Esityksen tausta ja tavoitteet
Esityksen taustalla on tavoite toimivaan kilpailuun perustuvista sähkömarkkinoista. Myös sähkön sisämarkkinoita koskeva EU-lainsäädäntö edellyttää sähkömarkkinoiden perustuvan kilpailtuihin sähkön toimituksiin. Tällaisilla sähkömarkkinoilla sähköntuottajat syöttävät sähköverkkoihin tuottamaansa sähköä ja loppukäyttäjät puolestaan saavat käyttämänsä sähkön sähköverkoista. Tuottajien tuottama, toimittajien myymä ja loppukäyttäjien käyttämä sähkö sekoittuvat sähköverkoissa. Käytännössä loppukäyttäjälle toimitettava sähkö koostuu useiden erilaisten sähkötuotteiden yhdistelmästä, jonka vähittäismyyjä on hankkinut eri markkinoilta. Sähkömarkkinalaki sääntelee mm. sähköverkkojen kautta tapahtuvien sähköntoimitusten ja sähkön käytön selvitystä. Jotta markkinat voisivat toimia, sähkömarkkinoiden toimijoiden — tuottajien, toimittajien, verkonhaltijoiden ja loppukäyttäjien — tulee toimia määrämuotoisten menettelytapojen mukaan.
Esityksen tavoitteena on siirtyä keskitettyyn tietojenvaihtoon perustuvaan järjestelmään sähkön vähittäismarkkinoiden keskeisten markkinaprosessien, kuten toimittajan vaihtojen ja muuttojen, toteuttamisessa ja mittaustietojen välityksessä. Tavoitteena on myös siirtyä jakeluverkossa toimivien vähittäismyyjien ja jakeluverkonhaltijoiden sähkötaseiden keskitettyyn selvitykseen.
Talousvaliokunta pitää esityksen tavoitetta ja ehdotettua perusratkaisua keskitetyn tietojenvaihdon yksikön perustamiseksi kannatettavina. Vaikka nykyinen, sähkömarkkinoiden hajautettu tiedonvaihto toimii teknisesti hyvin, se ei tue riittävästi vähittäismarkkinoiden markkinaprosesseja, joista keskeisimpiä ovat mittaustietojen hallinta, sopimusprosessit, laskutus ja perintä. Tiedonvaihto ei ole reaaliaikaista, ja tiedonvaihdon puutteet aiheuttavat osapuolille lisätyötä ja tehottomuutta. Järjestelmä ei vastaa myöskään tulevaisuuden tiedonvaihtotarpeisiin.
Sähkömarkkinoiden tulee olla valmiita muutokseen, jossa toimijoiden roolit muuttuvat ja sähkön käyttäjien asema aktiivisina markkinatoimijoina kasvaa. Tähän vaikuttavat hajautettu pientuotanto, energiayhteisöt, kysyntäjoustot, älykkäät sähköverkot ja sähköinen liikenne. Keskitetty tietojenvaihdon yksikkö on keskeinen väline älykkään energiajärjestelmän mahdollistamiseksi. Mittaustiedot ovat samalla merkittävä tietopääoma asiakkaille, jotka voivat jatkossa keskitetysti seurata oman sähkönkäyttönsä kehittymistä.
Sähkömarkkinoiden keskitettyä tietojenvaihtoa koskevia järjestelmiä on otettu tai ollaan ottamassa käyttöön useissa Euroopan maissa. Mallit vaihtelevat toteuttamistavan ja toiminnallisuuksien laajuuden osalta. Pohjoismaisissa datahubeissa on päädytty nyt ehdotetun kaltaisiin laajan toiminnan ratkaisuihin. Samoin kuin nyt ehdotetussa mallissa vastuu datahubien operoinnista ja kehittämisestä on annettu kunkin maan vastaavalle kantaverkonhaltijalle.
Talousvaliokunta pitää hallituksen esitykseen sisältyviä ehdotuksia keskeisiltä osin perusteltuina ja tarkoituksenmukaisina ja puoltaa esitykseen sisältyvien ehdotusten hyväksymistä muutettuina yksityiskohtaisissa perusteluissa selvitetyin muutoksin ja perusteluin.
