Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä muutettuna. Muutosehdotukset ovat lähinnä lakiteknisiä, ja niitä on perusteltu erikseen yksityiskohtaisissa perusteluissa.
Valiokunta hyväksyy näin käsiteltävänä olevan laajan esityksen peruslinjaukset. Niiden toteutuksessa on kuitenkin syytä painottaa verovelvollisten oikeutettuja odotuksia verotuksen ennakoitavuudesta ja ratkaisujen pysyvyyteen liittyvästä oikeusvarmuudesta. Valiokunta pitää lisäksi tärkeänä, että uudistuksen vaikutuksia seurataan huolellisesti.
Verotusmenettelyuudistus ja Verohallinnon VALMIS-hanke
Hallituksen esitys kattaa ensimmäisen osan siitä laaja-alaisesta uudistuksesta, jonka tarkoituksena on yhtenäistää, selkeyttää ja modernisoida kaikkien Verohallinnon kantamien verojen verotus- ja veronkantomenettelyä. Tämänhetkinen tilanne on monella tavalla epätyydyttävä, koska eri verolajeilla on omia, toisistaan poikkeavia tai päällekkäisiä menettely-, seuraamus- ja/tai muutoksenhakusäännöksiä, vaikka siihen ei olisi asiallista tarvetta. Tämä aiheuttaa sekä verovelvollisille että Verohallinnolle tarpeetonta työtä, lisää järjestelmäkustannuksia ja heikentää resurssien järkevää käyttöä. Uudistuksella halutaan keventää mm. näistä syistä verovelvollisten hallinnollista taakkaa ja tehostaa Verohallinnon toimintaa. Yhtenäistetty ja osin kaavamaistettu menettely parantaa myös verotuksen ennakoitavuutta.
Uudistus on kytketty tarkoituksenmukaisuussyistä Verohallinnossa vuosina 2016—2019 toteutettavaan kokonaisvaltaiseen tietojärjestelmien muutoshankkeeseen, jolla nykyiset, noin 70 erilaista ja eri-ikäistä järjestelmää korvataan ns. VALMIS-ohjelmistolla. Näin toimien mittavat lainsäädäntömuutokset voidaan toteuttaa ilman lisäkustannuksia. — VALMIS-hankkeeseen itsessään on myönnetty vajaan 120 milj. euron erillisrahoitus.
Nyt käsiteltävänä oleva esitys liittyy ensi vuodenvaihteeseen ajoittuvan järjestelmävaiheen käyttöönottoon, jossa oma-aloitteisesti suoritettavat verot — arvonlisävero, työnantajasuoritukset, lähdeverot, vakuutusmaksuvero, arpajaisvero sekä esitykseen sisältyvä uusi apteekkivero — siirretään uuteen tietojärjestelmään. Siksi niitä koskeva menettelyuudistus on nyt ajankohtainen. Samaan yhteyteen on kytketty lisäksi kaikkien verolajien muuttamista, veron määräämistä ja muutoksenhakua koskevat säännökset sekä yleiset menettelysäännökset, joista yksi olennainen koskee oikaisuvaatimus- ja oikaisulautakuntamenettelyn käyttöönottoa kaikissa verolajeissa. Ensivaiheessa uudistetaan myös kaikki Verohallinnon kantamat verot kattava kantomenettely, joka otetaan käyttöön kuitenkin vaiheittain.
Uuteen järjestelmään liitetään seuraavaksi yhteisöjen tulovero, jota koskevista menettelymuutoksista on tarkoitus saada esitys eduskunnan käsittelyyn jo ensi syksynä. Lainsäädäntömuutokset ehdittäisiin ottaa siten huomioon ennen kuin siirto uuteen tietojärjestelmään toteutetaan suunnitelmien mukaan marraskuussa 2017. Viimeinen osa kokonaisuutta käsittää henkilöasiakkaiden tuloveron, kiinteistöveron sekä varainsiirtoveron. Sitä koskeva lainsäädäntöpaketti on ajoitettu kesään 2017 ja käyttöönotto tietojärjestelmään marraskuuhun 2018.
Uudistuksella pyritään, paisti edellä mainittuihin välittömiin hyötyihin, myös entistä reaaliaikaisempaan verotukseen. Siihen liittyy viime vaiheessa myös ajatus joustavasti valmistuvasta verotuksesta, mikä nopeuttaisi mm. yksilöllisiä verotus- ja muutoksenhakuprosesseja ja takaisi siten nykyistä nopeammin varmuuden verotuksen lopputuloksesta. Tämä parantaisi oikeusturvaa ja vähentäisi eri osapuolten kustannuksia. Joustava valmistuminen ja reaaliaikainen verotus nopeuttaisivat myös veronsaajatilityksiä.
