tulon ja normaalin kilpailumekanismin toiminnan.  

Markkinoiden avaamisesta aiheutuu paitsi hintavaikutuksia myös erilaisia hallinnollisia kustannuksia. Kilpailuun perustuvien markkinoiden luominen aiheuttaa kustannuksia sekä kaasualan yrityksille, kaasun käyttäjille että viranomaisille. Kustannuksia aiheuttaa erityisesti energianhallintajärjestelmien ja maakaasukaupan tiedonvaihtoon liittyvien järjestelmien uudistaminen. Maakaasun tukkumyyjän ja siirtoverkonhaltijan Gasum Oy:n myyntitoimintojen ja siirtotoiminnan energianhallintajärjestelmien eriyttämisen on yhtiön mukaan arvioitu maksavan 4—6 miljoonaa euroa.  

Keskeisenä huolenaiheena ovat nousseet esille myös Baltian kaasuinfrastruktuurin investointitarpeet ja -suunnitelmat sekä niistä mahdollisesti Suomelle aiheutuvat kustannukset. EU:n energiainfrastruktuureja koskeva asetus mahdollistaa kustannustenjaon yhteisen edun hankkeille (ns. PCI-hanke), jos kahteen tai useampaan maahan vaikuttava, kokonaisuutena nettohyötyä aiheuttava hanke aiheuttaa negatiiviseksi jäävän hyödyn hankkeen toteuttavaan maahan. Perusteena kustannusten kohdistamiselle Suomeen olisi siis se, että Suomen katsottaisiin hyötyvän PCI-statuksen saaneesta Baltian kaasuinfrastruktuurista. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella kustannusten kohdistaminen Suomeen edellyttäisi kuitenkin Suomen saavan nettohyötyä hankkeesta. Lisäksi energiainfrastruktuurihankkeiden ns. PCI-hankkeeksi nimeäminen edellyttäisi kunkin maan suostumusta, ja jäsenvaltioilla on veto-oikeus niiden hankkeiden osalta, joista voi tulla kustannuksia niiden alueelle. Talousvaliokunta pitää keskeisenä, että Suomi päättää erikseen mahdollisesta osallistumisesta ja kustannusten jakamisesta suhteessa Baltian kaasuinfrastruktuurin kehittämishankkeisiin. 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty osin ristiriitaisia käsityksiä ehdotuksen vaikutuksista biokaasumarkkinoiden toimivuuteen. Vaikka biokaasulla jo nykyisellään on verkkoonpääsy ja maakaasuverkkoon on jo liitetty biokaasulaitoksia, hallituksen esityksen lähtökohtana on, etteivät nykyiset mekanismit ole riittäviä syrjimättömän verkkoonpääsyn ja toimivien markkinoiden turvaamiseksi. Ehdotus parantaisi biokaasun markkinoille pääsyä ja mahdollistaisi markkinat, joissa verkoissa toimii useita myyjiä.  

Osa valiokunnan kuulemista asiantuntijoista on kuitenkin pitänyt nykytilaa riittävänä ja katsonut, ettei markkinoiden avaamista ja toimintojen eriyttämistä tulisi tehdä esitetyssä aikataulussa. Myös esityksen vaikutusarviointia biokaasun osalta on pidetty puutteellisena. Talousvaliokunta pitää biokaasua keskeisenä energiamuotona, joka mahdollistaa siirtymää fossiilisista polttoainesta uusiutuvaan energiaan, ja korostaa biokaasun syrjimättömän verkkoonpääsyn turvaamista. Valiokunta pitää valitettavana, että biokaasun merkitystä ja ehdotusten vaikutuksia biokaasumarkkinoihin on käsitelty hallituksen esityksessä varsin kapeasti. Valiokunta katsoo kuitenkin, että markkinoiden avaaminen esitetyllä tavalla todennäköisesti turvaa syrjimättömän verkkoonpääsyn ja biokaasumarkkinoiden kehittymisen paremmin kuin markkinoiden avaamisen lykkääminen nyt esitetystä. Valiokunta pitää toisaalta tärkeänä, että ehdotus vaikuttaa biokaasualaan vain niissä tilanteissa, joissa biokaasua syötetään maakaasuverkkoon kuljetettavaksi, eikä muutoin aseta rajoituksia biokaasun käytön kehittämiselle. 