Keskeiset ehdotukset
Esityksessä ehdotetaan sähkömarkkinoiden keskitetyn tiedonvaihdon yksikön perustamista. Ehdotetut muutokset kohdistuisivat sähkömarkkinalakiin, lakiin sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta, lakiin väestötietojärjestelmästä ja väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista, maakaasumakkinalakiin ja energiatehokkuuslakiin.
Vähittäismyyjiä, jakeluverkonhaltijoita ja niiden asiakkaita palvelemaan perustettaisiin sähkökaupan keskitetyn tiedonvaihdon yksikkö eli datahub. Yksikön toiminnasta vastaisi järjestelmävastaava kantaverkonhaltija Fingrid. Yksikölle luotaisiin monipoliasema: vähittäismyyjät ja jakeluverkonhaltijat velvoitettaisiin hoitamaan keskeiset markkinaprosessinsa yksikön kautta. Palvelujen hinnat ja ehdot vahvistettaisiin ennen niiden käyttöönottoa, ja yksikön toimintaa valvoisi Energiavirasto.
Ehdotuksen keskiössä ovat säännökset, jotka koskevat sähkökaupan markkinaprosesseihin liittyvien tietojen käsittelyä. Näiden säännösten toimivuus ja arviointi erityisesti tietosuojan näkökulmasta on olennaista arvioitaessa nyt esitettyjen sääntelyratkaisujen hyväksyttävyyttä. Keskeinen muutos nykytilaan olisi siirtyminen vähittäismyyjien ja jakeluverkonhaltijoiden suoriin yhteyksiin perustuvasta hajautetusta tietojenvaihdosta keskitettyyn tietojenvaihtoon, jossa tiedot siirtyvät sähkökaupan keskitetyn tiedonvaihdon yksikön kautta ja jossa ne säilytetään keskitetysti.
Keskitetyn tietojenvaihdon toteuttaminen edellyttää säännöksiä, jotka luovat oikeusperustan henkilötietojen käsittelylle ja velvoittavat vähittäismyyjiä ja jakeluverkonhaltijoita luovuttamaan markkinaprosessien hoitamiseksi välttämättömiä tietoja keskitetyn tietojenvaihdon yksikölle. Samalla palvelujen tehokas hyödyntäminen ja rekisteröityjen henkilöiden tietosuojan takaaminen edellyttävät henkilöasiakkaan yksiselitteistä yksilöimistä. Esityksessä on päädytty toteuttamaan tämä henkilötunnuksen avulla. Esitykseen sisältyvän väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetun lain muutoksen perusteella Väestörekisterikeskus voisi luovuttaa keskitetysti henkilötunnuksia ja eräitä muita sopimussuhteiden yksilöimiseksi tarpeellisia henkilötietoja jakeluverkonhaltijoiden ja vähittäismyyjien asiakastietojärjestelmiin ja keskitetyn tietojenvaihdon yksikön tietojärjestelmiin.
Lainsäätämisjärjestys
Esityksen valiokuntakäsittelyn yhteydessä on esitetty osin kriittisiä arvioita hallituksen esitykseen sisältyvästä, ehdotetun sääntelyn perustuslainmukaisuutta koskevasta tarkastelusta ja erityisesti sääntelyn suhteesta perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin. Esitykseen sisältyy varsin laaja arvio esityksen suhteesta perustuslakiin ja lainsäätämisjärjestyksestä. Talousvaliokunta viittaa tältä osin hallituksen esityksessä käsiteltyyn perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöön. Hallituksen esityksen arvioinnin pääpaino on esitetyn sääntelyn suhteessa henkilötietojen suojaan ja suhteessa yleiseen tietosuoja-asetukseen. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että suhteellisesta laajuudestaan huolimatta erityisesti perusoikeuksien rajoitusedellytysten käsittelyn ja keskitetyn rekisterin osalta asian arviointi hallituksen esityksessä ei ole kaikilta osin käsittelytavaltaan ja rakenteeltaan selkeää. Talousvaliokunta pitää kuitenkin ottaen huomioon esityksessä todetun ja valiokuntakäsittelyn yhteydessä saadun selvityksen hallituksen esitykseen sisältyvää arviota ja säätämisjärjestystä koskevia johtopäätöksiä perusteltuina.
