Esityksen tausta ja tavoitteet

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies antoi marraskuussa 2019 Verohallinnon automaattista päätöksentekoa koskevan ratkaisun (EOAK/3379/2018). Apulaisoikeusasiamies piti Verohallinnon automatisoitua verotus- ja päätöksentekomenettelyä lainvastaisena, koska se ei perustu asianmukaiseen ja täsmälliseen lainsääntelyyn, jossa olisi otettu huomioon hyvän hallinnon ja oikeusturvan sekä virkavastuun asianmukainen toteutuminen. Apulaisoikeusasiamies totesi, että automatisoidun päätöksenteon sääntelytarpeet tulee selvittää viipymättä.  

Eduskunnassa on samaan aikaan vireillä hallituksen esitys julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevaksi lainsäädännöksi HE 145/2022 vp, jossa on tarkoituksena luoda yleissääntely, jonka perusteella viranomainen voi ratkaista hallintoasian automaatiota hyödyntäen niin, että varmistutaan erityisesti hallinnon lainalaisuusperiaatteen, julkisuuden, hyvän hallinnon ja oikeusturvan sekä virkavastuun toteutumisesta. Tämän yleissääntelyä koskevan lainsäädännön tarkoituksena on myös luoda EU:n tietosuojasäännösten edellyttämä lakiperusta sille, että tehdään automatisoidusti luonnollista henkilöä koskeva päätös, ja turvata tässä yhteydessä päätöksen kohteena olevan luonnollisen henkilön henkilötietojen suoja. Hallintolakiin (434/2003) lisättäisiin uusi 8 b luku, jossa säädettäisiin automaattisen ratkaisemisen edellytyksistä, oikeussuojaedellytyksestä sekä automaattisesta ratkaisemisesta ilmoittamisesta. Sen lisäksi muutettaisiin julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annettua lakia sekä eräitä muita lakeja. Yleissääntelyä koskeva esityksen taustalla ovat perustuslakivaliokunnan ja ylimpien laillisuusvalvojien viime vuosina tekemät kannanotot.  

Hallintovaliokunta on antanut mietintönsä HaVM 39/2022 vp, jossa se ehdottaa eräitä muutoksia hallituksen esityksessä HE 145/2022 vp ehdotettuun sääntelyyn. 

Nyt käsiteltävänä olevan ehdotuksen tavoitteena on mahdollistaa tietyissä tilanteissa Verohallinnon automaattinen päätöksenteko oikaisuvaatimusten käsittelyssä ja eräissä muissa asioissa, joissa se ei olisi sallittua hallintolakiin ehdotetun sääntelyn mukaan. Tullin osalta tavoitteena on mahdollistaa oikaisuvaatimusten automaattinen ratkaiseminen tietyin edellytyksin. Lisäksi ehdotetaan eräitä muita muutoksia. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa automaattisen päätöksenteon mahdollistamista viranomaistoiminnassa on pidetty sinällään tarpeellisena ja kannatettavana sekä esitystä perusteltuna. Huomiota on kiinnitetty kuitenkin ehdotusten suhteeseen EU:n tietosuoja-asetukseen ja eduskunnan käsiteltävänä olevaan automaattista päätöksentekoa koskevaan yleissääntelyyn (HE 145/2022 vp) sekä siihen mahdollisesti eduskuntakäsittelyn aikana tehtäviin muutoksiin. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että kaikilta osin ehdotetut muutokset eivät olisi välttämättömiä ottaen huomioon hallituksen esityksessä esitetyt arviot vaikutuksista Verohallinnon henkilöstöresursseihin. Lisäksi on esitetty eräitä yksittäisiä huomioita, joita on käsitelty myöhemmin erikseen.  

Yleishuomiot esityksestä

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena.  

Ehdotetut säännökset mahdollistaisivat Verohallinnossa nykyistä vastaavan oikaisuvaatimusten automaattisen ratkaisemisen sekä automaattisen päätöksenteon eräissä muissakin asioissa, joissa se ei olisi sallittua hallintolakiin ehdotetun sääntelyn mukaan. Tämän lisäksi oikaisuvaatimusten automaattinen ratkaiseminen voitaisiin Verohallinnossa laajentaa tiettyihin tilanteisiin, joissa sitä ei nykyisin käytetä. Automaattisen päätöksenteon salliminen jouduttaisi asioiden käsittelyä ja mahdollistaisi virkailijatyön suuntaamisen yksinkertaisemmista asioista monimutkkaisempiin ja yksillöllistä harkintaa vaativiin tapauksiin. Tullin osalta ehdotettu sääntely mahdollistaisi automaattisen päätöksenteon laajentamisen nykyisestä koskemaan myös eräitä oikaisuvaatimustilanteina.  

Esityksen tavoitteena on myös lisätä verovelvollisten oikeusturvaa oma-aloitteisten verojen myöhästymismaksun määräämismenettelyssä ja ehdotetaan tätä koskevia eräitä muutoksia. Lisäksi Verohallinnon menettelyä rekisteröintiä ja verokausia koskevien päätösten antamisessa yhtenäistettäisiin. Ajoneuvoverolain seuraamusjärjestelmää veronkorotuksen osalta puolestaan selkiytettäisiin.  

Perustuslakivaliokunta esittää, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lainsäätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan sen 26 f §:stä tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon. Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudellista huomautusta ja sen esittämiä muita huomautuksia käsitellään jäljempänä erikseen.  

EU:n tietosuoja-asetus

Perustuslakivaliokunta on todennut lausunnossaan, että nyt ehdotettavan sääntelyn arvioinnissa on kiinnitettävä huomiota myös tietosuoja-asetuksessa automatisoiduilta yksittäispäätöksiltä edellytettyyn. Lausunnon mukaan valtiovarainvaliokunnan on syytä varmistua sääntelyn yhteensopivuudesta EU:n tietosuoja-asetuksen kanssa kiinnittäen erityisesti huomiota asetuksen 22 artiklan 3 kohdan sääntelyyn oikeudesta vaatia, että tiedot käsittelee rekisterinpitäjän puolesta luonnollinen henkilö. Myös tietosuojavaltuutettu on esittänyt huomioita esityksen suhteesta EU:n tietosuoja-asetukseen. 

Tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 1 kohdan mukaan rekisteröidyllä on oikeus olla joutumatta sellaisen päätöksen kohteeksi, joka perustuu pelkästään automaattiseen käsittelyyn, kuten profilointiin, ja jolla on häntä koskevia oikeusvaikutuksia tai joka vaikuttaa häneen vastaavalla tavalla merkittävästi. Artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan 1 kohtaa ei sovelleta, jos päätös on hyväksytty rekisterinpitäjään sovellettavassa unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä, jossa vahvistetaan myös asianmukaiset toimenpiteet rekisteröidyn oikeuksien ja vapauksien sekä oikeutettujen etujen suojaamiseksi. Nyt ehdotetun kansallisen sääntelyn valmistelu perustuu tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 2 kohdan b alakohdan sisältämään kansalliseen liikkumavaraan.  

Tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 3 kohdan mukaan 2 kohdan a ja c alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa rekisterinpitäjän on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet rekisteröidyn oikeuksien ja vapauksien sekä oikeutettujen etujen suojaamiseksi. Tämä koskee vähintään oikeutta vaatia, että tiedot käsittelee rekisterinpitäjän puolesta luonnollinen henkilö, sekä oikeutta esittää kantansa ja riitauttaa päätös. Koska esitys perustuu yleisen tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 2 kohdan b alakohtaan, 22 artiklan 3 kohdassa säädetty ei tule sovellettavaksi.  

Tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 2 kohdan b alakohdan edellyttämät asianmukaiset suojatoimet

Yleisen tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 2 kohdan b alakohta jättää lainsäätäjälle kansallista liikkumavaraa, jonka puitteissa on mahdollista säätää automatisoituihin yksittäispäätöksiin liittyvistä käsittelykiellon poikkeamisista. Tällöin tulee kuitenkin huolehtia siitä, että siinä vahvistetaan myös asianmukaiset toimenpiteet rekisteröidyn oikeuksien ja vapauksien sekä oikeutettujen etujen suojaamiseksi. Tietosuoja-asetuksessa ei tarkemmin yksilöidä 22 artiklan 2 kohdan b alakohdan osalta, millaisia suojatoimien on oltava silloin, kun päätöksenteosta säädetään laissa. Yleisen tietosuoja-asetuksen edellytys oikeudesta vaatia ihmisen osallistumista tietojen käsittelyyn ja rekisteröidyn oikeudesta esittää kantansa todetaan asetuksen johdanto-osan 71 perustelukappaleessa, mutta ei itse artiklatekstissä. Lähtökohtaisesti Euroopan unionin asetusten johdantokappaleet eivät ole sellaisenaan suoraan velvoittavia, vaikka Euroopan unionin tuomioistuin on joissakin ratkaisuissa antanutkin niille painoarvoa. 

Valtionvarainministeriö on valiokunnalle antamassaan vastineessa arvioinut 22 artiklan 2 kohdan b alakohdan edellyttämiä asianmukaisia suojatoimia. Saadun selvityksen mukaan asianmukaisia suojatoimia arvioitaessa on otettava huomioon myös kulloinkin kysymyksessä olevan automaattisesti ratkaistavan asian tietosuojaoikeudellinen riskitaso. Korkeariskisessä päätöksenteossa voitaisiin edellyttää pidemmälle meneviä suojatoimia kuin matalariskisessä päätöksenteossa. Automaattinen päätöksenteko olisi henkilötietojen suojan kannalta korkeariskistä, jos päätöksenteossa käytetään profilointia tai muutoin arvioidaan rekisteröidyn henkilökohtaisia ominaisuuksia pelkästään automaatiota käyttäen. Saadun selvityksen mukaan tätä käsitystä tukee tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 71 perustelukappaleen ja Euroopan unionin tietosuojaryhmän automatisoiduista yksittäispäätöksistä ja profiloinnista antamissa suuntaviivoissa (WP 29 Suuntaviivat automatisoiduista yksittäispäätöksistä, WP251rev.01) esitetyt esimerkit. Automaattinen päätöksenteko asioissa, johon ei liity profilointia tai muuta rekisteröidyn henkilökohtaisten ominaisuuksien arviointia, sisältäisi henkilötietojen suojan kannalta pienemmän riski. Saadun selvityksen mukaan hallituksen esityksen sisältämät tilanteet, joissa asian automaattinen ratkaiseminen sallittaisiin ehdotettujen erityissäännösten nojalla, eivät sisällä profilointia tai muuta rekisteröidyn henkilökohtaisiin ominaisuuksiin perustuvaa arviointia. Kyse olisi siten henkilötietojen suojan kannalta matalariskisestä päätöksenteosta. Edellä mainituissa tietosuojaryhmän suuntaviivoissa on käsitelty myös asianmukaisia suojatoimia. Näiden perusteella voidaan saadun selvityksen mukaan katsoa, että suojatoimen ei tarvitse välttämättä kohdistua ajallisesti päätöksentekoa edeltävään aikaan, vaan oikeus vaatia ihmisen käsittelyä voidaan toteuttaa myös oikaisuvaatimuksen yhteydessä.  

Edellä mainituissa tietosuojaryhmän suuntaviivojen liitteen 1 luettelossa, jossa on tuotu esiin ehdotuksia asianmukaisia suojatoimia koskeviksi hyviksi käytännöiksi, valtaosa ehdotuksista koskee rekisterinpitäjän tietojärjestelmän toimivuutta. Valtiovarainministeriö esittää vastineessa käsityksenään, että myös 22 artiklan 2 kohdan b alakohdan kansallista liikkumavaraa käytettäessä ja asianmukaisia suojatoimia arvioitaessa tietojärjestelmiin kohdistuva sääntely on keskeisessä asemassa turvaamassa rekisteröidyn oikeuksia.  

