Ehdotuksen tausta ja tavoite
Jakeluvelvoitelain muuttamista koskeva hallituksen esitys on osa uusiutuvan energian ns. RED II -direktiivin täytäntöönpanoa. Jo aiemmin ns. kestävyyslain muutoksilla säädettiin kestävyyskriteereistä, jotka polttoaineiden on täytettävä, jotta ne voitaisiin ottaa huomioon jakeluvelvoitteen täyttämisessä.
Kriteerien yhdenmukaistamisella pyritään varmistamaan energian sisämarkkinoiden toimintaa ja helpottamaan vaatimukset täyttävien biopolttoaineiden kauppaa jäsenvaltioiden välillä. RED II
-direktiivi merkitsee myös sitä, etteivät jäsenvaltiot voi käytännössä kansallisesti säätää tiukemmista kestävyyskriteereistä biopolttoaineille tai bionesteille. Sen sijaan ns. biomassapolttoaineiden osalta jäsenvaltioille on jätetty kansallista liikkumavaraa kestävyyttä koskevien lisäkriteerien asettamisessa.
RED II -direktiivissä on säädetty sitovasta unionin yleistavoitteesta, jonka mukaan uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian osuus on vähintään 32 prosenttia energian loppukulutuksesta vuonna 2030. Sääntely ei sisällä yleisiä sitovia kansallisia tavoitteita, vaan jäsenvaltiot asettavat tavoitteensa hallintomalliasetuksen mukaisessa kansallisessa ilmasto- ja energiasuunnitelmassa. Suomen kansallisen energia- ja ilmastosuunnitelman mukaan Suomen tavoitteena on nostaa uusiutuvan energian osuus vähintään 51 prosenttiin kokonaisloppuenergian käytöstä ja 30 prosenttiin tieliikenteen loppuenergian käytöstä. Liikenteen osalta direktiivissä on säädetty sektorikohtaisesta velvoitteesta jäsenvaltioille: uusiutuvan energian osuuden energian loppukulutuksesta tulee olla liikenteessä vähintään 14 prosenttia vuonna 2030.
Nyt käsiteltävässä esityksessä on kyse RED II -direktiivin liikennettä koskevan sääntelyn edellyttämien muutosten toteuttamisesta jakeluvelvoitelainsäädäntöön. Samalla ns. kestävyyslakiin lisättäisiin päästövähennyskriteerit muuta kuin biologista alkuperää oleville uusiutuville nestemäisille ja kaasumaisille liikenteen polttoaineille. Talousvaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä lähtökohdiltaan ja sääntelyratkaisuiltaan perusteltuna ja puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavassa esitetyin perusteluin ja muutoksin.
Keskeisten ehdotusten arviointia
Ehdotettujen muutosten tarkoituksena on säätää kansallisen jakeluvelvoitejärjestelmän soveltamisalan laajentamisesta uusiin polttoaineisiin. Samalla lain nimike muutettaisiin laiksi uusiutuvien polttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä, jotta se vastaisi järjestelmän laajennettua soveltamisalaa. Ehdotus ei muuttaisi jakeluvelvoitteen tai lisävelvoitteen tasoa. Lakiin kirjattaisiin kuitenkin pakollisen jakeluvelvoitteen lisäksi mahdollisuus hakeutua vapaaehtoisesti jakeluvelvoitteen alaisuuteen.
Soveltamisala.
Ehdotus merkitsee kansallisen jakeluvelvoitejärjestelmän soveltamisalan laajentamista uusiin polttoaineisiin. Jakeluvelvoitelain muutoksella säädettäisiin biokaasun ja muuta kuin biologista alkuperää olevien uusiutuvien nestemäisten ja kaasumaisten liikenteen polttoaineiden lisäämisestä jakeluvelvoitteen piiriin. Jatkossa jakelija voisi siis täyttää jakeluvelvoitettaan biopolttoaineiden lisäksi myös biokaasulla ja muuta kuin biologista alkuperää olevilla uusiutuvilla liikenteen polttoaineilla.
Esitettyä soveltamisalan laajentamista on talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa pidetty yleisesti perusteltuna. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että uusiutuvia polttoaineita koskeva sääntely olisi mahdollisimman teknologianeutraalia ja että uusia polttoaineita voitaisiin ottaa järjestelmään mahdollisimman kustannustehokkaalla ja hallinnollisesti kevyellä tavalla.