Tietosuoja
Esityksen valmistelussa ja valiokuntakäsittelyssä keskeiseksi kysymykseksi ovat nousseet henkilötietojen käsittelyyn ja tietosuojaan liittyvät säännökset. Sähköntoimitusten selvittämiseen liittyvät tiedot voivat olla tietosuojanäkökulmasta monentyyppisiä: tieto voi olla 1. henkilötietoa, kuten yksityishenkilön sähkönkulutusta koskeva mittaustieto, 2. liikesalaisuuden piiriin kuuluvaa tietoa, kuten tieto yrityksen kulutuksesta tai toimittajan taikka tämän asiakkaan nimestä, ja 3. tietoa, joka ei kuulu kumpaankaan näistä kategorioista. Toisaalta markkinaprosessien edellyttämän tietojenkäsittelyn jaottelu henkilötietojen, liikesalaisuustietojen ja näihin kuulumattomien tietojen luokkiin on käytännössä mahdotonta. Tämän vuoksi tietojen käsittely on järjestettävä määrämuotoisesti ja yhtenäisesti niin, että se täyttäisi kaikilta osin henkilötietojen käsittelylle asetetut vaatimukset.
Tietosuojaa koskevan sääntelyn arvioinnissa keskeiseksi nousee ennen muuta kysymys kansallisen liikkumavaran käytöstä. Yleinen tietosuoja-asetus määrittää sääntelykehyksen, jonka puitteissa tarkentavia kansallisia säännöksiä voidaan antaa. Hallituksen esityksen lähtökohtana on, ettei asetus itsessään anna riittävää sääntelykehystä sähkömarkkinoiden markkinaprosessien järjestämiseksi.
Nyt käsiteltävän hallituksen esityksen kannalta keskeistä on varmistua sääntelyn yhteensopivuudesta yleisen tietosuoja-asetuksen kanssa. Asiaa on arvioitu laajasti hallituksen esityksessä. Tietosuoja-asetuksen soveltamisala on laaja, ja perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaisesti kansallisen erityislainsäädännön säätämiseen tulee suhtautua pidättyvästi ja se tulee rajata vain välttämättömään. Henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuus edellyttää, että käsittelyllä on yleisen tietosuoja-asetuksen mukainen oikeusperuste. Tältä kannalta keskeinen on tietosuoja-asetuksen 6 artikla.
Talousvaliokunta katsoo, että ehdotettujen säännösten arvioinnissa keskeisiksi muodostuvat tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c ja e alakohdat. Nämä mahdollistavat kansallisen lainsäädännön tilanteissa, joissa käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi tai kun käsittely on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi. Talousvaliokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että sähkömarkkinalaissa säädetyt eri tehtävät ja velvoitteet, jotka annetaan alan yrityksille osana sähköntoimitusten selvitystä koskevaa sääntelykokonaisuutta, muodostavat sellaisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetun lakisääteisen velvoitteen, joka muodostaa oikeusperusteen henkilötietojen käsittelylle. Tietyiltä osin oikeusperusteena voi olla myös 6 artiklan 1 kohdan e alakohta.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa kriittistä huomiota on kiinnitetty siihen, missä määrin yleisen tietosuoja-asetuksen sääntelystä poikkeaminen on mahdollista. Talousvaliokunta painottaa, että nyt esitetyn kansallisen sääntelyn tavoitteena on tehdä tietosuoja-asetuksen 6 artiklan liikkumavaran mahdollistamia mukautuksia asetuksen sääntelyyn. Kyse ei siten ole varsinaisesti tietosuoja-asetuksen sääntelyä koskevista poikkeuksista. Talousvaliokunta korostaa, että nyt ehdotetun sääntelyn tarkoituksena ei ole myöskään poissulkea yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamista henkilötietojen käsittelyyn. Tarkoituksena on, että tietosuoja-asetuksen sääntelyä sovellettaisiin muilta osin kuin edellä mainittujen mukautusten osalta.