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi, että automaattisen päätöksenteon yleissääntelystä poiketen oikaisuvaatimus voitaisiin ratkaista tiettyjen edellytysten täyttyessä automaattisessa menettelyssä verotuksessa ja tulliverotuksessa. Yhtenä edellytyksenä oikaisuvaatimuksen automaattiselle ratkaisemiselle on, että se hyväksytään kokonaisuudessaan. Kun oikaisuvaatimus voitaisiin ratkaista automaatiossa vain, jos vaatimus kaikilta osin hyväksytään, automatisoinnin ei voida myöskään katsoa vaarantavan verovelvollisen tai tullivelallisen oikeusturvaa. Oikaisuvaatimuksen automaattinen ratkaiseminen ei ehdotetuissa tilanteissa perustu profilointiin tai muuhun rekisteröidyn henkilökohtaisten ominaisuuksien arviointiin. Koska automaattinen ratkaiseminen on mahdollista ainoastaan tietyissä rajatuissa tilanteissa ja vain silloin, kun verovelvollisen tai tullivelallisen oikaisuvaatimus hyväksytään kokonaisuudessaan, rekisteröidylle ei syntyisi tarvetta riitauttaa päätöstä tai vaatia, että luonnollinen henkilö ratkaisee asian.  

Esitykseen sisältyy muun ohessa säännösehdotukset, jotka sallisivat veroilmoituksen ja perukirjan antamisajan pidentämistä, perunkirjoituksen toimittamisajan pidentämistä ja veron täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevien päätösten tekemisen automaatiossa myös silloin, kun luonnollisen henkilön tekemä hakemus hylätään. Automaattinen ratkaisu olisi mahdollista selvissä tilanteissa, joissa ratkaiseminen ei edellytä tapauskohtaista harkintaa. Näistä olisi esimerkiksi kysymys silloin, kun hakemus määräajan pidentämiseksi on tehty vasta säädetyn määräajan jälkeen tai kun veron täytäntöönpanon keskeytystä on haettu silloin, kun vero on jo maksettu. Näissä tilanteissa verovelvollisella ei olisi oikeutta hakea muutosta päätökseen. Kyse olisi oikeudellisesti selvistä tilanteista. Saadun selvityksen mukaan kysymys olisi henkilötietojen suojan kannalta vähäisen riskin tilanteesta. Kyse ei ole profiloinnista tai muusta rekisteröidyn henkilökohtaisiin ominaisuuksiin perustuvasta arvioinnista.  

Hallituksen esityksessä ehdotetaan automaattisen päätöksenteon sallimisesta myös tilanteessa, jossa verovelvollinen on pyytänyt maksujärjestelyä, mutta hakemus hylätään. Tällöin luonnollinen henkilö voisi kuitenkin pyytäessään verojensa maksujärjestelyä Verohallinnon sähköisessä palvelussa samalla vaatia, että Verohallinto ei ratkaise asiaa automaattisesti. Esityksessä on arvioitu, että mahdollisuus vaatia ihmisen käsittelyä olisi asianmukainen suojatoimi kyseisessä tilanteessa.  

Myöhästymismaksu ja asianosaisen kuuleminen

Perustuslakivaliokunta katsoo antamassaan lausunnossaan, että myöhästymismaksun määräämistä oma-aloitteisessa verotuksessa koskeva ehdotus, jonka mukaan kuulemisvelvollisuuden pääsääntöisyydestä voidaan poiketa, kun kysymys on enintään 200 euron myöhästymismaksusta, voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunta toteaa kuitenkin, että valtiovarainvaliokunnan on syytä tarkastella sääntelyn yhteensopivuutta tietosuoja-asetuksen kanssa. 

Saadun selvityksen mukaan, koska myöhästymismaksun määräämisperusteet ja suuruus on laissa täsmällisesti ja kaavamaisesti määritelty, verovelvollisen kuuleminen myöhästymismaksun perusteesta ja suuruudesta on lähtökohtaisesti tarpeetonta. Oikaisuvaatimus on mahdollista tehdä myös silloin, kun myöhästymismaksu on määrätty ilman kuulemista automaattisessa menettelyssä. Oikaisuvaatimusmahdollisuus osana muutoksenhakujärjestelmää toteuttaa rekisteröidyn oikeuden vaatia ihmisen osallistumista asian käsittelyyn ja vaatia muutosta päätökseen sekä myös oikeutta esittää kantansa. Oikaisuvaatimus ja muut myöhästymismaksun automaattista määräämistä koskevat suojatoimet, kuten päätöksen perusteleminen ja automaattisesta käsittelystä ilmoittaminen, varmistavat asianmukaiset suojatoimet tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 2 kohdan b alakohdan edellyttämällä tavalla. Oikaisuvaatimus täyttää tietosuojatyöryhmän suuntaviivoissa mainitut edellytykset päätöksen uudelleenharkinnasta. Enintään 200 euron myöhästymismaksun määräämisessä ei ole kysymys profiloinnista tai muusta rekisteröidyn henkilökohtaisiin ominaisuuksiin perustuvasta arvioinnista. 

Tietojärjestelmien häiriötilanteet

Perustuslakivaliokunnan mielestä valtiovarainvaliokunnan on esityksen soveltamisala huomioiden syytä arvioida hallituksen esitystä laajemmin myös mahdollisista häiriötilanteista rekisteröidyille aiheutuvia riskejä ja niistä mahdollisesti johtuvia sääntelytarpeita automatisoidun päätöksenteon edellyttämien suojatoimien näkökulmasta. 

Viranomaisen automaattisessa tietojen käsittelyssä voi esiintyä häiriöitä. Automatisoidun päätöksenteon kannalta häiriötilanteet voivat liittyä esimerkiksi siihen, että päätöksessä käsiteltävien henkilötietojen ja muiden tietojen yhdistelyssä tapahtuu virhe, minkä seurauksena rekisteröidylle annettava päätös perustuisi vääriin tietoihin. Viranomaisen tarjoaman sähköisen asiointipalvelun häiriö voi puolestaan johtaa siihen, että rekisteröity ei voi toimittaa tietoja Verohallinnolle säädetyssä määräajassa. 