Valiokunta on ottanut huomioon arvioinnissaan esityksen aseman osana edellä kuvattua kokonaisuutta. Jotta uudistus olisi hallittava ja sen täytäntöönpano sujuvaa, yksittäisten vaiheiden on perusteltua rakentaa edellytyksiä myös tulevaan nähden. Jälkijättöisyys ja vanhassa pitäytyminen liian pitkään ovat osoittautuneet useassa yhteydessä ongelmallisiksi — myös verovelvollisille — kun tarpeellisiksi osoittautuneita muutoksia ei ole voitu ottaa käyttöön riittävän ripeästi. Tästä on saatu esimerkkejä mm. auto- ja ajoneuvoverotuksessa. Valiokunta suhtautuu esitykseen näistä syistä lähtökohtaisesti hyväksyvästi ja myönteisesti. Uudistus on kirjattu myös pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelmaan, ja se voidaan nähdä mittavana norminpurkuhankkeena.
Esityksen tavoitteita on tuettu laajasti myös valiokunnan asiantuntijakuulemisessa. Keskeisten uusien lakien, oma-aloitteisten verojen verotusmenettelylain ja uuden veronkantolain, on katsottu yhdenmukaistavan ja selkeyttävän menettelyä, keventävän verovelvollisten hallinnollista taakkaa ja parantavan oikeusturvaa. Lakiehdotuksiin sisältyy lisäksi verotusta yksinkertaistavia menettelymuutoksia, jotka helpottavat mm. pk-yritysten asemaa. Näitä ovat esimerkiksi pidennettyjen verokausien laajennettu soveltamisala tai mahdollisuus korjata vähäinen virhe joustavasti seuraamuksitta.
Esitykseen on kohdistettu toisaalta myös vahvaa kritiikkiä, jossa on kyseenalaistettu erityisesti verotuksen oikaisuun ja muutoksenhakuun liittyvän menettelyn tasapuolisuus. Kritiikin keskiössä on uusi, kaikkiin verolajeihin sovellettava kolmen vuoden aika, jonka kuluessa verotusta voitaisiin oikaistaTässä käytetään verotusmenettelylaissa noudatettua terminologiaa (VML 55—59 §) tarkastelun yksinkertaistamiseksi. Oma-aloitteisia veroja koskevassa menettelylaissa säädetään vastaavasti veron määräämiseen ja päätöksen oikaisuun liittyvästä menettelystä, sitä koskevista määräajoista sekä määräajan jatkamisesta ja pidentämisestä (OVML 40—51 §). verovelvollisen hyväksi tai vahingoksi tai jonka kuluessa verovelvollinen voisi hakea muutosta verotukseensa. Määräaika olisi ehdoton verovelvollisille. Verovelvollisen vahingoksi tehtävän viranomaisaloitteisen oikaisun aikaa voitaisiin sitä vastoin jatkaa vuodella (jatkettu määräaika) tai se voisi olla kuusi vuotta (pidennetty määräaika) erityistilanteissa. Myös veropetokseen perustuva oikaisu voitaisiin tehdä kolmen vuoden määräajasta riippumatta. Juuri näiden joustojen on katsottu synnyttävän epätasapuolisen asetelman ja heikentävän verovelvollisen oikeusturvaa. Myös eräitä muita esityksen yksityiskohtia on pidetty liian ankarina.
Valiokunta pitää esitystä kuitenkin perusteltuna myös näiltä osin. Koska kysymys menettelyn tasapuolisuudesta ja verovelvollisen oikeusturvasta on olennainen esityksen hyväksyttävyyden kannalta, valiokunta käsittelee esitettyjä näkökohtia tarkemmin seuraavassa. Aluksi tarkastellaan viranomaisaloitteiseen oikaisuun ja muutoksenhakuun liittyviä kysymyksiä ja sen jälkeen perustevalitukseen sekä veronkorotukseen ja eräisiin seuraamusmaksuihin liittyviä seikkoja. Valiokunta kommentoi lopuksi lyhyesti eräitä yksittäiskysymyksiä ja tuo esiin seurannan tarpeen. Koska tarkasteltavat kysymykset ovat periaatteellisia ja esitys on poikkeuksellisen laaja, tarkastelu painottuu tuloverotukseen yksinkertaisuuden vuoksi.
Viranomaisaloitteinen verotuksen oikaisu ja muutoksenhaku
Esityksessä ehdotetaan siis siirryttäväksi kattavasti kolmen vuoden oikaisu- ja muutoksenhakuaikaan, jota noudatetaan jo nyt mm. arvonlisäverotuksessa ilman merkittäviä ongelmia. Muutos lyhentäisi kuitenkin tuloverotuksessa sovellettavaa viiden vuoden määräaikaa, jonka kuluessa verotusta voidaan muuttaa verovelvollisen hyväksi tai vahingoksi tai jona verovelvollisella on mahdollisuus hakea muutosta verotukseensa. Esitetyssä kritiikissä on puollettu nykyjärjestelmää sekä riittävän ajallisen keston että tasapuolisuuden vuoksi.