Suomessa toimii tällä hetkellä kaksi valtion kokonaan omistamaa kaasuyhtiötä, Gasum Oy ja Baltic Connector Oy. Talousvaliokunta pitää keskeisenä, että Suomen maakaasuinfrastruktuuria kehitetään kokonaisvaltaisesti ottaen huomioon olemassa oleva kaasuputkiverkosto sekä Balticconnector-yhdysputki. Tämä edellyttää saumatonta yhteistyötä eri toimijoiden, työ- ja elinkeinoministeriön, valtioneuvoston kanslian, Gasumin ja Baltic Connectorin välillä. Talousvaliokunta painottaa, että valmistelut Gasumin siirtoverkkotoiminnan eriyttämiseksi, perustettavan uuden siirtoverkkoyhtiön liiketoiminta- ja ansaintamallin kehittämiseksi ja synergian hakemiseksi Baltic Connectorin toimintojen kanssa on syytä aloittaa välittömästi. Siirtoverkkoa tulee kehittää kokonaisuutena. Talousvaliokunta ei pidä tarkoituksenmukaisena, että Suomessa olisi tulevaisuudessa nykyisten kahden valtio-omisteisen kaasuyhtiön lisäksi myös kolmas erillinen siirtoverkkoyhtiö, vaan pitää tärkeänä käynnistää valmistelutyö Gasumista eriytetyn verkkoyhtiön ja Balticconnectorin toimintojen yhdistämiseksi.  

Esityksen taustalla ovat eräiden sähkön ja maakaasun jakelijoiden vuonna 2016 asiakkailleen ilmoittamat poikkeuksellisen suuret hinnankorotukset. Asiasta käytiin laajaa julkista keskustelua, ja korotuksista seurasi suuri joukko valituksia kuluttajariitalautakuntaan ja kuluttaja-asiamiehelle. Energiavirasto käynnisti asiaan liittyvien muutostarpeiden selvittämisen, ja nyt ehdotetut säännökset on valmisteltu tämän selvityksen pohjalta.  

Esityksen mukaan sähkömarkkinalakiin ja maakaasumarkkinalakiin lisättäisiin säännökset, jotka rajoittavat sähkön ja maakaasun siirron ja jakelun maksujen korotuksen 12 kuukauden pituisen tarkastelujakson aikana enintään 15 prosenttiin siirron ja jakelun verollisesta kokonaishinnasta. Korotuksen hyväksyttävää määrää arvioitaisiin pääsääntöisesti asiakasryhmittäin. Korotuskatto ei oikeuttaisi toistuviin 15 prosentin hinnankorotuksiin. Siirtomaksujen kohtuullisuutta valvottaisiin 4 vuoden valvontajaksoissa, ja Energiavirasto vahvistaisi etukäteen kohtuullisen hinnoittelun perusteet valvontajakson ajaksi. Lisäksi virastolla olisi toimivalta määrätä verkonhaltijalle tullut ylituotto korkoineen palautettavaksi asiakkaille seuraavan valvontajakson aikana. 

Keskeisenä muutoksena nykytilaan olisi yksiselitteisten laskentasääntöjen antaminen, mitä voidaan pitää lähtökohtaisesti tavoiteltavana sekä asiakkaiden että lakia soveltavien viranomaisten näkökulmasta. Samalla ennakoitavuus paranisi myös verkonhaltijan näkökulmasta. Toisaalta sääntelyllä voidaan arvioida olevan hinnoittelua jäykistävä vaikutus. Hintasääntely sisältää myös riskin siitä, että sallitusta enimmäiskorotusten tasosta muodostuu tosiasiallisesti itseään toteuttava normi hinnankorotusten tasolle. Toisaalta esitetyt valvontamekanismit pienentävät näitä riskejä. Talousvaliokunta pitää esitettyjä sääntelyratkaisuja perusteltuina.  