Eduskunnan käsiteltävänä olevassa julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevassa hallituksen esityksessä HE 145/2022 vp ehdotetaan kattavaa sääntelyä viranomaisen velvollisuudesta varautua ennakollisesti tietojärjestelmän häiriötilanteisiin ja viranomaisten toimenpiteistä häiriön sattuessa. 

Ehdotettu sääntely koskee myös automaattisesti tehdyn yksittäispäätöksen sisällöllistä virheettömyyttä. Jos yksittäisessä Verohallinnon päätöksessä on tietojärjestelmähäiriöstä johtuva virhe, sen korjaaminen on laajalti mahdollista verotusmenettelylakien verotuksen oikaisua koskevien säännösten mukaan. Muissa kuin varsinaisissa verotuspäätöksissä olevien tietojärjestelmävirheiden korjaamiseen soveltuu tyypillisesti hallintolain 51 §, jonka mukaan viranomaisen on korjattava päätöksessään oleva ilmeinen kirjoitus- tai laskuvirhe taikka muu niihin verrattava selvä virhe. Säännös soveltuu myös sellaisen päätöksen korjaamiseen, johon ei voi hakea muutosta. Jos esimerkiksi automaattisessa toimintaprosessissa olisi tietojärjestelmävirheen vuoksi virheellisesti päätelty, että rekisteröidyn pyyntö veroilmoituksen määräajan pidentämiseksi on saapunut Verohallintoon vasta määräajan jälkeen ja pyyntö on tämän vuoksi jätetty tutkimatta, Verohallinnolla olisi velvollisuus korjata päätöksessä oleva virhe. 

Verotuksen seuraamusmaksuja koskevien säännösten mukaan myöhästymismaksu jätetään määräämättä, jos veroilmoituksen myöhästyminen on johtunut yleisessä tietoverkossa tai Verohallinnon sähköisessä asiointipalvelussa olevasta toimintahäiriöstä (laki verotusmenettelystä 33 § 5 momentti ja laki oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä 35 § 5 momentti). Säännökset soveltuvat tilanteeseen, jossa viranomaisen sähköinen asiointipalvelu ei ole verovelvollisen käytettävissä silloin, kun ilmoitus tulisi viimeistään antaa. 

Sähköinen asiointi ei ole ainoa toimintatapa, vaan rekisteröidyllä on häiriötilanteissa mahdollisuus pyytää määräajan pidentämistä myös paperisella hakemuksella ja usein myös suullisesti. Verohallinnon sähköisen asiointipalvelun häiriötilanteissa on merkitystä myös sillä, että Verohallinto voi päätöksellään myöhentää tuloveroilmoituksen ja kiinteistötietojen ilmoituksen yleisiä määräaikoja, jos Verohallinnon sähköisessä asiointipalvelussa on häiriö ilmoituksen määräajan päättyessä (laki verotusmenettelystä 8 § 1 momentti ja kiinteistöverolaki 16 § 2 momentti). 

Edellä kuvatut yleistä tietoturvallisuutta koskevat tietosuoja-asetuksen ja tiedonhallintalain säännökset sekä varautumista, häiriönhallintaa, päätösten korjaamista, seuraamusten määräämättä jättämistä ja määräaikojen pidentämistä koskeva sääntely sekä käytettävissä olevat vaihtoehtoiset toimintatavat turvaavat riittävästi rekisteröityjen ja muiden verovelvollisten oikeudet automaattisen päätöksenteon häiriötilanteissa, eikä erityisten suojatoimien sääntelylle olisi siten tarvetta. 

Valtiovarainvaliokunnan näkemyksen mukaan ehdotetussa sääntelyssä on asianmukaisesti otettu huomioon EU-oikeudesta johtuvat vaatimukset. Toimivalta arvioida EU-oikeuden mukaisuutta on kuitenkin Euroopan Unionin tuomioistuimella.  

Käsittelystä ilmoittaminen rekisteröidylle

Perustuslakivaliokunta painottaa lausunnossaan erityisesti tarvetta huolehtia asianmukaisesti yleisessä tietosuoja-asetuksessa edellytetystä rekisteröidyn etukäteisestä informoinnista. Tältä osin perustuslakivaliokunta viittaa julkisen hallinnon automaattista päätöksenteon yleissääntelyä koskevaan hallituksen esitykseen HE 145/2022 vp antamassaan lausunnossa esittämäänsä (PeVL 81/2022 vp, kohta 22), jossa korostetaan sitä, että rekisteröidyn jälkikäteinen informointi automatisoidusta päätöksenteosta ei ole riittävää. Perustuslakivaliokunta toteaa rekisteröidyn etukäteisestä informoinnista säädettävän tietosuoja-asetuksen suoraan sovellettavassa sääntelyssä. Etukäteisestä informoinnista ei siten ole syytä säätää kansallisesti. 

Hallintovaliokunta toteaa puolestaan hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevaan hallituksen esitykseen HE 145/2022 vp antamassaan mietinnössä HaVM 39/2022 vp, että erilaiset tekniset tai oikeudelliset seikat voivat vaikuttaa siihen, tuleeko tietty asia lopulta ratkaistuksi automaattisesti, joten tietoa yksittäisen asian ratkaisutavasta ei välttämättä pystytä luotettavasti antamaan etukäteen asioinnin alkuvaiheessa. Hallintovaliokunta pitää silti tarpeellisena, että asiakasta informoidaan siitä, että hän on aloittamassa asiointia, jossa asia voidaan ratkaista automaattisesti, ja siitä, miten asia on mahdollista saattaa ihmisen käsiteltäväksi. Hallintovaliokunnan käsityksen mukaan tällainen informointi on myös toteutettavissa teknisesti yksinkertaisella tavalla. 