Talousvaliokunta on arvioinut myös kysymystä tietosuoja-asetuksen 35 artiklassa edellytetystä vaikutustenarvionnista. Talousvaliokunta pitää vaikutustenarvioinnin asianmukaista toteuttamista keskeisenä ottaen huomioon erityisesti nyt esitetyn rekisterin laajuuden. Talousvaliokunta yhtyy kuitenkin arvioon siitä, että artiklassa tarkoitettu vaikutustenarviointi on ensisijaisesti rekisterinpitäjän tehtävänä. Talousvaliokunta pitää keskeisenä, että vaikutustenarviointi toteutetaan riittävässä laajuudessa järjestelmän valmistelun ja käyttöönoton yhteydessä.
Henkilötunnuksen käyttö
Talousvaliokunta on arvioinut ehdotukseen sisältyvää henkilötunnuksen käyttöä. Ehdotetun sääntelyn lähtökohtana on ollut tietosuoja-asetuksen ja kansallista tietosuojalakia koskevan ehdotuksen sääntely. Henkilötunnuksen käyttöä nyt käsiteltävässä ehdotuksessa esitetyllä tavalla on kritisoitu säännösten muotoiluun ja perusteluihin liittyvien puutteiden näkökulmasta. Samoin nyt esitetyn sääntelyn on nähty olevan päällekkäistä asiaa koskevan yleissääntelyn kanssa. Lisäksi on kyseenalaistettu tarve käyttää henkilötunnusta datahubin toiminnallisen tarkoituksen täyttämiseen.
Hallituksen esityksen mukaan nyt esitetyn sääntelyn tarkoituksena on täydentää asiaa koskevaa yleissääntelyä ja muodostaa säännöksessä tarkoitetuille yrityksille oikeusperuste henkilötunnuksen käsittelyyn. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, ettei sääntelyllä ole tarkoitus rajoittaa henkilötunnuksen käyttöä niissä tilanteissa, joissa se on oikeutettua muun lainsäädännön nojalla.
Talousvaliokunta katsoo, että henkilötunnuksen käytön välttämättömyyttä henkilöiden yksiselitteisen yksilöinnin välineenä on sinänsä perusteltu hallituksen esityksessä varsin laajasti ja yksityiskohtaisesti. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisen yhteydessä esitettyjen kriittisten arvioiden voidaan osittain arvioida liittyvän sääntelyn ja sen perustelujen kirjoitustapaan ja epäselvyyteen sen osalta, mihin tarkoitukseen henkilötunnusta järjestelmässä käytettäisiin. Talousvaliokunta pitää keskeisenä, että nyt ehdotetussa sääntelyssä on kyse henkilötunnuksen käyttämisestä yksilöinnin välineenä. Henkilötunnuksen käytön osalta on erotettava toisistaan vahva tunnistaminen ja yksilöinti. Asiakkaan näkökulmasta kirjautuminen järjestelmään ja vahva tunnistaminen Suomi.fi-portaalissa perustuisi yleisesti käytössä oleviin Viestintäviraston hyväksymiin sähköisiin tunnistuspalveluihin, kuten TUPAS sekä Mobiilivarmenne. Sen sijaan henkilön yksilöinti sähkökaupan keskitetyn tiedonvaihdon palveluissa perustuisi henkilötunnukseen. Henkilötunnuksen avulla datahub-järjestelmän sisällä voidaan yksilöidä tiettyyn henkilöön liittyvät tiedot luotettavasti, mikä mahdollistaa myös muun muassa kaikkien tiettyyn henkilöön liittyvien tietojen poistamisen.
Talousvaliokunta katsoo, että henkilötunnusta tarvitaan vähittäismyyjien ja jakeluverkonhaltijoiden asiakkaiden yksiselitteiseksi yksilöimiseksi sähkökaupan keskitetyn tietojenvaihdon palveluissa. Suomessa ei toistaiseksi ole käyttäjän yksilöintiin sellaista henkilötunnuksen korvaavaa keinoa, jolla olisi vastaavat ominaisuudet. Esitetty sääntely ei toisaalta estä jatkossa käyttämästä yksilöintiin myös muuta tunnistetta, joka täyttää vastaavat ominaisuudet. Talousvaliokunta pitää kuitenkin tarpeellisena täsmentää esitettyä sääntelyä jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyllä tavalla.
