Ehdotuksen tausta ja tavoitteet

Hallituksen esitys on osa uusiutuvan energian direktiivin, ns. RED II -direktiivin täytäntöönpanoa. Direktiivillä pyritään varmistamaan, että EU:n uusiutuvan energian osuus energian loppukulutuksesta on vähintään 32 prosenttia vuonna 2030. Suomen kansallisessa energia- ja ilmastosuunnitelmassa asetettu uusiutuvan energian osuuden tavoite on huomattavasti kunnianhimoisempi: uusiutuvan energian osuus on jo tällä hetkellä yli 40 prosenttia, ja tavoitteena on, että se ylittää 50 prosenttia 2020-luvulla.  

Yksi osa RED II -direktiiviä ovat lupamenettelyt. Nyt käsiteltävällä lakiehdotuksella pantaisiin täytäntöön direktiivin uusiutuvan energian lupamenettelyjen organisointia ja kestoa koskeva sääntely. Keskeisiä tavoitteita ovat lupamenettelyjen sujuvoittaminen, neuvonnan parantaminen ja sitovien määräaikojen asettaminen uusiutuvaa sähköä tuottavien voimalaitosten lupamenettelyille ja muille hallinnollisille hyväksymismenettelyille.  

Talousvaliokunta pitää esitykseen sisältyvää lakiehdotusta perusteltuna ja puoltaa sen hyväksymistä vähäisin täsmentävin muutoksin. 

Keskeiset ehdotukset ja sääntelyratkaisut

Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelyistä ja eräistä muista hallinnollisista menettelyistä. Lakiehdotuksen keskeinen sisältö ja ehdotetut sääntelyratkaisut nojaavat RED II -direktiivin sääntelyyn. Ehdotuksessa ei ole kyse lupien yhteensovittamisesta tai niiden edellytyksiin tai sisältöön liittyvästä sääntelystä vaan ennen muuta käsittelyn määräaikojen sääntelystä ja sähköisen asioinnin ja neuvonnan kehittämisestä.  

Direktiivin edellyttämällä tavalla säädettäisiin yhteyspisteviranomaisesta: hakija voi olla koko menettelyn ajan yhteydessä yhteen viranomaiseen, mikä selkeyttää ja tehostaa prosessia. Samoin säädettäisiin sähköisestä asioinnista ja neuvonnasta. Hakija voisi toimittaa asiaankuuluvat asiakirjat ja saada neuvontaa yhteyspisteviranomaisen kautta. Sähköinen yhteyspiste perustuisi Luvat ja valvonta -hankkeessa kehitettyyn palvelukerrokseen. Hankkeen tarkoituksena on luoda yhtenäinen digitaalinen palvelualusta viranomaisten, hakijoiden ja muiden sidosryhmien käyttöön.  

Talousvaliokunta pitää sähköisen asioinnin kehittämistä merkittävänä keinona kehittää asioinnin sujuvuutta mutta korostaa samalla, että sääntelyn tulee turvata hakijoiden mahdollisuus neuvotella toimivaltaisten viranomaisten kanssa myös muutoin. Esitys mahdollistaisikin sen, että halutessaan hakija voi edelleen hoitaa asiaansa myös suoraan toimivaltaisen viranomaisen kanssa. Talousvaliokunta korostaa edelleen, että esityksellä ei muuteta viranomaisten toimivaltuuksia, lupamenettelyiden vaatimuksia tai sisältöä eikä heikennetä kansalaisten osallistumisoikeuksia tai ‑mahdollisuuksia. 