Valtiovarainvaliokunta toteaa, että lain täytäntöönpanovaiheessa tulee huolehtia siitä, että tietosuoja-asetuksessa säädetyt vaatimukset tietojen antamisesta rekisteröidylle täyttyvät ja että tiedot annetaan rekisteröidylle oikea-aikaisesti. Saadun selvityksen mukaan tietosuoja-asetuksen rekisteröidyn informointia, muun ohella automaattisesta päätöksenteosta informointia, koskeva suoraan sovellettava sääntely on tullut voimaan keväällä 2016, ja sitä on sovellettu myös Verohallinnossa ja Tullissa jo keväästä 2018.  

Oikaisuvaatimuksen ratkaiseminen automaattisesti

Ehdotetun hallintolain 53 e §:n 4 momentissa säädettäisiin, että oikaisuvaatimusta tai siihen rinnastuvaa vaatimusta ei voitaisi ratkaista automaattisesti. Tästä ehdotetaan nyt poikettavaksi vero- ja tulliasioissa. 

Esityksen mukaan oikaisuvaatimus voitaisiin ratkaista automaattisesti, jos verovelvollinen esittää oikaisuvaatimuksessaan uuden vaatimuksen tai uutta selvitystä ja oikaisuvaatimus hyväksytään. Oikaisuvaatimuksen automaattinen ratkaiseminen olisi tällöinkin mahdollista vain, jos hallintolain 53 e §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset asian automaattiselle ratkaisemiselle täyttyvät. Verohallinto voisi siten ratkaista oikaisuvaatimuksen automaattisesti vain, jos siihen ei sisälly seikkoja, jotka Verohallinnon etukäteisen harkinnan mukaan edellyttäisivät tapauskohtaista harkintaa, tai jos virkamies tai muu asian käsittelijä on arvioinut tapauskohtaista harkintaa edellyttävät seikat. Ratkaisemisen on myös perustuttava sovellettavan lain perusteella laadittuihin käsittelysääntöihin.  

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan arvioinut käsityksenään, että tämä harkintavallan käyttöön liittyvä rajaus käytännössä useimmiten estää oikaisuvaatimusmenettelyn automaattisen käsittelyn, sillä verovelvollisen oikeusturvan edellyttämä oikaisuvaatimuksen asianmukainen käsittely edellyttää useimmiten tapauskohtaista harkintaa. Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan hallintolakiin ehdotettavia yleissäännöksiä automatisoidusta päätöksenteosta kiinnittänyt huomiota (PeVL 81/2022 vp, kappale 20) myös siihen, että esimerkiksi hallintolain 6 §:ssäkin mainittu oikeasuhtaisuusvaatimus voi sovellettavan aineellisen lain sanamuodon kannalta hyvin selkeissäkin soveltamistilanteissa edellyttää nimenomaan tilannekohtaista harkintaa. Perustuslakivaliokunta painottaa hallintolakiin ehdotetun automaattista päätöksentekoa koskevan sääntelyn asianmukaista soveltamista myös tältä kannalta.  

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota hallituksen esityksen perusteluissa todettuun, jonka mukaan tätä poikkeusperustetta on tarkoitus soveltaa etukäteen tehtävän riskiarvioinnin perusteella. Perusteluiden mukaan riskiarvioinnin salassa pidettäviä "kriteereitä voisivat olla tavallisesta poikkeavat tiedot, kuten epätavallisen suuret tai pienet lukuarvot tai epäloogisuudet verovelvollisten esittämien ja viranomaisella olevien tietojen välillä". Perustuslakivaliokunnan mielestä esityksen perusteella jää epäselväksi, onko tällaisen keskimääräisestä poikkeaviin tietoihin kohdistuvan ohjelmallisesti todettavan riskiarvioinnin tarkoitettu olevan ehdotetussa hallintolain 53 e §:n 2 momentissa viitattua harkintaa. Perustuslakivaltiokunnan mukaan vaikuttaa kuitenkin ilmeiseltä, että tällaisen riskiarviointiin perustuvan sääntelyn soveltaminen edellyttää luopumista harkinnasta tai ainakin sen laajaa rajoittamista. Perustuslakivaliokunnan mielestä perusteluissa kuvattu toimintatapa ei mahdu ehdotetussa hallintolain 53 e §:n 2 momentissa ja nyt arvioitavassa poikkeussäännöksessä säädettyihin puitteisiin. Sääntely ei perusteluiden mukaisesti sovellettuna vastaa verovelvollisen oikeusturvalta perustuslaissa edellytettyä.  

Perustuslakivaliokunnan mukaan on myös ongelmallista, että oikaisuvaatimus pitäisi hallituksen esityksen perusteluissa ilmaistun mukaisesti laatia niin, että verovelvollinen karsisi etukäteen selvityksiään ja yksinkertaistaisi vaatimuksiaan automaattisen käsittelyn rakenteisuuden vaatimukset huomioon ottaen.  

Perustuslakivaliokunnan mielestä hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 26 f §:n 1 momentin 1 kohdan sääntely ei siten vastaa sille esitettyjä perusteluita. Hyvän hallinnon takeet turvataan perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan lailla ja verovelvollisen oikeusturvasta on perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaan säädettävä lailla.  

Perustuslakivaliokunnan mielestä riskiarvioon perustuva automaattinen päätöksenteko voi sinänsä olla mahdollista vero- ja tullilainsäädännön soveltamiseen kohdistuvan oikaisuvaatimuksen käsittelyssä esimerkiksi eräänlaisena ilmeisten virheiden karsintamenettelynä. Valiokunnan käsityksen mukaan tällaisenkin tarkoituksen toteuttaminen edellyttää ainakin riskiarvion yleisten edellytysten ja niiden soveltamisen perusteiden määrittelyä laissa riittävän täsmällisesti.  

Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan 1. lakiehdotuksen 26 f §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa asiassa annetaan uusi päätös, johon voi vaatia oikaisua, ja sääntelyyn ei siten näiltä osin liittyisi sanottuja ongelmia.  