Synteettiset polttoaineet.
Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että jakeluvelvoitteen piirin on sisällytetty ns. RFNBO-polttoaineet eli muuta kuin biologista alkuperää olevat uusiutuvat polttoaineet. Näille asetettaisiin esityksessä määritellyt päästövähennyskriteerit. Talousvaliokunta on aiemmin useissa eri asiayhteyksissä korostanut teknologianeutraalia lähestymistapaa uusiutuviin polttoaineisiin. Talousvaliokunta on nostanut esille erityisesti synteettisten polttoaineiden merkityksen esimerkiksi kestävyyslakia koskevassa mietinnössään (TaVM 30/2020 vp — HE 70/2020 vp.) RFNBO-polttoaineita voidaan valmistaa muun muassa Power-to-X-teknologian avulla. Talousvaliokunta korostaa myös asiaan liittyvää innovaatio- ja vientipotentiaalia: suomalaisilla on tällä alalla osaamista ja mahdollisuudet menestyä globaaleilla markkinoilla. Power-to-X-polttoaineiden haasteena ei ole biopolttoaineiden tavoin resurssien rajallisuus. Niiden käytön esteenä ovat vielä edullisen vedyn ja puhtaan sähköenergian saatavuuden rajoitteet sekä polttoaineen kallis hinta fossiilisiin verrattuna, minkä osalta kuitenkin odotetaan myönteistä kehitystä.
Synteettisten polttoaineiden sääntelyn kannalta talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty osin kriittisiä arvioita erityisesti RED II -direktiivin ns. sähkön lisäisyysvaatimuksen ja päästövähennysvaatimuksen osalta. Talousvaliokunta yhtyy arvioon siitä, että säätelyn taustalla oleva RED II -direktiivi on monilta osin vaikeatulkintainen ja monimutkainen, mikä jättää suuren merkityksen sekä asiaa koskevalle kansalliselle sääntelylle että Energiaviraston tulkinnalle polttoaineiden kestävyyden osoittamisessa. Talousvaliokunta huomauttaa, että energiasektorin päästövähennyksiä ohjaa jo teknologianeutraali ja kustannustehokas päästökauppa, joten synteettisten polttoaineiden tuotannossa käytetylle sähkölle asetetut erilliset vaatimukset johtavat herkästi päällekkäiseen ja kustannustehottomaan sääntelyyn.
Sähkön lisäisyysvaatimus merkitsee tässä yhteydessä vaatimusta uuden uusiutuvan sähkön tuotannon rakentamisesta polttoainetuotannon yhteyteen. Tämä, samoin kuin sähköpolttoaineilta edellytetty 70 prosentin hiilidioksidipäästövähennys, ovat seurausta direktiivin sääntelystä, joka edelleen täsmentyy asiaa koskevissa delegoiduissa säädöksissä. Nämä delegoidut säädökset, jotka on tarkoitus antaa viimeistään 31.12.2021, todennäköisesti edellyttävät kansallisen sääntelyn tarkistamista ja täydentämistä erityisesti muuta kuin biologista alkuperää olevien uusiutuvien polttoaineiden osalta. Tämä on myös taustana sille, että nyt ehdotetussa sääntelyssä on ainoastaan säädetty ennakoivasti näiden polttoaineiden lisäämisestä jakeluvelvoitejärjestelmään 1 päivästä tammikuuta 2023 alkaen ja näitä koskevasta kasvihuonekaasupäästöjen vähennyskriteeristä, mutta ei vielä yksityiskohtaisista säännöistä, jotka koskevat näiden polttoaineiden arviointimenetelmiä. Näillä on keskeinen vaikutus sekä sähköpolttoaineiden kestävyyteen että niiden merkitykseen energiajärjestelmän kokonaisuudessa.
Liikennesähkö.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on noussut esille myös kysymys liikennesähkön jättämisestä jakeluvelvoitteen ulkopuolelle. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille myös perusteluja liikennesähkön sisällyttämiselle järjestelmään: on arvioitu, että liikennesähkön lisääminen jakeluvelvoitejärjestelmän piiriin voisi tehostaa päästövähennystavoitteiden saavuttamista ja varmistaa kaikkien polttoaineiden tasavertaisen kohtelun.
Talousvaliokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että liikennesähkön sisällyttäminen järjestelmän piiriin edellyttäisi merkittäviä muutoksia nykyiseen järjestelmään. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että liikenteen päästötaseessa autoissa käytetty sähkö lasketaan aina nollapäästöiseksi. Liikenteen hiilidioksiditaseen kannalta käytetyn sähkön alkuperällä ei siten ole merkitystä. Sen vuoksi jakeluvelvoitteen laajentamisella ei saavutettaisi laskennallisia päästöhyötyjä. Liikennesähkön mukaan ottamisen on lisäksi arvioitu edellyttävän velvoitejärjestelmän uudistamista sertifikaattipohjaiseksi.
Liikennesähkön osalta lisäksi jakelijan määrittäminen olisi haastavaa, koska henkilöautojen latauksista suurin osa tapahtuu joko kotona tai työpaikoilla. Eri käyttövoimien haasteet ovat osin eri tyyppisiä. Biopolttoaineet ovat fossiilisia polttoaineita kalliimpia, ja jakeluvelvoitteilla voidaan luoda niille markkinat pääsääntöisesti olemassa olevalla kalustolla. Sähköautojen haasteet taas liittyvät korkeampiin hankintahintoihin ja latausverkostoon. Sen vuoksi myös ohjauskeinot on tehokkaampaa kohdistaa ensisijaisesti näihin. Talousvaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota vuorovaikutukseen, joka on seurausta käyttövoimien kehityksestä: sähköautojen yleistyessä polttoaineiden -— ja samalla biopolttoaineiden — kokonaiskysyntä ja niihin kohdistuva hintapaine vähenevät. Tämä mahdollistaa biopolttoaineiden kohdistamisen tulevaisuudessa laajemmin raskaaseen liikenteeseen.
Raaka-aineiden luokittelu
Kansallisen tason linjauksia raaka-aineiden luokittelusta ei ole tehty lain tasolla. Luokittelua koskevat kysymykset liittyvät moniin raaka-aineisiin. Raaka-aineita ei ole nyt ehdotetussa sääntelyssä tai sen perusteluissa eritelty muutoin kuin siltä osin, kuin kyse on yksiselitteisesti jakeluvelvoitelain liitteessä mainitusta raaka-aineesta tai linjaus on yksiselitteisesti johdettavissa direktiivistä tai sen nojalla annetuista täytäntöönpanosäädöksistä. Uusien raaka-aineiden luokittelu vaatii kuitenkin usein tuekseen erityistä tapauskohtaista arviointia, jossa huomioidaan paitsi kansallinen ja EU-sääntely myös toiminnanharjoittajan selvitys muuan muassa raaka-aineen syntytavasta ja muista käyttömahdollisuuksista.
Raaka-aineiden luokitusta koskeva päätös annetaan joko erillisessä ennakkotietomenettelyssä tai osana toiminnanharjoittajan kestävyysjärjestelmän hyväksyntää. Kyse on keskeisestä sääntelyratkaisusta jakeluvelvoite- ja kestävyyssääntelyn toimeenpanossa. Ennakkotietomenettely mahdollistaa jakeluvelvoite- ja kestävyyslaeissa erikseen määritellyille toimijoille oikeuden saada viranomaisen sitova etukäteiskannanotto, jota ne voivat hyödyntää toiminnassaan. Talousvaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että sääntelymalli voi johtaa eri jäsenvaltioiden tasolla erilaisiin raaka-aineita koskeviin tulkintoihin. Talousvaliokunta pitää keskeisenä pyrkiä mahdollistavaan, teknologianeutraaliin ja yhdenmukaiseen tulkintaan ennakoitavan toimintaympäristön ja yhtäläisten kilpailuedellytysten turvaamiseksi. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että jatkossa arvioidaan myös mahdollisuutta laajentaa ennakkotiedon hakemiseen oikeutettujen tahojen piiriä tai muutoin uudistaa ennakkotietomenettelyä lain tavoitteiden edistämiseksi Energiaviraston resurssit huomioon ottaen.