Ehdotuksen toinen keskeinen elementti on niin ikään RED II -direktiiviin perustuva määräaikasääntely. Laissa säädettäisiin määräajoista sähköä tuottavien laitosten lupamenettelyille. Tältä osin kyse on direktiivin 16 artiklan 4—6 kohtien täytäntöönpanosta: direktiivissä on säädetty sitova kahden vuoden enimmäisaika voimalaitosten lupamenettelyn kestolle. Alle 150 kW:n laitosten sekä voimalaitosten päivittämishankkeiden osalta määräaika olisi yksi vuosi. Direktiivissä on lisäksi säädetty määräaikojen jatkamismahdollisuudesta yhdellä vuodella poikkeuksellisten olosuhteiden perusteella. Määräaikojen sääntelyn osalta valittu kansallinen sääntelyratkaisu on rajattu direktiivin edellyttämään soveltamisalaan, eli se koskisi ainoastaan sähköä tuottavia laitoksia, mutta ei sen sijaan lämpölaitoksia eikä uusiutuvan polttoaineen valmistusta.  

Kansalliseksi yhteyspisteviranomaiseksi on esitetty Etelä-Pohjanmaan ELY-keskusta. Yhteyspisteviranomaisen tehtävänä on huolehtia hankekehittäjien keskitetystä neuvonnasta uusiutuvan energian tuotantolaitokseen liittyvien lupamenettelyjen ja muiden hallinnollisten menettelyjen osalta. Yhteyspisteviranomaisen tulee myös seurata lupamenettelyjen ja muiden hallinnollisten hyväksymismenettelyjen määräaikojen toteutumista. Talousvaliokunta pitää saamansa selvityksen perusteella tarkoituksenmukaisena ratkaisua koota yhteyspisteviranomaisen tehtävät yhteen ELY-keskukseen. Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksella on saadun selvityksen perusteella jo tällä hetkellä laajaa sektoriin liittyvää osaamista, ja keskus tarjoaa jo nykyisellään uusiutuvan energian alan neuvontaa ja keskitettyjä tehtäviä.  

Ympäristövaliokunnan lausunto

Ympäristövaliokunta on antanut hallituksen esityksestä lausuntonsa (YmVL 18/2020 vp — HE 187/2020 vp). Valiokunta on pitänyt erittäin hyvänä tavoitetta sujuvoittaa direktiivin mukaisesti uusiutuvan energian tuotantolaitoshankkeiden lupamenettelyjä ja muita hallinnollisia menettelyjä mahdollistamalla hakijalle asiointi sähköisen yhteyspisteen kautta sekä tavoitetta parantaa näihin liittyvää neuvontaa ja sen saatavuutta. Ilmastonmuutoksen hillintä edellyttää siirtymistä uusiutuvaan energiaan perustuviin tuotantotapoihin, ja menettelyjen sujuvoittaminen nopeuttaa laitosten saamista toimintaan. 

Ympäristövaliokunta on tarkastellut lausunnossaan varsin laajasti esitettyjen sääntelyratkaisujen toimivuutta osana kansallista sääntelykehikkoa. Koska ehdotettu laki koskee direktiivin mukaisesti ainoastaan uusiutuvan energian tuotantolaitoksia, tulevat menettely- ja määräaikasäännökset näiden osalta poikkeamaan muita laitoksia koskevista säännöksistä. Hallituksen esityksellä on erityisesti tavoiteltu direktiivin täytäntöönpanoa siten, että se on direktiivin näkökulmasta selkeää. Lopputulos ei kuitenkaan näytä välttämättä selkeältä osana kansallisen ympäristö- tai muun lainsäädännön kokonaisuutta. Talousvaliokunta yhtyy keskeisiltä osin ympäristövaliokunnan arvioon ja tarkastelee seuraavassa erikseen tiettyjä, osin myös ympäristövaliokunnan lausunnossaan tarkastelemia erityiskysymyksiä. 

Sääntelyn soveltamisala ja määräaikasääntely

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on noussut esille kysymys esitetystä soveltamisalan rajauksesta erityisesti määräaikasääntelyn osalta. Keskeinen osa sääntelyn merkityksellisyydestä liittyy nimenomaan sitovien määräaikojen asettamiseen viranomaiskäsittelylle. Ehdotettu määräaikasääntely koskisi vain sähköä tuottavia laitoksia, ja siten lämpölaitokset ja uusiutuvia polttoaineita tuottavat laitokset jäisivät sen ulkopuolelle. Määräaikasääntely ei koskisi esimerkiksi kaukolämpöä, teollisuushöyryä ja jäähdytysenergiaa. Uusiutuvan energian lisäämisen tavoite olisi perustellut nyt ehdotettua laajempaa energiantuotannon kattavuutta.  

