Ehdotetussa kilpailulain uudistuksessa on kyse kilpailuvalvonnan tehostamisesta. Tämä toteutettaisiin täydentämällä ja uudistamalla kilpailuneutraliteettia ja viranomaisten toimivaltuuksia koskevia säännöksiä. Uudistus ei merkitsisi suuria periaatteellisia uudistuksia kilpailulainsäädännön sisältöön tai kilpailuviranomaisten toiminnan rakenteisiin, vaan kyse on sääntelyn päivittämisestä niin, että viranomaisilla olisi ajantasaiset ja tehokkaat mahdollisuudet hoitaa tehtäväänsä terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi.
Talousvaliokunta pitää ehdotukseen sisältyviä lakiehdotuksia perusteltuina ja puoltaa niiden hyväksymistä seuraavassa esitetyin perusteluin ja muutoksin.
Kilpailuneutraliteetti ja kirjanpidon eriyttäminen
Kilpailulain kilpailuneutraliteettisäännöksiin sisällytettäisiin uusi 30 d §, joka koskisi kirjanpidon eriyttämistä. Ehdotettu säännös merkitsisi sitä, että taloudellista toimintaa kilpailutilanteessa markkinoilla harjoittavan kunnan, kuntayhtymän, maakunnan, valtion tai niiden määräysvaltaan kuuluvan yksikön tulisi pitää taloudellisesta toiminnastaan erillistä kirjanpitoa. On arvioitu, että pelkkä julkisyhteisön elinkeinotoiminnan yhtiöittäminen ei riitä varmistamaan markkinaperusteista hinnoittelua. Sääntely antaa mahdollisuuden asettaa uhkasakko velvoitteen noudattamisen tehosteeksi.
Talousvaliokunta pitää ehdotettua säännöstä tärkeänä läpinäkyvyyden ja kilpailuneutraliteetin turvaamiseksi. Säännös ehkäisisi ns. ristiinsubvention tyyppisiä tilanteita, joissa viranomainen subventoisi muusta toiminnastaan saamillaan tuloilla toimintaansa kilpailluilla markkinoilla ja voisi tällä tavoin myydä palveluitaan markkinaehtoisia hintoja edullisemmin. Säännös täydentää keskeisellä tavalla voimassa olevan lain kilpailuneutraliteettia koskevaa sääntelyä. Säännöksen sisällyttäminen kilpailulakiin on perusteltua, jotta sääntely koskisi toimijoita niiden oikeudellisesta muodosta riippumatta.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että nyt ehdotetussa sääntelyssä on kyse yleissääntelystä, joka soveltuisi kaikkiin säännöksessä mainittuihin julkisyhteisöihin tai niiden määräysvallassa oleviin. Tämän lisäksi muuhun lainsäädäntöön sisältyy ala- ja toimijakohtaisia eriyttämissäännöksiä. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että kilpailulakiin taloudellista toimintaa koskevana yleislakina sisällytetään asiaa koskeva säännös, joka koskee tasapuolisesti kaikkia markkinoilla toimintaa harjoittavia julkisen sektorin toimijoita. Talousvaliokunta pitää selvitettynä myös, että nyt käsiteltävässä eriyttämissäännöksessä on kyse kilpailutilanteessa markkinoilla harjoitettavaan toimintaan kohdistettavista vähimmäisvaatimuksista: muussa lainsäädännössä voidaan antaa yksityiskohtaisempia ja soveltamisalaltaan kapeampia velvoitteita. Mikäli nämä eivät kuitenkaan vastaisi nyt ehdotetun 30 d §:n vaatimuksia, julkisyhteisön tulisi eriyttää kirjanpitonsa ja laatia eriytettyä toimintaa koskevat tiedot 30 d §:n mukaisesti. Talousvaliokunta pitää lisäksi tärkeänä, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto antaa alan toimijoille tarvittavaa neuvontaa ja ohjeistusta säännösten soveltamisesta.
Talousvaliokunta pitää kilpailuneutraliteettia koskevaa sääntelyä keskeisenä osana toimivaa kilpailuvalvontaa ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimialaa. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille myös näkemyksiä siitä, että viranomaisvaltuuksia voisi tältä osin olla perusteltua laajentaa esimerkiksi ulottamalla seuraamusmaksua koskeva sääntely koskemaan myös kilpailulain 4 a luvun kilpailuneutraliteettia koskevan sääntelyn rikkomuksia. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että asiaa on arvioitu esityksen valmistelun yhteydessä, ja yhtyy hallituksen esityksen perustelujen mukaiseen arvioon siitä, että seuraamusmaksun yhteensovittaminen nykyiseen sääntelyyn olisi tässä vaiheessa vaikeaa sääntelyyn liittyvän neuvottelumenettelyn ja sääntelyn yleispiirteisyyden vuoksi.