Talousvaliokunta korostaa myös maa- ja metsätalousvaliokunnan lausunnossaan (MmVL 6/2021 vp — HE 48/2021 vp) esittämää arviota nurmien luokittelun merkityksestä. Talousvaliokunta yhtyy maa- ja metsätalousvaliokunnan arvioon ja pitää välttämättömänä, että luomuviljelynkin kannalta olennainen viherlannoitusnurmi, suojavyöhykekasvillisuus, viljelyn aluskasvin seos, pilaantuneet rehut ja nurmet, jotka eivät kelpaa eläinrehuksi, luokitellaan tähteiksi ja jätteiksi. Lisäksi lain liitteen A mukaisilla raaka-aineilla, kuten nurmella ja tärkkelyspitoisuudeltaan alhaisilla heinämäisillä energiakasveilla, tulee voida täyttää jakeluvelvoitelain lisävelvoitteita. Näihin raaka-aineisiin tulee myös lukea vesistöjen biomassat (levien ja ruokojen ohella mm. muut rantakasvit). Turvemailta vapautuvaa hiilidioksidia voidaan hyödyntää biokaasun tuotannossa.
Jakeluvelvoitteen vaikutuksista
Suomi on asettanut selvästi EU:n tavoitteita korkeammat biopolttoaineiden käyttötavoitteet. Tavoitteena on erityisesti vauhdittaa liikennealan irtautumista hiilestä kustannustehokkaalla tavalla, monipuolistaa liikenteen energialähteitä sekä edistää innovaatioita, kasvua ja työpaikkojen luomista. Nyt käsiteltävällä ehdotuksella pyritään sovittamaan jakeluvelvoitejärjestelmään mahdollisimman kustannustehokkaalla ja hallinnollisesti kevyellä tavalla uusia polttoaineita. Jakeluvelvoitteella pyritään edesauttamaan yhä pitkälti polttomoottoriautoihin perustuvan autokannan kasvihuonekaasupäästöjen leikkausta siten, että päästötavoitteemme liikenteessä saavutetaan. Jakeluvelvoitteiden ja sen taustalla olevan RED II -direktiivin sääntely ei kuitenkaan sellaisenaan takaa bioenergian kestävyyttä. Biopolttoaineita koskeva sääntely-ympäristö muodostuu laajasta EU-sääntelyinstrumenttien kokonaisuudesta, johon kuuluvat erityisesti RES- ja ILUC-direktiivit, taakanjako-asetus ja polttoaineiden laatudirektiivi. Myös LULUCF-sektorin sääntelyllä sekä EU:n ulkopuolelta tuotavilla raaka-aineilla on tosiasiallisesti suuri merkitys bioenergian kestävyyden kannalta.
Arvioitaessa jakeluvelvoitejärjestelmän vaikutuksia on otettava huomioon myös biopolttoaineiden maailmanlaajuisesti rajallinen raaka-ainepohja. Yksittäisen autoilijan erillistankkaama etanoli tai biodiesel on mukana jakeluvelvoitteen täyttämisessä. Se ei siten suoraan lisää jakeluun luovutettavan biopolttoaineen määrää Suomessa. Tämä koskee myös etanolia, koska etanolia ei voi lisätä enää bensiiniin. Sen vuoksi dieseliä koskeva biodieselin sekoitevelvoitemäärä reagoi myös etanolin käytön määrään. Mitä enemmän etanolia tai biodieseliä käytetään yksityisautoilijoiden erillistankkauksessa, sitä vähemmän raskaan liikenteen käyttämässä dieselissä on biodieseliä. Tämä vaikeuttaa nimenomaan raskaan liikenteen päästövähennysmahdollisuuksia, koska raskaassa liikenteessä sähköistyminen tai siirtyminen biokaasun käyttöön on lyhyellä aikavälillä vaikeampaa kuin henkilöautoliikenteessä. Raskaan liikenteen osuus liikenteemme päästöistä on noin 45 prosenttia.
Nyt ehdotetun sääntelyn vaikutusten kannalta selkeästi myönteistä on soveltamisalan laajentaminen uusiin polttoaineisiin. Tämä koskee jo edellä tarkasteltujen RFNBO-polttoaineiden lisäksi biokaasun tuotantoa, jota on arvioitu voitavan kasvattaa Suomessa teknistaloudellisesti vähintään kymmenkertaiseksi nykyisestä määrästä. Kestävästi tuotetun liikennebiokaasun päästöhyödyt ovat talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan kiistattomia, ja sen osuuden kasvattamista liikenteessä tulee edistää.