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen hallituksen esityksen yritysvaikutusten arvioinnissakin todettuun seikkaan, että esitetty soveltamisalarajaus asettaa sähkön tuotantohankkeet investointeina erityisasemaan, ja tällä voi olla myös välillisiä vaikutuksia investointien kohdentamiseen ja yritysten väliseen kilpailuun eri tuotantomuotojen välillä. Ehdotus voi johtaa myös muiden kuin uusiutuvista energialähteistä sähköä tuottavien laitoshankkeiden lupamenettelyiden keston pidentymiseen ja voi siten johtaa muiden hankkeiden viivästymiseen ja vaikuttaa myös yritysten kustannuksiin.  

Toisaalta sitovien määräaikojen asettaminen viranomaisille on Suomessa suhteellisen vähän käytössä oleva sääntelykeino (YmVL 18/2020 vp — HE 187/2020 vp), ja voidaan arvioida, että jo nyt ehdotettu soveltamisala on varsin laaja. Koska menettelyn toteuttaminen jo sellaisenaan voi olla haastavaa ja edellyttää joka tapauksessa riittäviä resursseja sekä menettelytapojen ja viranomaisyhteistyön kehittämistä, voi olla perusteltua aloittaa direktiivin edellyttämästä soveltamisalasta ja arvioida sääntelyn toimivuutta saatujen kokemusten perusteella. 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty myös kriittisiä arvioita määräaikasääntelyn vaikutuksista selvitysten ja lupaprosessien laatuun ja siten sääntelyn mahdollisiin kielteisiin ympäristövaikutuksiin. Talousvaliokunta korostaa, että nyt ehdotetussa määräaikasääntelyssä on kyse RED II -direktiivin edellyttämästä täytäntöönpanosta. Nyt ehdotetulla sääntelyllä ei muuteta lupien myöntämisen edellytyksiä eikä siten ympäristönsuojelun tasoa. Samalla valiokunta pitää tärkeänä, että sääntelyyn sisältyy lakiehdotuksen 13 §:n 3 momentin mukainen poikkeuksellisia olosuhteita koskeva pidentämismahdollisuus, joka mahdollistaa määräajan pidentämisen enintään yhdellä vuodella esimerkiksi silloin, kun kysymys on suuresta tai uudentyyppisestä hankkeesta, jonka lupamenettelykokonaisuus on poikkeuksellisen laaja tai tulkinnanvarainen. 

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetun määräaikasääntelyn käytännön merkitystä vähentää myös se, että sääntelyn soveltamisalan piiriin eivät kuulu ajalliselta kestoltaan pisimpiin kuuluvat prosessit, kaavoitus ja ympäristövaikutusten arviointimenettely (YVA). Esimerkiksi uusiutuvan energian lisäyspotentiaalin kannalta keskeisen tuulivoiman osalta eniten aikaa vievät valiokunnan saaman selvityksen mukaan juuri kaavoitus ja YVA, ja sitä vastoin muut vaaditut luvat etenevät jo nykyisin varsin nopeasti. Myös ympäristövaliokunta on tarkastellut asiaa lausunnossaan mutta katsonut, että näiden menettelyjen jättäminen lain soveltamisalan ulkopuolelle on perusteltua. Talousvaliokunta yhtyy ympäristövaliokunnaan arvioon siitä, että ratkaisu on siinä mielessä perusteltu, että kaavoitus ei ole lupamenettelyn kaltainen oikeusharkintaan perustuva hyväksymismenettely. Samoin YVA-menettely poikkeaa lupaharkinnasta: kyse on hankkeen eri toteuttamisvaihtoehtojen ennakollisesta harkinnasta. Molemmat menettelyt myös edeltävät ajallisesti varsinaisen luvan tai muun hallinnollisen menettelyn vireillepanoa.  