Edellä on jo viitattu niihin tehokkuustavoitteisiin, joita esityksellä halutaan edistää. Ehdotus yhtenäisestä, kaikkia verolajeja koskevasta oikaisu- ja muutoksenhakuajasta on niiden kannalta aivan keskeinen. Toisaalta arvioidaan, että arvonlisäverotuksessa jo nyt sovellettavaa kolmen vuoden määräaikaa ei ole perusteltua pidentää. Kolme vuotta on yleinen määräaika myös muussa välillisessä verotuksessa. Kun lisäksi tiedetään, että valtaosa, noin ¾ tuloverotuksessa tehdyistä muutoksista kohdistuu tuoreimpiin kolmeen vuoteen, määräajan lyhennystä on pidetty mahdollisena myös välittömässä verotuksessa. Valintaa tukee myös Verohallinnon jo nyt painottama reaaliaikainen tarkastustoimintaKyseessä on ohjauspainotteinen verotarkastusmenettely, jolla pyritään ohjaamaan asiakkaita korjaamaan itse virheelliset menettelyt ja vaikuttamaan siten myös tulevaan veronmaksukäyttäytymiseen. Tarkastus kohdennetaan lähelle nykyhetkeä, esim. kuluvalle tilikaudelle, jolloin virheet saadaan korjattua nopeasti eivätkä niiden seuraamukset ehdi kasvaa kohtuuttomiksi. Näin myös oikeamääräinen vero kertyy ajallaan. Tarkastusta laajennetaan vain erityisistä syistä, esim. harmaan talouden tapauksissa. Menettelyn käyttöönotto on lisännyt verotarkastusten sujuvuutta, vaikuttavuutta ja näkyvyyttä. Tarkastusten määrä on esim. lisääntynyt vuodesta 2013 lähes 40 %, jolloin se kattaa entistä suuremman osan asiakaskunnasta. Kokemusten mukaan myös verovelvolliset ovat olleet tyytyväisiä menettelytapaan., jossa huomiota kiinnitetään yrityksen kuluvan vuoden verotukseen ja tyypillisesti kahteen sitä aiempaan, jos tarve vaatii.
Valiokunta pitää näistä syistä esitykseen sisältyvää valintaa kolmen vuoden yleisestä muutos- ja muutoksenhakuajasta perusteltuna ja verovelvollisten oikeusaseman kannalta riittävän tehokkaana. Se on myös kansainvälisessä vertailussa yhä pitkähkö.
Esityksen valiokuntakäsittelyssä on ilmennyt jossain määrin epätarkkuutta siinä, mitä määräaikoja vertaillaan toisiinsa. Tässä suhteessa on tehtävä selvä ero yhtäältä viranomaisaloitteiseen verotuksen oikaisuun verovelvollisen hyväksi tai vahingoksi ja toisaalta muutoksenhakuun. Esitys kolmen vuoden määräajan jatkamisesta tai pidennyksestä liittyy vain ensimmäiseen asiaryhmään. — Muutoksenhakuajathan ovat jo nyt eripituisia eli verovelvollisilla merkittävästi pitempiä kuin veronsaajilla. Esimerkiksi tuloverotuksessa veronsaajan muutoksenhakuaika on nykyisin vuosi siinä, missä verovelvollisen viisi vuotta (VML 64 §). Nämä ajat muuttuisivat esityksessä veronsaajan neljäksi kuukaudeksi ja verovelvollisen kolmeksi vuodeksi. Oma-aloitteisia veroja koskeva veronsaajan muutoksenhakuaika on tätäkin lyhyempi, 60 päivää päätöksestä, ja verovelvollisen edelleen kolme vuotta (OVML 61 §).
Asiantuntijakuulemisessa esitetyn kritiikin kohteena on siis viranomaisaloitteista verotuksen oikaisua koskeva kolmen vuoden määräaika ja siihen liittyvä jatkomahdollisuus laissa säädettävissä erityistilanteissa. On kuitenkin huomattava, että oikaisuasiassa tehtävään päätökseen on kummallakin osapuolella, myös siis verovelvollisella aina muutoksenhakuoikeus. Tämä koskee myös kolmen vuoden määräajan jälkeen tehtäviä oikaisuja. Valiokunta katsoo tämän perusteella, että verovelvollisen oikeusasema on muutoksenhakuoikeuden suhteen turvattu. Esityksen perusteluista ilmenee lisäksi, että verotusta voidaan oikaista määräajan jälkeen esille nostetussa, valvontatoimeen liittyvässä kysymyksessä myös yksinomaan verovelvollisen eduksi. Selvää on, että aineellinen verotuspäätös tehdään ottaen huomioon sekä verovelvollisen eduksi että hänen vahingokseen puhuvat seikat.