Valiokunnan ehdotukset

Valtiovarainvaliokunta ehdottaa, että verotusmenettelystä annettuun lakiin ehdotettua 26 f §:ää täydennettäisiin ja täsmennettäisiin perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla oikaisuvaatimusten automaattisen ratkaisemisen mahdollistamiseksi tilanteissa, joissa verovelvollinen esittää oikaisuvaatimuksessaan uuden vaatimuksen tai uutta selvitystä ja oikaisuvaatimus hyväksytään. Saadun selvityksen mukaan tyypillisesti näissä olisi kyse tilanteista, joissa verovelvollisen veroilmoituksen tiedoissa ja sen mukaisesti tehdyssä verotuspäätöksessä on ollut puute tai virhe, jonka korjaamista verovelvollinen itse vaatii oikaisuvaatimuksella. Tällaisten tilanteiden tunnistamiseksi ja valikoimiseksi voisi olla tarpeen käyttää riskiarvioon perustuvia kriteereitä. Kriteereiden täyttyessä vaatimus siirrettäisiin virkailijan ratkaistavaksi. Tällaisia kriteerejä voisivat olla tavallisesta poikkeavat tiedot, kuten epätavallisen suuret tai pienet lukuarvot, taikka epäloogisuudet verovelvollisen esittämien ja viranomaiselta olevien tietojen välillä.  

Uuden vaatimuksen tai uutta selvitystä sisältävä oikaisuvaatimus voitaisiin verotusmenettelystä annettuun lakiin ehdotetun 26 f §:n 3 momentin mukaan hyväksyä automaatiossa ensinnäkin siinä tapauksessa, että hallintolain 53 e §:n 2 momentissa säädetyt asian automaattisen ratkaisemisen edellytykset täyttyisivät. Kyse olisi tapauksista, johon ei sisälly seikkoja, jotka edellyttäisivät tapauskohtaista harkintaa, tai johon sisältyvät tapauskohtaista harkintaa edellyttävät seikat virkamies tai muu asian käsittelijä on arvioinut. Ratkaisemisen olisi perustuttava sovellettavan lain ja etukäteisen harkinnan perusteella laadittuihin tiedonhallintalaissa tarkoitettuihin käsittelysääntöihin.  

Hallituksen esityksen mukaista 26 f §:n 3 momenttia ehdotetaan täydennettäväksi uudella 4 momentilla, jonka mukaan uuden vaatimuksen tai uutta selvitystä sisältävä oikaisuvaatimus voitaisiin hyväksyä automaatiossa myös siinä tapauksessa, että oikaisuvaatimus on Verohallinnon riskiarvion perusteella ilmeisen aiheellinen. Kyseisen säännöksen lisääminen olisi välttämätöntä sen vuoksi, että perustuslakivaliokunta katsoo tällaisen riskiarvioon perustuvan sääntelyn soveltamisen edellyttävän luopumista harkinnasta tai ainakin sen laajaa rajoittamista. Tämä tarkoittaa, ettei perusteluissa kuvattu toimintatapa mahdu ehdotetun hallintolain 53 e §:n 2 momentin puitteisiin. Ehdotetulla 4 momentilla poikettaisiin hallintolaissa säädettäviksi ehdotetuista automaattista ratkaisemista koskevista yleisistä edellytyksistä.  

Lisäksi ehdotetaan, että 4 momenttiin lisättäisiin perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella riskiarvion kriteereitä koskeva säännös. Riskiarvion kriteereitä voisivat olla tavanomaisista poikkeavat tiedot, kuten epätavallisen pienet tai suuret lukuarvot, epäloogisuudet verovelvollisen esittämien ja Verohallinnolla olevien tietojen välillä ja muut vastaavat kriteerit. Momentissa todettaisiin myös, että automaattisen ratkaisemisen olisi myös näissä tapauksissa perustuttava sovellettavan lain perusteella laadittuihin tiedonhallintalain 2 §:n 16 kohdassa tarkoitettuihin käsittelysääntöihin. Tarkoitus on, että mahdollisuus ratkaista oikaisuvaatimus automaattisesti rajoittuu 1 momentin 1—3 kohdassa lueteltuihin tilanteisiin myös silloin, kun oikaisuvaatimus ratkaistaan 4 momentin mukaisen riskiarvion perusteella. Sen varmistamiseksi, että säännökseen ei sisälly tältä osin tulkinnanvaraisuutta, ehdotetaan säännöksen täsmentämistä. 

Ehdotetut täydennykset eivät laajentaisi oikaisuvaatimusten automaattista ratkaisemista siitä, mitä hallituksen esityksessä on ehdotettu, vaan kyse olisi ainoastaan säännösten täydentämisestä perustuslakivaliokunnan huomautusten perusteella. Saadun selvityksen mukaan ehdotetut säännökset mahdollistaisivat oikaisuvaatimusten automaattisen ratkaisemisen kokonaisuudessaan vain hyvin rajatuissa tilanteissa.  

Automaattisen ratkaisemisen edellytys rakenteisessa muodossa tehdystä oikaisuvaatimuksesta ei velvoittaisi verovelvollista karsimaan selvityksiään ja yksinkertaistamaan vaatimuksiaan, vaan verovelvolliselle olisi aina mahdollisuus esittää vapaamuotoisia selvityksiä ja perusteluja vaatimuksensa tueksi ja näin saattaa asia virkailijan käsiteltäväksi. Edellytys rakenteisessa muodossa tehdystä oikaisuvaatimuksesta näin ollen pikemminkin rajaa viranomaisen mahdollisuutta oikaisuvaatimuksen automaattiseen ratkaisemiseen. Viranomaisen tulee rajoittaa oikaisuvaatimusten automaattinen ratkaiseminen asioihin, joissa verovelvollinen voi tyypillisesti esittää vaatimuksensa ilmoittamalla sähköisessä palvelussa ja lomakkeilla pyydetyt tiedot. Lisäksi verovelvollisella tulee aina olla mahdollisuus esittää vaatimuksensa tueksi tarpeelliseksi katsomaansa vapaamuotoista selvitystä. Oikaisuvaatimusta ei voitaisi ratkaista automaattisesti, jos verovelvollinen esittää myös vapaamuotoista selvitystä. 