Datan käsittely ja tarkastuksen jatkaminen
Ehdotus mahdollistaisi sen, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto voisi jatkaa tarkastuksen toteuttamista omissa tiloissaan siten, että virasto voisi hyödyntää tähän tilapäistä kopiota yrityksen data-aineistosta. Kopiot tuhottaisiin tarkastuksen päättyessä. Tarkastusten kohteena olevat data-aineistot ovat laajoja, ja aineiston läpikäynti jälkikäteen viraston tiloissa helpottaisi ja tehostaisi tarkastuksen toteuttamista. Ehdotusta on perusteltu myös sillä, että menettelystä aiheutuisi yrityksille nykyistä vähemmän haittaa.
Esitettyyn tarkastuksen laajentamiseen on suhtauduttu osin kriittisesti erityisesti yritysten puolustautumisoikeuksien näkökulmasta. Jatketun tarkastuksen on katsottu voivan vaikeuttaa tarkastuksen valvontaa yrityksen näkökulmasta ja aiheuttavan lisäkustannuksia. Talousvaliokunta pitää keskeisenä, ettei nyt esitetty muutos merkitsisi muutosta tarkastuksen toteuttamiseen muilta osin kuin mahdollistamalla tarkastuksen jatkamisen viraston tiloissa. Tämä tarkoittaa sitä, että yrityksen edustajalla tulee olla läsnäolo-oikeus myös tarkastusta jatkettaessa. Talousvaliokunta kiinnittää oikeusturvanäkökulmasta huomiota myös siihen, että tarkastuksia koskevissa esitetyissä kilpailulain 35 ja 36 §:ssä on nimenomaisesti viitattu hallintolain soveltamiseen.
Talousvaliokunta huomauttaa, että vaikka esitetty muutos perustuu tässä vaiheessa kansalliseen muutostarpeeseen, ns. jatkettu tarkastus tulisi valiokunnan saaman selvityksen perusteella joka tapauksessa saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä kilpailuviranomaisten täytäntöönpanovalmiuksien parantamista koskevan direktiivin (EU) 2019/1 eli ns. ECN+-direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä. Talousvaliokunta pitää perusteltuna mahdollistaa tarkastuksen jatkaminen jälkikäteisesti yrityksen tiloissa. Tarkastukset ovat nykyisin luonteeltaan pitkäkestoisia, mikä sitoo tarpeettoman laajasti sekä yritysten että Kilpailu- ja kuluttajaviraston resursseja. Tarkastuksen jatkamismahdollisuuden voidaan arvioida tehostavan sähköistä tarkastusta ja alentavan tarkastuksen kustannuksia. Säännöstä voidaan pitää perusteltuna myös yritysnäkökulmasta, koska tarkastuksen kesto yrityksen toimitiloissa lyhenisi.
Oikeudellisen neuvonannon suoja ja tarkastusten tuomioistuinkontrolli
Yritysten puolustautumisoikeuksiin liittyvät kysymykset ovat talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisen yhteydessä tulleet esille myös ulkopuolisen oikeudellisen neuvonannon suojan ja tarkastusten tuomioistuinkontrollin osalta. Esityksessä ei tältä osin ehdoteta muutettavaksi voimassa olevaa sääntelyä. Asiaa koskevia sääntelytarpeita on arvioitu esityksen valmistelun yhteydessä. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan myöskään edellä viitatusta kilpailuviranomaisen yhteistyötä koskevan EU-lainsäädännön uudistuksesta ei odoteta seuraavaan muutostarpeita nyt käsiteltävään sääntelyyn.
Kilpailulain nykyinen 38 §:n 3 momentin oikeudellisen neuvonannon suojaa koskeva sääntely on luonteeltaan informatiivista, ja sen on arvioitu vastaavan EU-tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettua periaatetta ulkopuolisen oikeudellisen neuvonannon suojasta. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa esiin tulleet kriittiset arviot liittyvät ennen muuta sääntelyn täsmentämistarpeisiin ja tarpeeseen voida saattaa asiaa koskevat riitakysymykset tuomioistuimen arvioitaviksi. Yritysten puolustautumisoikeuksien näkökulmasta riippumaton, tuomioistuimen arvioon perustuva järjestelmä voisi turvata nykyistä paremmin luottamuksen viranomaisen toiminnan puolueettomuuteen. Huolimatta siitä, että asiaa koskevia sääntelyvaihtoehtoja on käsitelty laajasti asian valmistelun yhteydessä, talousvaliokunta pitää tärkeänä, että asiaan liittyviä sääntelytarpeita arvioidaan edelleen kilpailulakia jatkossa uudistettaessa.