Verovelvollisen oikeusasemaa turvaa myös seurannaismuutoksia koskeva sääntely, joka sisällytetään kattavasti nyt myös oma-aloitteisia veroja koskevaan uuteen lakiehdotukseen. Verotusmenettelylaissa ja arvonlisäverolaissa tällainen säännös on ollut jo pitkään. Sen tarkoituksena on mahdollistaa oikaisu, jos verotusta muutetaan toisen verovuoden tai toisen verovelvollisen verotukseen vaikuttavalla tavalla. Oikaisu voidaan tehdä tällöin määräajoista riippumatta ja ilman, että verotuksen oikaisun yleiset edellytykset täyttyisivät. Seurannaismuutoksena tehtävä oikaisu on mahdollinen myös kansainvälisissä tilanteissa ja siis käytettävissä esimerkiksi siirtohinnoittelussa toisaalla tehtyjen muutosten perusteella. Olennaista on, että Verohallinto huolehtii aktiivisesti näistä oikaisuista myös tilanteessa, jossa oikaisu tulee tehdä verovelvollisen eduksi.
Kysymys verotusoikeudesta kolmen vuoden määräajan jälkeen liittyy myös siihen, millainen tarve tällaiseen poikkeamaan on. Ehdotetut kriteerit liittyvät tyypillisesti tilanteisiin, joissa on kysymys joko harmaan talouden ilmiöistä tai kansainväliseen yritystoimintaan liittyvistä erityisjärjestelyistä. Niissä yleinen kolmen vuoden määräaika voi osoittautua liian lyhyeksi, erityisesti, jos tieto saadaan aivan sen lopussa. Asian oikean laidan selvittely vaatii yleensä monialaista viranomaisyhteistyötä ja/tai kansainvälistä tietojenvaihtoa, jossa ajankulu riippuu myös ulkopuolisista tahoista.
Valiokunta katsoo näillä perusteilla, että jatketulle ja pidennetylle määräajalle on hyväksyttävät perusteet. Näkemys saa tukea myös valiokunnan kuulemalta hallinto-oikeuden asiantuntijalta, joka on niin ikään pitänyt esitettyjä perusteita sinänsä riittävän painavina. Kuntaveronsaajan edustaja on todennut nimenomaisesti, kuinka verojärjestelmän hyväksyttävyyden ja veronmaksumoraalin kannalta on tärkeää, että verot tulevat lopulta maksetuiksi säännösten mukaisesti ja verovastuu jakautuu oikeudenmukaisesti. Tähän näkemykseen on syytä yhtyä.
Valiokunta ei siis näe ongelmaa uudessa säännönmukaisessa oikaisu- ja muutoksenhakuajassa eikä siinä, että oikaisu verovelvollisen vahingoksi voidaan tehdä erityistilanteissa myös yleisen kolmen vuoden määräajan jälkeen. Jatketulle ja pidennetylle määräajalle asetetut kriteerit ovat pääosin tarkkoja, kuten VML 31 §:ssä tarkoitettu siirtohinnoitteluoikaisu tai muutoin kuin kansainvälisessä automaattisessa tietojenvaihdossa saatu tieto. Siltä osin kuin kriteerit ovat tätä moniselitteisempiä, ne kohdistuvat kuitenkin rajattuihin tilanteisiin ja perusteisiin, joiden olemassaolo veroviranomaisen on kyettävä osoittamaan. Sääntely on hyväksyttävissä tähän nähden. Valiokunta korostaa kuitenkin sen tärkeyttä, että Verohallinto toimii avoimesti ja korkean huolellisuus- ja todentamisvelvoitteen alaisena.
Valiokunta pitää edellä olevan tarkastelun jälkeen kenties kaikkein olennaisimpana muutoksena sitä, että verotusta voidaan oikaista verovelvollisen vahingoksi kolmen vuoden määräajassa ilman, että siihen liittyy minkäänlaista verovelvollisen laiminlyöntiä. Sääntely poikkeaa nykyisestä, jossa viiden vuoden oikaisujen edellytyksenä on puutteellinen, erehdyttävä tai väärä veroilmoitus, muu tieto tai asiakirja tai muu ilmoitusvelvollisuuteen liittyvä laiminlyönti. Jatkossa riittäisi siis, että verotuksessa on virhe. Virheen korjaaminen estyisi vain silloin, kun veroviranomainen on nimenomaisesti ja todennettavasti ratkaissut asian.