Ehdotuksen taustalla olevan tavoitteen, uusiutuvan energian käytön lisäämisen ja ilmastotavoitteiden toteutumisen kannalta talousvaliokunta pitää kuitenkin tärkeänä tarkastella jatkossa myös hankkeiden käsittelyn kokonaiskestoa ja prosessien toimivuutta kaikkien viranomaismenettelyiden muodostaman kokonaisuuden osalta. Talousvaliokunta pitää ehdotettua määräaikojen sääntelyä tässä vaiheessa perusteltuna, mutta pitää tärkeänä, että sääntelystä saatujen kokemusten perusteella arvioidaan sen soveltamisalan laajentamista kattamaan myös muut kuin sähköä tuottavat laitokset.  

Seuraamukset määräaikojen ylityksestä

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että nyt ehdotettuun määräaikasääntelyyn ei ole liitetty erityisiä seuraamuksia määräaikojen ylittämisestä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan mahdollinen ongelma on tunnistettu asian valmisteluvaiheessa, mutta toisaalta on arvioitu, että erityiset asiaa koskevat menettelyt itsessään voisivat muodostua raskaiksi ja aikaa vieviksi. Esimerkiksi sen viranomaisen määrittäminen, joka olisi vastuussa määräaikojen ylityksestä ja johon seuraamus tulisi kohdistaa, ei todennäköisesti olisi aina yksiselitteistä. Lisäksi arvioitiin, että seuraamusten asettamisesta syntyvät hyödyt jäisivät marginaalisiksi. 

Talousvaliokunta korostaa, että viranomaisten oletetaan noudattavan määräaikasääntelyä ilman erityisiä seuraamuksia ja että viranomaisten on hallintolain (434/2003) 23 §:n mukaan käsiteltävä hallintoasia ilman aiheetonta viivytystä. Hakijalla ovat joka tapauksessa käytössään myös voimassa olevat oikeusturvakeinot: hallintovalitus, hallintokantelu ja kantelu ylimmille laillisuusvalvojille tilanteissa, jos asian käsittelyn kesto ylittäisi sille laissa säädetyt määräajat. Ehdotetun sääntelyn toimeenpanon seurannassa on kuitenkin syytä tarkastella määräaikasääntelyn vaikutuksia ja asetettujen määräaikojen toteutumista ja lisäksi arvioida mahdollista tarvetta säätää erikseen seuraamuksista ja tarvittaessa tukea lisäsääntelyllä määräaikojen toteutumista. 

Asianosaisasema ja määräajan pidentäminen, laskemisen keskeyttäminen ja raukeaminen

Lakiehdotuksen 13 ja 14 §:n nojalla yhteyspisteviranomainen päättää määräajan pidentämisestä, keskeyttämisestä ja määräajan laskemisen raukeamisesta. Näihin päätöksiin saa ehdotuksen mukaan vaatia oikaisua, ja oikaisun johdosta annettuun päätöksen saa hakea muutosta valittamalla (19 §). Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että määräajan pidentämistä voi hakea hakija, asianosainen ja toimivaltainen viranomainen. Yhteyspisteviranomainen voi päättää pidentämisestä myös oma-aloitteisesti. Ympäristövaliokunta on kiinnittänyt lausunnossaan talousvaliokunnan huomiota siihen seikkaan, että asianosainen ja muut muutoksenhakuun oikeutetut tahot, kuten esimerkiksi viranomaiset tai ympäristöjärjestöt, on määritelty eri tavoin ehdotetussa 9 §:ssä tarkoitetuissa sovellettaviksi tulevissa eri laeissa. Ei siten ole yksiselitteistä, mitä hallituksen esityksen viittaus asianosaisiin ja toimivaltaisiin viranomaisiin tarkoittaa.  

Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotetun sääntelyn tarkoituksena on, että muutoksenhakuoikeuden laajuus ja asianosaisasema määrittyvät eri tavoin riippuen sekä 13 ja 14 §:ien eri momenteissa säännellyistä eri tilanteista että kyseessä olevien sovellettavien, 9 §:ssä määriteltyjen menettelyn piiriin sisältyvien lakien mukaan.  

Lakiehdotuksen 13 §:n 1 ja 2 momenteissa säädetään määräajan pidentämisestä poikkeuksena 11 §:ssä säädettyihin määräajan laskentasääntöihin, ja määräajan pidentämisestä näissä tapauksissa ei vaadita erillistä päätöstä. Toisin sanoen määräajan pidentämistä ei haeta erikseen, vaan määräaika pidentyy automaattisesti RED II:n 16 artiklan 7 kohdan mukaisilla perusteilla. Määräaikaa pidennetään siten vastaavalla ajalla, joka kuluu Euroopan unionin voimassa olevan ympäristölainsäädännön mukaisten velvoitteiden täyttämiseen tai muutoksenhakuun liittyvien menettelyiden keston verran. 

Lakiehdotuksen 13 §:n 3 momentissa säädetään harkinnanvaraisesta määräajan pidentämisestä. Kyseistä lainkohtaa koskevissa hallituksen esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa todetaan, että määräajan pidentämistä voisi hakea hakija, asianosainen ja toimivaltainen viranomainen. Yhteyspisteviranomainen voisi päättää määräajan pidentämisestä myös oma-aloitteisesti. Hakijalla viitataan nimenomaan lakiehdotuksen 3 §:n 8 kohdassa määriteltyyn hakijaan. Asianosainen ja toimivaltainen viranomainen määritellään ehdotetussa 9 §:ssä mainituissa laeissa. Perusteluiden mukainen esimerkkilistaus hakemuksen tekoon oikeutetuista huomioi siten nimenomaan substanssilaeissa säädetyn asianosaisten piirin, joka vaihtelee riippuen sovellettavasta laista ja menettelystä. Kyseisessä lainkohdassa ei ole tarkoitettu rajata hakemiseen oikeutettuja tahoja toisin kuin lakiehdotuksen 13 §:n 4 momentin mukaisessa määräajan laskemisen keskeyttämisessä ja 14 §:n 2 momentin mukaisessa määräajan laskemisen raukeamisessa. 

Lakiehdotuksen 13 §:n 4 momentin mukaan määräajan keskeyttämistä voisi hakea ainoastaan hakija. Määräajan keskeyttämistä ei siten voisi hakea asianosainen tai toimivaltainen viranomainen. Myös tässä tapauksessa on kysymys nimenomaan lakiehdotuksen 3 §:n 8 kohdassa määritellystä hakijasta, jolla on vireillä 9 §:ssä mainittua menettelyä koskeva asia. Kyseisellä säännöksellä on hakijalle haluttu turvata määräajan laskennan keskeyttämismahdollisuus, jotta tämä voisi välttää määräajasta johtuvaa painetta viedä hanketta eteenpäin esimerkiksi ilman riittäviä selvityksiä hankkeen toteutuskelpoisuudesta ja edetä hankkeen kehittämisen ja valmistelun osalta tarkoituksenmukaisesti.  

Lakiehdotuksen 14 §:n 1 momentin mukaisen määräajan laskemisen raukeamisen hakemiseen oikeutettuja tahoja ei ole määritelty laissa tai perusteluissa. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan kyseinen oikeus on kuitenkin tarkoitettu 13 §:n 3 kohdan mukaisesti pidettäväksi avoimena, toisin sanoen määräajan laskemisen raukeamisen hakemiseen oikeutettujen piiriä ei ole haluttu rajata. Siten edellä hakijasta, asianosaisesta ja toimivaltaisesta viranomaisesta esitetty soveltuu myös tähän lainkohtaan, vaikka asiaa koskeva maininta puuttuu kyseistä lainkohtaa koskevista säännöskohtaisista perusteluista. Ehdotuksen 14 §:n 2 momentissa ainoastaan lakiehdotuksen 3 §:n 8 kohdan mukaiselle hakijalle on säädetty mahdollisuus hakea määräajan laskemisen raukeamista. 