Hallintovaliokunta ehdottaa mietinnössään (HaVM 39/2022 vp) täsmennettäväksi hallintolain 53 e §:n sanamuotoa tarkoituksena selventää sitä, että automaattisen ratkaisemisen edellytyksenä on nimenomaan se, että käsiteltävä asia ei edellytä tapauskohtaista harkintaa. Vastaava täsmennys ehdotetaan tehtäväksi ehdotettuun 4 momenttiin.  

Lisäksi pykälään lisättäisiin uusi 5 momentti, jossa selkiytettäisiin yleislain ja erityislain säännösten suhdetta. Hallituksen esityksessä ehdotettu 4 momentti siirtyisi 6 momentiksi.  

Tullilakiin 88 §:ään ehdotettujen muutosten osalta perustuslakivaliokunta ei esittänyt vastaavia säätämisjärjestystä koskevia huomautuksia. Kyse olisi tulliverotuksessa käytännössä uudesta ilmoitustiedosta, joka annetaan aiemmin virheellisesti ilmoitetun tilalle. Tullille annetun tulli-ilmoituksen tiedoissa ja sen mukaisesti tehdyissä tulliverotuspäätöksessä on ollut puute tai virhe, jonka korjaamista ilmoittaja itse vaatii oikaisuvaatimuksella. Myös tullilaissa tarkoitetuissa tapauksissa voisi esiintyä verotusmenettelyä vastaavasti tarve käyttää riskiarvioon perustuvia kriteereitä oikaisuvaatimusten automaattiseen ratkaisemiseen valikoitumiseen. Kriteereiden täyttyessä vaatimus siirrettäisiin virkailijan ratkaistavaksi. Samasta syytä kuin edellä on ehdotettu täsmennettäväksi verotusmenettelylain 26 f §:ä, myös tullilain 88 §:ään ehdotetaan vastaavia täsmennyksiä. Hallituksen esityksessä ehdotetun uuden 5 momentin lisäksi, pykälään lisättäisiin uusi 6 ja 7 momentti. 

Eräät kuulemisessa esille nousseet seikat

Seuraamusmaksut ja oma-aloitteisten verojen verotusmenttelystä annetun lain 7 §

Kuulemisessa esitettiin, että oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetun lain 7 §:n sanamuotoa selkiytettäisiin siten, että siihen lisättäisiin viittaus lain 7 luvun seuraamusmaksuihin. Kyseisen lainkohdan mukaan Verohallinnon on ennen verovelvollisen vahingoksi tapahtuvaa veron määräämistä varattava verovelvolliselle tilaisuus selvityksen antamiseen, jos veroa määrättäessä olennaisesti poiketaan verovelvollisen antamista tiedoista. Lainkohdassa ei viitata erikseen veronkorotuksiin tai muihin lain 7 luvussa säädettyihin seuraamusmaksuihin eli myöhästymismaksuihin tai laiminlyöntimaksuun. Kuuleminen perustuu tältä osin hallintolain kuulemista koskeviin yleissäännöksiin, lukuun ottamatta myöhästymismaksua, jonka osalta kuulemisesta säädetään lain 35 §:ssä hallintolaista poikkeavasti. Sääntelytapa on vastaava verotusmenettelystä annetussa laissa ja useissa verolaeissa. Vaikka ehdotettu muutos saattaisi lisätä selvyyttä oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetun lain sisällä, se lisäisi kuitenkin epäselvyyttä verotuslainsäädännön kokonaisuudessa, koska sääntelytapa ei enää olisi yhtenäinen. Tähän nähden valtiovarainvaliokunta ei pidä ehdotettua muutosta perusteltuna.  

Myöhästymismaksu ja laiminlyönnin vähäisyys

Kuulemisessa on tuotu myös esille se, että laiminlyönnin vähäisyys tulisi sisällyttää oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetussa laissa säädetyn myöhästymismaksun määräämättä jättämisen perusteisiin. Tältä osin viitataan muun muassa menettelyuudistuksen viimeisimpään vaiheeseen yhdenmukaistettaessa valmisteverotuksen ja autoverotuksen menettelysäännöksiä muiden Verohallinnon kantamien verojen kanssa. Tuolloin perustuslakivaliokunta (PeVL 21/2020 vp) toi esille sen, että "… valiokunta on pitänyt välttämättömänä, että sääntelyä täydennetään nimenomaisella säännöksellä sanktion määräämättä jättämisestä kokonaan tai osittain esimerkiksi laiminlyönnin vähäisyyden tai sille osoitetun pätevän syyn perusteella tai muutenkin, jos sanktion määrääminen olisi erityisestä syystä kohtuutonta (PeVL 49/2017 vp)." Valtiovarainvaliokunta ei kuitenkaan pitänyt mietinnössään (VaVM 16/2020 vp) tarkoituksenmukaisena muuttaa tuossa yhteydessä oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetun lain 35 §:ää miltään osin ottaen huomioon myöhästymismaksua koskevan sääntelyn laaja-alaisuus ja myöhästymismaksun laaja käyttöala sekä automaattiseen päätöksentekoon liittyvä säädösvalmistelu. Eduskunnan vastaukseen (EV 112/2020 vp) sisällytettiin myöhästymismaksumenettelyä koskeva lausuma, jossa edellytettiin, että hallitus arvioi oma-aloitteisten verojen myöhästymismaksua koskevan sääntelyn uudistamistarpeet automaattiseen päätöksentekoon liittyvän säädösvalmistelun yhteydessä huomioiden perustuslakivaliokunnan lausunnossa esittämät näkökohdat. 

Oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetun lain seuraamusmaksusääntelyä on tarkasteltu valmisteltaessa nyt käsiteltävää automaatiosääntelyä koskevaa hallituksen esitystä. Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutoksia myöhästymismaksun kuulemismenettelyyn ja määrämättä jättämisen perusteisiin. Määräämättä jättämisen perusteita ehdotetaan laajennettavaksi siten, että myöhästymismaksu jätettäisiin määräämättä, jos ilmoituksen antaminen on viivästynyt verovelvollisesta riippumattomasta syystä tai laiminlyönnille on pätevä syy tai muu erityinen syy. Lisäksi myöhästymismaksun määräämättä jättämistä koskeva säännös muutettaisiin oikeusharkintaiseksi. 

Hallituksen esityksessä on arvioitu että, ilmoittamisvelvollisuuden täyttäminen, eli oikean sisältöisen ilmoituksen antaminen oikea-aikaisesti, on veron tehokkaan kertymisen kannalta keskeinen verovelvolliselle asetettu velvoite. Oma-aloitteisten verojen verotusmenettelyssä sovellettavaa myöhästymismaksua uudistettaessa kiinnitettiin erityisesti huomiota ilmoitusten oikea-aikaisen antamisen tärkeyteen veronsaajien tilitysten kannalta. Tavoitteena on ollut varmistaa ilmoitusten antaminen eräpäivään mennessä, jotta veronsaajien tilitykset voidaan tehdä oikea-aikaisesti. Esityksessä on myös arvioitu että, myöhästymismaksun keskeisten tavoitteiden toteutumisen kannalta ei ole tarkoituksenmukaista, että myöhästymisen vähäisyys olisi peruste myöhästymismaksun määräämättä jättämiselle. Verotusmenettelystä annetun lain alaisiin veroihin sovellettava menettely eroaa puolestaan merkittävästi oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä (mm. ilmoitus- ja maksukausi) eikä näissä eri menettelyissä säädettyjä myöhästymismaksuja voida rinnastaa keskenään.  

Oma-aloitteisten verojen verotusmenettelyn myöhästymismaksu vastaisi tulotietojärjestelmästä annetun lain (52/2018) 22 ja 23 §:ssä säädettyä myöhästymismaksua, jota ei myöskään voida jättää määräämättä laiminlyönnin vähäisyyden perusteella. Tulotietojärjestelmässä sovellettavan myöhästymismaksun määräämättä jättämisperusteita käsiteltiin sen säätämisen yhteydessä myös perustuslakivaliokunnassa (PeVL 49/2017 vp).  

Perustuslakivaliokunta ei ole tähän esitykseen antamassaan lausunnossaan esittänyt asiaa koskevia huomautuksia. 

Veronkorotus ja vilpitön mieli

Lisäksi kuulemisessa on esitetty, että oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetun lain muuttamista koskevaa lakiehdotusta täydennettäisiin lisäämällä lain 37 §:ään (tai 38 §:ään) säännös oikaisuilmoitusta koskevan veronkorotuksen määräämättä jättämisestä silloin, kun verovelvollinen on toiminut vilpittömässä mielessä eikä ole tavoitellut oikeudetonta veroetua. 

Oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetun lain mukaan veronkorotus määrätään veron määräämisen yhteydessä esimerkiksi silloin, kun verovelvollinen on laiminlyönyt ilmoittamisvelvollisuutensa jättämällä veroilmoituksen tai muun säädetyn tiedon tai selvityksen antamatta tai antamalla nämä puutteellisena tai virheellisenä. Veronkorotus on yleensä 10 prosenttia verovelvollisen vahingoksi määrätystä verosta. Jos kyse on kuitenkin muun muassa tulkinnanvaraisesta tai epäselvästä asiasta, veronkorotus on 3 prosenttia verovelvollisen vahingoksi määrätystä verosta. Oma-aloitteisten verojen verotusmenettelyn säätämisen yhteydessä hallinnollisen tehokkuuden parantamiseksi vähennettiin veronkorotuksen määräämiseen liittyvää harkintaa sekä selkeytettiin sen rakennetta. Veronkorotuksen määräämisen kannalta merkitsevää nyt esillä olevassa kysymyksessä onkin yksinomaan asian laatu eli sen tulkinnanvaraisuus tai epäselvyys. Verovelvollisen tuottamuksen arvioinnille ei ole uudistuksen tavoitteiden mukaisesti annettu merkitystä. 

Seuraamusjärjestelmää on tarkasteltava kokonaisuutena, ottaen huomioon myöhästymismaksu sekä veronkorotuksen määrääminen vastaavassa tilanteessa ensimmäisen veroilmoituksen yhteydessä. Mahdolliset erot tilanteiden sanktioinnissa eivät saa johtaa siihen, että verovelvollisen ilmoittamiskäyttäytyminen vääristyy sen johdosta. Tähän nähden valiokunta ei pidä ehdotettua muutosta perusteltuna.  

Verokantolain perimättäjättämistä koskeva säännös

Kuulemisissa on myös kritisoitu veronkantolain perimättä jättämistä koskevan säännöksen poistamista. Tältä osin on tuotu esille, että perimättä jättämistä koskevalle säännökselle voi yksittäistapauksissa olla edelleen kohtuussyistä tarvetta, jos ilmoituksen myöhästymisen vähäisyys ei ole peruste myöhästymismaksun määräämättä jättämiselle. Esityksessä ehdotetut muutokset oma-aloitteisten verojen myöhästymismaksun määräämättä jättämisen perusteisiin (verovelvollisesta riippumaton syy, pätevä syy tai muu erityinen syy) vastaavat niitä perusteita, joilla myöhästymismaksu on nykyisin voitu jättää perimättä tässä esityksessä kumottavaksi ehdotetun veronkantolain (11/2018) 68 §:n 1 momentin mukaan. Hallinnollisistakaan syistä ei olisi tarkoituksenmukaista, että myöhästymismaksun määräämättä jättämistä tarkasteltaisiin samoin perustein kahdessa eri menettelyssä (määräämättä jättäminen ja perimättä jättäminen).