Järjestelmän kustannukset
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa osin kriittistä huomiota ovat herättäneet ehdotetun tietojenvaihtojärjestelmän sähköyhtiöille ja viime kädessä asiakkaille aiheuttamat kustannukset. Hallituksen esityksen taloudellisia vaikutuksia koskevassa luvussa on arvioitu, että ehdotetun sääntelyn välittömät taloudelliset vaikutukset kohdistuvat sääntelyn kohteena oleviin vähittäismyyjiin ja jakeluverkon haltijoihin. Muihin kohderyhmiin, kuten sähkönkäyttäjiin, kohdistuvat vaikutukset olisivat välillisiä. Esitetyn arvion mukaan järjestelmällä ei olisi sähköalan yrityksille merkittäviä välittömiä taloudellisia vaikutuksia. Kokonaisuudessaan järjestelmän on arvioitu tuovan toimialalle noin 6 miljoonan euron välittömät nettohyödyt vuodessa.
Keskitetyn tietojenvaihtojärjestelmän kustannusten oletetaan siis kompensoituvan datahubin kustannussäästöjen kautta. Nämä perustuisivat ennen muuta sopimusprosessien ja asiakaspalvelun tehostumiseen. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota esitettyihin arvioihin liittyviin epävarmuustekijöihin. Esityksen mukainen rahoitusmalli merkitsee sitä, että järjestelmävastaava kantaverkonhaltija rahoittaisi datahubin toiminnan sen käyttäjiltä perityillä maksuilla, jotka kattaisivat toiminnan kohtuulliset kustannukset ja kohtuullisen voiton. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisen yhteydessä on kritisoitu erityisesti järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle annettua mahdollisuutta kohtuullisen voiton tekemiseen datahubin osalta. Vaikka talousvaliokunta pitää perusteltuna sisällyttää järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle maksettaviin korvauksiin myös investointeihin ja riskitasoon suhteutettu pääoman kohtuullinen tuotto, valiokunta pitää tärkeänä kiinnittää huomiota maksujen perusteiden ja voiton kohtuullisuuden valvontaan. Talousvaliokunta korostaa tältä osin Energiaviraston toimivaltaa ehtojen ja hinnoittelumenetelmien vahvistamisessa, josta säädettäisiin sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 10 §:ssä.
Kokoavia huomioita
Siirtyminen keskitettyyn tietojenvaihtojärjestelmään edellyttää sääntelyä, jossa on huomioitava edellä kuvattuja, osin vaikeasti järjestelmän toimivuuden edellytysten kanssa yhteensovitettavia tietosuojaan, henkilötietoihin ja laajemmin perusoikeuksiin liittyviä kysymyksiä. Samalla erityisesti EU:n tietosuoja-asetukseen ja sen mahdollistamaan kansallisen liikkumavaran käyttöön liittyy tiettyjä epävarmuustekijöitä. Talousvaliokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että esityksen valmistelussa on laajasti punnittu näitä näkökohtia, ja pitää ehdotettuja sääntelyratkaisuja keskeisiltä osin perusteltuina.
Talousvaliokunta pitää sähkömarkkinoiden keskitettyä tiedonvaihtoa keskeisenä välineenä joustavan ja älykkään energiajärjestelmän luomisessa. Ehdotettu sääntely muodostaa perustan myös tulevalle tietojenvaihdon kehittämiselle. Nyt esitetty sääntely luo puitteet tietojenvaihdolle, mutta järjestelmän toimivuuden kannalta ratkaisevaksi muodostuu onnistuminen sen suunnittelussa ja käyttöönotossa. Esitetyn kaltainen keskitetty tiedonvaihtojärjestelmä itsessään, henkilötietojen suojan toteutuminen ja erityisesti henkilötunnuksen käsittely järjestelmässä asettavat suuria vaatimuksia järjestelmän tietoturvan toteuttamiselle. Talousvaliokunta korostaa, että nämä näkökulmat tulee asianmukaisesti huomioida ennen järjestelmän käyttöönottoa ja jatkossa järjestelmän kehitystyössä.