Sääntely liittyy yhtäältä tavoitteeseen oikeasta ja verovelvollisten kesken tasapuolisesta verotuksesta ja toisaalta verojärjestelmälle asetettuihin tehokkuustavoitteisiin. Nykyinen, sähköiseen menettelyyn ja sivullisten tiedonantovelvollisuuteen perustuva tuloverotus mahdollistaa laajan automaation, jota ilman verotustoimi ei enää luontuisi. Säännönmukainen verotus on siis muuttunut siitä tapauskohtaisesta virkamiesvalmistelusta, jollaista ajatellen verotusmenettelyn perusperiaatteet luotiin. Tämä on perusteltua ottaa huomioon myös uudessa menettelylainsäädännössä. Jos tätä ja verotuksen oikeellisuutta pidetään johtotähtenä, ehdotetut muutokset ovat ymmärrettäviä ja hyväksyttäviä. Valiokunta korostaa kuitenkin myös tässä yhteydessä Verohallinnon vastuuta oikeusvarmuuden edistäjänä.
Esitetyt syyt antavat perusteen myös sille, ettei verovelvollisella ole erityistä oikeutta saattaa tärkeänä pitämäänsä kysymystä Verohallinnon tutkittavaksi verotuksen yhteydessä. Eri asia on, että Verohallinto ohjaa ja palvelee taatakseen sen, että verovelvollisten verotuksen lopputulos on oikea mahdollisimman aikaisessa vaiheessa. Kaikilla verovelvollisilla on lisäksi mahdollisuus hakea ennakkoratkaisua silloin, kun oikeustoimen lopputuloksesta on saatava etukäteen riittävä varmuus. Yrityspuolella mahdollisuudet ovat vieläkin laajemmat, mihin hallinnon suuntautuminen kohti reaaliaikaisia, ohjaavia tarkastuksia tai viriävä syvennetty asiakasyhteistyöSyvennetty asiakasyhteistyö on Verohallinnossa käyttöön otettu uusi toimintatapa, jossa on mukana tällä hetkellä muutamia konserniyrityksiä. Sen taustalla on verohallintolain 2 §:n tavoitteet Verohallinnon toiminnasta asiakasta palvelevana ja ohjaavana viranomaisena. Tavoitteena on asiakkaan ja konserniverokeskuksen tiivis yhteistyö, joka perustuu säännöllisiin tapaamisiin 1—2 kertaa vuodessa. Asiakkaalla on mahdollisuus selvittää silloin tärkeänä pitämiään verotuskysymyksiä jo ennakollisesti. Tapaamiset antavat myös Verohallinnolle reaaliaikaista tietoa asiakkaan liiketoiminnasta ja sen muutoksista sekä yleisesti ajankohtaisista liike-elämän ilmiöistä. Tämä palvelee näin molempia osapuolia. Verohallinnossa on kokeilussa myös tilitoimistoihin kohdistuva yhteistyöhanke, jonka kohteena ovat muut kuin Konserniverokeskuksen asiakkaat tai siirtohinnoittelukysymykset. Sen tavoitteena on mm. keventää yrityksen hallinnollista taakkaa. Menettely tarjoaa myös ajantasaista tietoa osapuolten verotukseen vaikuttavasta toiminnasta ja vähentää siten verovalvonnan tarvetta. viittaavat.
Perustevalitus
Jotta säännönmukainen muutoksenhakuaika voidaan lyhentää kolmeen vuoteen, perustevalitusmahdollisuus täytyy poistaa niistä verolajeista, joissa se nykyisin on. Tämä johtuu siitä, että perustevalitus on mahdollista tehdä niin kauan kuin vero voidaan periä. Kun verojen yleistä vanhentumisaikaa, viittä vuotta, ei ole tarkoitus muuttaa, muodostaisi perustevalitus keinon pidentää merkittävästi muutoksenhakuaikaa. Tämä lisäisi mitä todennäköisimmin perustevalitusten määrää ja tekisi tyhjäksi uudistuksen yleiset tavoitteet. Lisäksi se kuormittaisi suoraan myös hallinto-oikeuksia ja olisi samalla vastoin muutoksenhaun yleisiä kehittämislinjauksia, koska perustevalitus osoitetaan suoraan niille, toisin kuin verotuksessa muutoin.
Valiokunta hyväksyy näistä syistä ehdotuksen poistaa perustevalitusmahdollisuus asiantuntijakuulemisessa esitetyistä vastakkaisista näkemyksistä huolimatta. Muutosta tukee lisäksi se, että perustevalitusta käytetään nykyisin harvoin eikä se ole käytössä kaikissa verolajeissa.
Muutos saattaa aiheuttaa käytännössä ongelmia sellaisissa tilanteissa, joissa saatava on ulosotossa mutta sen perusteen lainmukaisuutta ei voida enää tutkia. Taustalla saattaa olla esimerkiksi arvioverotus, johon verovelvollinen ei ole omista syistään reagoinut. Jos verotus on ilmeisen aiheeton, maksuunpano voidaan poistaa huojennusmenettelyä käyttäen. Nämäkään tilanteet eivät siis anna aihetta arvioida perustevalitusmahdollisuuden poistoa toisin.