Valiokunta on arvioinut myös esitetyn sääntelyn soveltuvuutta kantaverkonhaltijaan. Esitetyn sääntelyn soveltuvuudesta kantaverkonhaltijaan ja sääntelyn tarpeellisuudesta on esitetty osin eriäviä käsityksiä. Talousvaliokunta pitää johdonmukaisena, että sääntely kohdistuisi myös kantaverkonhaltijaan, mutta katsoo, että sääntelyn sovellettavuuden helpottamiseksi on perusteltua muuttaa siirtomaksujen korotusten hyväksyttävän määrän laskentatapaa kantaverkonhaltijan osalta. 

Jakeluverkon toimintavarmuutta koskevan sääntelyn muutosten taustalla on tarve helpottaa mahdollisuutta saada lisäaikaa sähkön toimitusvarmuutta koskeviin investointeihin. Nyt esitettyjen muutosten taustalla on se, ettei vuonna 2013 säädetyllä poikkeusmenettelyllä ole saavutettu sille asetettuja tavoitteita. Siirtymäsäännöksen tavoitteena on helpottaa nimenomaan sellaisten haja-asutusalueilla toimivien jakeluverkkojen kustannuspaineita, joissa sähkökatkojen ehkäiseminen aiheuttaa keskiarvoa enemmän investointeja ja jotka rakentavat pääasiassa ilmaverkkoa.  

Talousvaliokunta pitää poikkeussäännöksen soveltamisedellytysten täsmentämistä perusteltuna. Valiokunta pitää keskeisenä helpottaa pääasiassa ilmaverkkoa rakentavien jakeluverkkojen mahdollisuutta saada lisäaikaa sähkökatkojen ehkäisemiseen tehtäviin investointeihin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan siirtohintojen korotustarve eri verkkoyhtiöissä vaihtelee merkittävästi. Sääntelyn tulee varmistaa, että helpotukset kohdistuvat nimenomaan sille jakeluverkonhaltijoiden ryhmälle, jossa korotuspaineet ovat suurimmat. 

Poikkeuksen oikean kohdistamisen kannalta valiokunta pitää lisäksi tärkeänä täsmentää poikkeuksen soveltamiselle asetettua lisäedellytystä hallituksen esityksessä ehdotetusta. Hallituksen esityksen mukainen viittaus poikkeuksellisen suuriin kustannuksiin voisi rajata säännöksen soveltamisalaa liikaa ja aiheuttaa toisaalta epävarmuutta poikkeuksen soveltamisedellytyksistä. Valiokunta pitää perusteltuna täsmentää poikkeuksen soveltamisalaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyllä tavalla. 

Talousvaliokunta pitää teknologianeutraliteettia tärkeänä sääntelyn lähtökohtana: poikkeussäännöksen muotoilussa tulee ottaa huomioon, ovatko jakeluverkon toimintavarmuutta koskevat laatuvaatimukset toteutettavissa myös muilla, esimerkiksi sähkön varastointiin perustuvilla teknisillä ratkaisuilla. Säännöksen soveltaminen ei saa johtaa siihen, että tavoitteiden saavuttamiseksi käytettäisiin vain kalliita verkostoratkaisuja. Valiokunta pitää tärkeänä huomioida alueellisia olosuhteita ja hyödyntää kehittyvää teknologiaa laatuvaatimusten täyttämisessä ja edellyttää asian seuraamista. Valiokunta esittää sen vuoksi säännöstä täsmennettäväksi jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyllä tavalla niin, että säännöksestä ilmenisi selkeästi se, että vaatimukset voidaan teknologian kehittyessä täyttää myös muilla kuin esimerkiksi maakaapelointiin perustuvilla ratkaisuilla.  

Talousvaliokunta katsoo, että lakialoitteet LA 1/2016 vp ja LA 3/2016 vp ja toimenpidealoite TPA 3/2016 vp ovat keskeisiltä tavoitteiltaan sähkömarkkinalakiin nyt ehdotettujen 26 a §:n ja 119 §:n muutosten tavoitteita vastaavia. Aloitteissa esitetyt sääntelyratkaisut ovat osin päällekkäisiä ja osin vaihtoehtoisia hallituksen esityksen ehdotusten kanssa. Talousvaliokunta pitää edellä kuvatuilla perusteilla hallituksen esitykseen perustuvia säännöksiä, jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyin muutoksin, perusteltuna mallina tavoitteiden toteuttamiseksi ja esittää edellä mainittujen aloitteiden hylkäämistä.