Tarkastusten osalta nyt esitetyssä sääntelyssä ei ehdoteta muutoksia voimassa olevan lain 44 §:ään. Tarkastuspäätöksestä ei siten voisi jatkossakaan valittaa erikseen. Kotitarkastusten toteuttaminen taas edellyttää myös voimassa olevan lain mukaan etukäteislupaa markkinaoikeudelta. Hallituksen esityksessä on päädytty pitämään nykyisiä oikeussuojakeinoja riittävinä, eikä tiedossa ole, että myöskään EU-sääntely tulisi jatkossakaan edellyttämään yritystarkastusten tuomioistuinkontrollia. Jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten täytäntöönpanovalmiuksia koskevassa direktiivissä 2019/1 on tältä osin nimenomaan erotettu yritystarkastukset ja muihin tiloihin kohdistuvat tarkastukset: oikeusviranomaisen lupaa edellytetään muihin tiloihin kohdistuvien tarkastusten, kuten kotitarkastusten, osalta, mutta yritystarkastusten osalta asia on kansallisesti päätettävissä. Talousvaliokunta pitää tärkeänä turvata tarkastustoiminnan tehokkuus ja arvioi, että etukäteisluvan edellyttäminen myös elinkeinonharjoittajan tiloihin kohdistuvien tarkastusten osalta voisi kuormittaa tuomioistuinlaitosta tarpeettomasti.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että oikeudellisen neuvonannon suojaan ja tarkastuksiin liittyvät oikeusturvanäkönäkökohdat ja sääntelyvaihtoehdot ovat olleet varsin laajasti arvioinnin kohteena asian valmistelun yhteydessä. Talousvaliokunta pitää kuitenkin edelleen tärkeänä jatkossa arvioida voimassa olevan sääntelyn ja siihen nyt tehtävien muutosten vaikutuksia ja muutostarpeita yritysten puolustautumisoikeuksien näkökulmasta. Kilpailuviranomaisten tutkintavaltuudet ovat laajat, ja ne edellyttävät vastapainokseen tutkinnan kohteena olevien yritysten oikeuksien turvaamista. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että erityisesti kilpailunrajoitusten ja niiden tutkinnan kansainvälisen luonteen vuoksi myös yritysten puolustautumisoikeuksia koskeva sääntely ja sen tulkinta esimerkiksi oikeudellisen neuvonannon suojan osalta olisi EU-tasolla mahdollisimman yhtenäistä. Sääntelyn uudistamistarpeiden arvioinnissa tulee sen vuoksi ottaa huomioon asiaa koskevan sääntelyn kehitys EU-tasolla ja jäsenvaltioissa sekä asiaa koskevan oikeuskäytännön kehitys.
Tietojenvaihto ja viranomaisyhteistyö
Ehdotuksessa laajennettaisiin kilpailunrajoituksia koskevia tiedonantovelvollisuuksia ja viranomaisten välistä tietojenvaihtoa. Jo voimassa olevassa kilpailulaissa on säädetty yksityisten ja julkisten toimijoiden tiedonantovelvollisuudesta ja viranomaisten välisestä tietojenvaihdosta. Tietojenantovelvollisuudesta säädetään lain 33 ja 30 d §:ssä. Nyt esitettyjen muutosten tarkoituksena on täyttää ne katvealueet, jotka tällä hetkellä hidastavat tai vaikeuttavat kilpailunrajoitusten tai yrityskauppojen selvittämistä. Voimassa olevan lain sääntelyä voidaan pitää puutteellisena siltä osin, että sen mukaisesti kilpailulain 30 d §:n mukainen kilpailuneutraliteetin valvontaa koskeva tietojenantovelvollisuus koskee ainoastaan julkisten toimijoiden ja niiden määräysvaltaan kuuluvien yksiköiden tiedonantovelvollisuutta. Vastaavasti kartelleihin ja yrityskauppavalvontatapauksiin liittyvä tiedonantovelvollisuus koskee ainoastaan elinkeinonharjoittajia ja niiden yhteenliittymiä. Viranomaisten välistä tietojenvaihtoa koskeva sääntely on myös muutoin puutteellista sääntelyn kattavuuden, yksiselitteisyyden ja tarkkarajaisuuden näkökulmasta. Talousvaliokunta pitää perusteltuna esitykseen sisältyvää sääntelyratkaisua, jossa tietojenvaihdon piiriin kuuluvien luetteloa laajennetaan ja toisaalta tietojen käyttötarkoitus yksilöidään esitetyllä tavalla.
Esityksen valiokuntakäsittelyn yhteydessä on arvioitu ehdotetun tietojenvaihtoa koskevan 39 §:n 1 momentin suhdetta muuhun voimassa olevaan lainsäädäntöön ja erityisesti verotusmenettelystä annetun lain (1558/1995) 2 luvussa säädettyyn sivullisen tiedonantovelvollisuuteen. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, ettei nyt ehdotetun kilpailulain säännöksen voida katsoa rajoittavan muualla lainsäädännössä, kuten verotusmenettelylaissa, säädettyä tiedonsaantioikeutta.