Veronkorotus ja muut seuraamusmaksut
Veronkorotus. Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi kaikille oma-aloitteisille veroille yhtenäinen veronkorotussäännös (OVML 37—38 §). Sen tarkoituksena on — paitsi sisällyttää hallinnollinen sanktio uuteen menettelylakiin — myös rajoittaa veronkorotuksen määräämiseen liittyvää viranomaisharkintaa ja lisätä siten soveltamiskäytännön yhtenäisyyttä. Kiinteä, perustilanteissa etukäteen tiedossa oleva seuraamus on myös rakenteellisesti yksinkertainen ja siten hallinnollisesti tehokas.
Esitykseen on suhtauduttu asiantuntijakuulemisessa lähtökohtaisesti hyväksyvästi, mutta perustasoksi ehdotettua 10:tä prosenttia on pidetty liian ankarana nykytilaan nähden. Lisäksi on edellytetty, ettei kohtuusyistä sovellettavan kolmen prosentin soveltamiskynnystä aseteta liian korkealle.
Valiokunta puoltaa kuitenkin hallituksen esityksessä omaksuttua ratkaisua. Ehdotettu perustaso, 10 prosenttia, vastaa keskimäärin nykyistä verotuskäytäntöä, kun otetaan huomioon kaikki uudistuksen piiriin kuuluvat verolajit. Tämä selviää tilastoista, joiden mukaan veronkorotuksen määrä on ollut neljäsosassa tapauksista alle 10 prosenttia ja 65 prosentissa 10 prosenttia tai sitä enemmän. Myös käsitys Konserniverokeskuksen yleisestä kahden prosentin veronkorotustasosta on valtiovarainministeriön mukaan virheellinen. Veronkorotuskäytäntö vaihtelee ylipäänsä paljon, ja myös eri verolajien välillä on eroja. Näiden näkökohtien valossa ehdotus 10 prosentin perustasosta on valiokunnan mielestä perusteltu.
Valiokunta tukee toisaalta näkemystä, jonka mukaan kohtuusyistä sovellettavan kolmen prosentin suuruisen veronkorotuksen soveltamiskynnystä ei tule arvioida liian ankarasti. Säännöstä voidaan soveltaa, jos asia on tulkinnanvarainen tai epäselvä tai perustason mukainen veronkorotus olisi muusta erityisestä syystä kohtuuton. Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi, että tämä riittää itsessään. Soveltaminen ei siis edellytä sitä, että luottamuksensuojan edellytykset täyttyisivät, vaikka käsitteitä tulkitaan samalla tavoin kuin luottamuksensuojasäännöksessä.
Myöhästymismaksu. Esityksessä uudistetaan myös oma-aloitteisiin veroihin sovellettavaa myöhästymismaksua, joka säädetään kumottavaksi ehdotetussa verotililaissa. Jatkossa sääntely sisältyisi uuteen oma-aloitteisten verojen verotusmenettelyä koskevaan lakiin (OVML 35—36 §). Maksun tarkoituksena olisi edelleen tukea sitä, että verovelvolliset täyttävät oma-aloitteisiin veroihin liittyvän ilmoittamisvelvollisuutensa oikeamääräisinä ja ajallaan. Tämä on tärkeää, koska verotuksen suurimmat rahavirrat kertyvät kuukausittain nimenomaan oma-aloitteisilla suorituksilla.
Uudistetun myöhästymismaksun rakennetta on pidetty yleisesti hyvänä; kiinteä päiväkohtainen maksu (3 euroa/päivä/verolaji) aina 45 päivään saakka ja korjausmahdollisuus tässä ajassa ilman sanktiota tekevät seuraamuksesta ennakoitavan ja kannustavat korjauksiin. Esityksen on katsottu vievän lainsäädäntöä oikeaan suuntaan. Siihen on toivottu kuitenkin joustoa erityisesti tilikauden viimeisen kuukauden osalta. Oikean ilmoituksen on katsottu edellyttävän, että lähes tilinpäätöstasoinen kirjanpito on valmiina tilikautta seuraavan tammikuun aikana. Tämä tulee olemaan liian tiukka vaatimus mm. useille pk-yrityksille.
Valiokunta painottaa näitä näkökohtia ja kehottaa valtiovarainministeriötä ottamaan ne mahdollisuuksien mukaan huomioon vielä jatkovalmistelussa.
Laiminlyöntimaksu. Esityksessä ehdotetaan yhtenäistettäväksi ja yksinkertaistettavaksi myös eri verolajeja koskevien velvoitteiden laiminlyönneistä aiheutuvia seuraamuksia. Samalla kumottaisiin myös arvonlisäverolaissa oleva erillinen, kuukausittaista yhteenvetoilmoitusta koskeva laiminlyöntimaksusäännös. Jatkossa sovellettaisiin sen sijaan verotusmenettelylain 22 a §:ää, jolloin seuraamustaso olisi sama kuin sivullisella tiedonantovelvollisella. Muutoksen taustalla on tämä yhdenmukaisuus ja tavoite parantaa sanktion vaikuttavuutta.