Ympäristövaliokunta on hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (YmVL 8/2021 vp — HE 48/2021 vp) todennut, että jakeluvelvoite on osoittautunut tehokkaaksi keinoksi vähentää tieliikenteen päästöjä ja edistää kansallista biopolttoaineiden tuotantoa. Samoin ympäristövaliokunta on pitänyt perusteltuna biokaasun ja muuta kuin biologista alkuperää olevien uusiutuvien polttoaineiden (RFNBO-polttoaineet) lisäämistä jakeluvelvoitteen piiriin. Talousvaliokunta yhtyy ympäristövaliokunnan arvioon kotimaisen biokaasutuotannon myönteisistä oheisvaikutuksista, jotka syntyvät ravinteiden kierrättämisen ja maatalouden päästövähennysten kautta. Biokaasutuotannolla voidaan siten samanaikaisesti edistää ilmasto-, vesiensuojelu- ja huoltovarmuustavoitteita. Talousvaliokunta kiinnittää kuitenkin ympäristövaliokunnan tavoin huomiota siihen, että pitkällä aikavälillä tulee tarkastella myös sääntelyn epäsuoria ympäristövaikutuksia maankäyttöön ja luonnon monimuotoisuuteen ja arvioida laajemmin sääntelyä osana ilmastopolitiikan kokonaisuutta.
Myös maa- ja metsätalousvaliokunta on lausunnossaan (MmVL 6/2021 vp — HE 48/2021 vp) korostanut biokaasun potentiaalia liikentessä. Samalla se on kiinnittänyt huomiota tarpeeseen selvittää biokaasun verotukseen liittyvät kysymykset, joita jakeluvelvoitteen piiriin sisällyttämisestä seuraa. Myös liikenne- ja viestintävaliokunta on lausunnossaan (LiVL 12/2021 vp — HE 48/2021 vp) pitänyt tärkeänä, että biokaasun käyttöä ja sen hinnan kilpailukykyä bensiinin ja dieselin hintoihin verrattuna jatkossa edistetään verotuksellisilla ja muilla vastaavilla keinoilla. Liikenne- ja viestintävaliokunta on myös korostanut, että muun muassa eri polttoaineiden hintakehitykseen liittyy tässä vaiheessa monia epävarmuustekijöitä. Tästä seuraa tarve arvioida ja tarvittaessa muuttaa lainsäädäntöä nopeallakin aikataululla, jos hintakehitys ei esimerkiksi kannustaisi tarvittavaan kotimaiseen tuotantoon tai jos polttoaineiden kilpailukyky tai saatavuus muodostuisi ympäristötavoitteiden kannalta tai muutoin epäedulliseksi. Talousvaliokunta yhtyy näihin arvioihin. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella biokaasun sisällyttäminen jakeluvelvoitteeseen edellyttää liikenteen biokaasun verollepanoa. Verotukseen liittyviin kysymyksiin ei kuitenkaan ole otettu kantaa nyt käsiteltävän ehdotuksen yhteydessä, vaan asia on erillisen valmistelun kohteena.
Talousvaliokunta korostaa, ettei päästöjen vähentämisessä tule asettaa eri teknologioita vastakkain. Kuten ympäristövaliokunta lausunnossaan toteaa, sähköautot ja varsinkin ladattavat hybridit soveltuvat hyvin kaupunkien lyhyille matkoille, kun taas pitemmille matkoille ja erityisesti raskaan liikenteen käyttöön teknologiset ratkaisut ovat vasta kehittymässä. Raskaan liikenteen näkökulmasta kaasuteknologia on vakiintunutta ja biokaasun avulla päästötaso saadaan alas. Pidemmällä aikajänteellä on nähtävissä, että erityisesti raskas liikenne voi hyödyntää vetyä ja polttokennoja.
Eri käyttövoimien sääntelyssä, sen tulkinnassa ja tukijärjestelmissä teknologianeutraaliuden lähtökohta on keskeinen. Tämä korostuu sekä sääntelyn tulevassa kehittämisessä ja seurannassa että käsiteltävän sääntelyn soveltamisessa, jossa keskeisessä asemassa on Energiaviraston päätöksenteko ennakkotietomenettelyssä ja osana toiminnanharjoittajan kestävyysjärjestelmän hyväksyntää. Talousvaliokunta korostaa mahdollistavan, päästövähennyksiin kannustavan ja ympäristövaikutukset huomioon ottavan sääntely-ympäristön merkitystä.