Talousvaliokunta korostaa, että sekä asianosainen että toimivaltainen viranomainen määritellään 9 §:ssä tarkoitetuissa sovellettavaksi tulevissa eri laeissa. Ehdotettu sääntely ottaa huomioon nimenomaan substanssilakien asianosaisten piirin, joka vaihtelee riippuen sovellettavasta laista ja menettelystä. Talousvaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota sääntelyn vaikeaselkoisuuteen sekä asiaa koskevan yhtenäisen ohjeistuksen, neuvonnan ja soveltamiskäytännön tarpeeseen. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että sääntelyn toimivuutta ja mahdollisia täsmentämis- ja yksinkertaistamistarpeita tältä osin arvioidaan jatkossa. 

Yhteyspisteviranomaisen tiedonsaantioikeus

Lakiehdotuksen mukaan yhteyspisteviranomaisella olisi oikeus salassapitosäännösten estämättä saada toimivaltaisilta viranomaisilta tarpeelliset tiedot käsittelyssä olevista sekä jo käsitellyistä menettelyistä ehdotetussa laissa säädettyjen tehtävien hoitamista varten. Esimerkiksi määräaikojen toteutumisen seuranta edellyttää sitä, että yhteyspisteviranomaisella on tosiasialliset mahdollisuudet saada tietoa esimerkiksi ehdotetussa laissa määräaikasääntelyn piiriin kuuluvien lupamenettelyiden ja muiden hallinnollisten hyväksymismenettelyiden käsittelyajoista.  

Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojen luovuttamismahdollisuus ovat voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta tarpeellisiin tietoihin, jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus tietojen välttämättömyydestä jonkin tarkoituksen kannalta (esim. PeVL 17/2016 vp). 

Asian valiokuntakäsittelyn yhteydessä oikeusministeriö on 10.11.2020 ympäristövaliokunnalle osoittamassaan lausunnossa hallituksen esityksestä todennut, että ehdotetuissa 6 tai 17 §:ssä ei luetella tyhjentävästi käsiteltävien tietojen sisältöä. Siten ehdotettua 17 §:ää on syytä muuttaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyn mukaisesti sitomalla tiedonsaantioikeus tarpeellisten tietojen sijasta välttämättömiin tietoihin perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön edellyttämällä tavalla. 

Kokoavia huomioita

Talousvaliokunta pitää esitettyjä sääntelyratkaisuja perusteltuina ja korostaa, että sujuvat, laadukkaat ja riittävän nopeat lupamenettelyt ovat keskeisessä asemassa uusiutuvaan energiaan liittyvien investointien toteuttamisen ja ilmastotavoitteiden saavuttamisen kannalta. Luvanhakijoille nyt ehdotetulla sääntelyllä voi olla myönteisiä vaikutuksia lisääntyvien neuvonnan keinojen, hallinnollisen taakan keventymisen ja menettelyjen nopeutumisen myötä.  

Viranomaisten toiminnalle ehdotus asettaa toisaalta uusia vaatimuksia. Ehdotetun sääntelyn käytännön toimivuus edellyttää toimivaa viranomaisyhteistyötä ja riittävien resurssien takaamista toimeenpanon suunnitteluvaiheeseen, jotta järjestelmä olisi toimiva 30.6.2021 alkaen. Kun nyt ehdotetussa sääntelyssä otetaan käyttöön sitovia lupakäsittelyn määräaikoja, viranomaistoiminnan tehokkuus, riippumattomuus, neuvontavelvollisuus ja muut palvelun laatuvaatimukset korostuvat entisestään. Talousvaliokunta korostaa myös tarvetta arvioida jatkossa sääntelyn ja viranomaismenettelyjen toimivuutta ja tarvittaessa laajentaa sääntelyn soveltamisalaa edellä tarkastellulla tavalla.