Muutos merkitsee toisaalta sitä, että laiminlyöntimaksun enimmäismäärä nousee nykyisestä 1 700 eurosta aina 15 000 euroon. Tätä on paljoksuttu asiantuntijakuulemisessa. Valiokunta korostaa kuitenkin, ettei muutoksen tarkoituksena ole tiukentaa nykyistä soveltamiskäytäntöä. Esimerkiksi Verohallinnon nykyisessä ohjeessa sivullisilmoittajan laiminlyöntimaksun enimmäismäärä on 3 000 euroa. Lain sallimaa enimmäismäärää sovelletaan ylipäänsä harvoin. Tämä on syytä ottaa huomioon myös jatkossa.
Eräitä yksittäiskysymyksiä
Valiokunta käsittelee seuraavassa lyhyesti eräitä asiantuntijakuulemisessa esiin nousseita yksittäiskysymyksiä.
Vähäisten virheiden korjaus. Oma-aloitteisten verojen verotusmenettelylaki antaa mahdollisuuden korjata veroilmoituksessa olevat vähäiset rahamääräiset virheet seuraavilta verokausilta annettavissa ilmoituksissa. Pääsääntönä on muutoin aina oikeaan verokauteen kohdistuva korjaus. Koska tavoitteena on yhtenäistää ja yksinkertaistaa korjaamismenettelyä, myös arvonlisäverotuksen palautushakemuksista luovuttaisiin kokonaan.
Säännöksen sisältämää kevennettyä korjausmenettelyä on pidetty edellä todetuin tavoin hyvänä uudistuksena, koska vähäinen virhe voidaan korjata joustavasti ilman seuraamuksia. Korjausmahdollisuus koskisi myös verovelvollisen eduksi olevia vähäisiä virheitä.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että asetettavan euromääräisen rajan tulisi olla riittävän korkea, jotta kannuste oma-aloitteiseen korjaukseen toteutuisi tehokkaasti. Lisäksi on pidetty suotavana, että myös muita kuin rahamääräisiä vähäisiä virheitä voitaisiin korjata kevennetyssä menettelyssä. Tällaisia voisivat olla esimerkiksi tilanteet, joissa palkasta lähdeverona toimitettu pidätys muuttuu ennakonpidätykseksi.
Valiokunta nostaa nämä näkökohdat esiin harkittavaksi Verohallinnon ohjeistuksessa ja lainsäädännön jatkotyössä.
Sähköinen ilmoittaminen. Hallituksen esityksessä ehdotetaan ensimmäisen kerran lainsäädäntötasolla säädettäväksi pakollisesta sähköisestä ilmoittamisesta, joka koskisi ensi vaiheessa oma-aloitteisia veroja (OVML 18 §). Verohallinto voisi hyväksyä kuitenkin erityisestä syystä paperilla annettavan ilmoituksen.
Sähköiseen menettelyyn on suhtauduttu yleisesti myönteisesti siihen liittyvien eittämättömien tehokkuusetujen vuoksi. Toisaalta on kuitenkin edellytetty, että Verohallinto käyttää sillä olevaa liikkumavaraa joustavasti niin, että veroilmoitus voidaan antaa paperisena myös käytännössä. Poikkeus voi helpottaa esimerkiksi uusien yrittäjien asemaa. Yksi mahdollisuus olisi sallia esimerkiksi uusille yrityksille paperi-ilmoittaminen yrityksen perustamista seuraavien kuuden kuukauden ajan.
Valiokunta puoltaa sähköisten menettelytapojen käyttöönottoa mutta kehottaa Verohallintoa kiinnittämään huomiota käytännön yritystoiminnassa esiintyviin erityistarpeisiin.
Valitusten keskittäminen Helsingin hallinto-oikeuteen. Esitys on edistysaskel siinä suhteessa, että kaikki verolajit tulevat oikaisuvaatimusmenettelyn piiriin. Tämä koskee myös arvonlisäveroa (OVML 60 §).
Arvonlisäveroasioiden muutoksenhakuasioita ei ole kuitenkaan hajautettu kotikunnan mukaan määräytyville hallinto-oikeuksille, vaan ne on ehdotettu edelleen keskitettäväksi Helsingin hallinto-oikeuteen. Valiokunta on kiinnittänyt huomiota menettelyn epätarkoituksenmukaisuuteen jo aiemmin verotusmenettelyä koskevien uudistusten yhteydessä. Tämä kanta on syytä toistaa myös tässä yhteydessä.