Talousvaliokunta pitää viranomaisten resurssien suuntaamisen ja tehokkaan käytön näkökulmasta perusteltuna esitettyä harmaan talouden selvitysyksiköstä annetun lain muuttamista siten, että selvitysyksikkö voisi laatia Kilpailu- ja kuluttajaviraston pyynnöstä velvoitteidenhoitoselvityksen kilpailulain 2 luvussa ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 101 ja 102 artiklassa tarkoitettujen kilpailunrajoituskieltojen noudattamisen valvomiseksi. Samoin valiokunta pitää perusteltuna verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain muuttamista niin, että verohallinnolla olisi oikeus kilpailuvalvonnan kannalta merkityksellisten verotustietojen oma-aloitteiseen antamiseen Kilpailu- ja kuluttajavirastolle. Tällä voidaan arvioida olevan merkitystä esimerkiksi selvitettäessä kartellitapauksia, joissa peiteyhtiöiden käyttö tai yritysten väliset maksut voivat olla tutkittavina sekä vero- että kartellivalvonnan näkökulmasta.
Asioiden priorisointi tutkinnassa
Kilpailulainsäädännön kehittämisen yhtenä lähtökohtana on ollut jo aiemmissa lainsäädäntöuudistuksissa se, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto voisi asettaa tehtävänsä tärkeysjärjestykseen ja siten käyttää tehokkaasti voimavaransa terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi. Tätä koskevaa kilpailulain 32 §:ää ehdotetaan nyt käsiteltävässä hallituksen esityksessä täsmennettäväksi niin, että tutkimatta jättämisen kriteerinä voitaisiin ottaa huomioon kilpailunrajoituksen merkittävyys. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi käyttää harkintavaltaansa suunnatakseen toimintansa nimenomaan markkinoiden toimivuuden ja terveen ja toimivan kilpailun kannalta merkittävimpien rikkomusten käsittelyyn. Ehdotus on johdonmukainen myös siinä mielessä, että lain nykyisen säännöksenkin mukaan tämä voidaan ottaa huomioon arvioitaessa, ryhtyykö virasto toimenpiteisiin lain 30 a §:ssä tarkoitettujen, julkiseen sektoriin liittyvien kilpailun rajoitusten osalta. Talousvaliokunta pitää toisaalta tärkeänä, että virasto toiminnassaan varmistaa, että priorisointimahdollisuus heijastuisi myös asioiden käsittelyaikoihin, jotka tällä hetkellä ovat monien asiaryhmien tutkinnan osalta sekä asianosaisten että yleisen edun näkökulmasta liian pitkiä. Talousvaliokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota myös tarpeeseen turvata Kilpailu- ja kuluttajaviraston riittävä resursointi.
Maakuntia koskeva sääntely
Kilpailulaki on lähtökohdiltaan yleislainsäädäntöä, ja sääntelyn tulee soveltua mahdollisimman johdonmukaisesti erilaisiin markkinatoimijoihin. Tämä koskee toisaalta kilpailulain kieltosäännösten soveltamista, toisaalta lain 4 a luvun kilpailun tasapuolisuutta julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan välillä turvaavaa ns. kilpailuneutraliteettisääntelyä. Jotta säännökset soveltuisivat tasapuolisesti kaikkiin taloudellista toimintaa harjoittaviin julkisiin tahoihin, myös valmisteilla olevat maakunnat on sisällytetty hallituksen esityksessä ehdotettuihin 30 a, 30 c, 30 d ja 33 §:iin. Lisäksi kilpailulain 33 §:ää on esitetty muutettavaksi väliaikaisesti erillisellä lailla siihen asti, mikäli maakunnat aloittaisivat toimintansa.
Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että edellä mainittu kilpailuneutraliteettisääntely ulotetaan koskemaan tasapuolisesti kaikkia julkisia toimijoita. Maakuntauudistuksen toteutumiseen ja aikatauluun liittyvien epävarmuustekijöiden vuoksi talousvaliokunta esittää kuitenkin tässä vaiheessa hylättäväksi esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen kilpailulain väliaikaisesta muuttamisesta ja poistettavaksi edellä mainitut viittaukset maakuntiin. Talousvaliokunta korostaa, että esitetty sääntely muodostaa tässä vaiheessa johdonmukaisen kokonaisuuden myös ilman maakuntia koskevia viittauksia, ja ne on tärkeää mutta lakiteknisesti ongelmatonta lisätä sääntelyyn myöhemmin maakuntauudistuksen toteuttamistapa ja aikataulu huomioon ottaen.