Oikeusministeriö ei sekään pidä arvonlisäveroasioiden keskittämistä yhteen hallinto-oikeuteen perusteltuna. Päinvastoin, saapuvien valitusten tasaaminen hallinto-oikeuksien kesken tehostaisi henkilöstöresurssien käyttöä nykytilaan verrattuna. Asiaan ei ole odotettavissa kuitenkaan muutosta vireillä olevan, hallintotuomioistuinten menettelyä koskevan yleislain valmistelun yhteydessä, niin kuin hallituksen esityksen perusteluissa (s. 120) on oletettu. Oikeusministeriön ei ole nimittäin tarkoitus arvioida erityislakeihin sisältyviä muutoksenhakusäännöksiä uuden yleislain valmistelussa.
Koska asia kuuluu valtiovarainministeriön valmisteluvastuulle, valiokunta kehottaa ministeriötä arvioimaan sitä uudelleen verotusmenettelyhankkeen jatkotyössä.
Kiinteistöverotus. Esitykseen sisältyvä oikaisu- ja muutoksenhaku-uudistus koskee myös kiinteistöverotusta. Koska kiinteistöverotuksen tietopohja on yhä aukollinen, veronsaajaa edustava Kuntaliitto on vastustanut muutosverotusta koskevien määräaikojen lyhentämistä, koska se heikentäisi merkittävästi veronsaajan asemaa. Esimerkiksi neljään kuukauteen lyhenevässä veronsaajan muutoksenhakuajassa kiinteistöveropohjassa olevia puutteita ei ole mahdollista tarkastaa.
Valiokunta pitää esitettyjä näkökohtia painavina ja ymmärrettävinä. Ratkaisua tulee hakea kuitenkin kehittämällä yleisesti kiinteistöverotuksen tietopohjan oikeellisuutta ja yhtenäistä arvostustasoa. Muutostarve on vaativa, mutta valtiovarainministeriön työryhmä työskentelee parhaillaan sen eteen. Tälle työlle on syytä antaa kaikki tuki jo yleisistä oikeudenmukaisuussyistä. Lisäksi kiinteistöverotuksen merkitys kuntien verotulojen lähteenä on kasvanut selvästi viime vuosina. Tämän kehityksen voidaan ennakoida jatkuvan myös vastaisuudessa mm. sen vuoksi, että kiinteistöverotusta pidetään yhtenä taloudellista toimeliaisuutta vähiten haittaavista veroista.
Seuranta
Hallituksen esitys on poikkeuksellisen laaja kokonaisuus. Se sisältää muutosehdotuksia 40 lakiin ja käsittää lähes 550 sivua. Esitystä on valmisteltu eri tavoin jo useita vuosia ja sen sisältämiä valintoja hiottu pitkään. Lopputulos on perusteltu ja linjakas myös uudistuksen seuraavia vaiheita ajatellen.
Vaikka muutos on pääosin menettelyllinen, sen vaikutuksia ei ole mahdollisuus arvioida kattavasti esityksen laajuuden vuoksi. Verohallinnolla on myös ratkaiseva rooli uudistusta käytäntöön vievänä tahona ja menettelyn ohjaajana.
Valiokunta pitää näistä syistä tärkeänä seurata esityksen voimaantuloon ja soveltamiseen liittyviä vaikutuksia.
Edellä on viitattu lisäksi eräisiin yksittäiskysymyksiin, jotka ansaitsevat seurantaa ja tarvittaessa myös jatkokehittelyä. Näitä ovat erityisesti oikaisu- ja muutoksenhakujärjestelmän muutosten vaikutukset verovelvollisten oikeusasemaan (mahdolliset muutoksenhaun katveet) ja tuomioistuinlaitoksen jutturyhmiin (mm. ylimääräisten muutoksenhakukeinojen käytön lisäys).
Useissa asiantuntijalausunnoissa on esitetty lisäksi erityisiä syitä, joiden nojalla kolmen vuoden yleistä muutoksenhakuaikaa voisi olla perusteltua jatkaa. Sääntelytapa voisi olla samankaltainen kuin pidennettyä määräaikaa koskevassa verotuksen oikaisusäännöksessä. Pidennyksen perusteita voisivat olla esimerkiksi EU-oikeuden vastainen sääntely tai siviilioikeudellisten olosuhteiden muutos, joka on tapahtunut verovelvollisen vaikutuspiirin ulkopuolisista syistä säännönmukaisen muutoksenhakuajan jälkeen. Tällaiset muutokset edellyttävät kuitenkin huolellista harkintaa, eikä niitä ole aihetta arvioida tässä tämän tarkemmin. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että seurannassa kiinnitetään aktiivista huomiota myös esityksen synnyttämiin kehitystarpeisiin.
Valiokunta toteaa lopuksi, että hyvin toimiva, ennakoitava ja oikeusvarmuutta luova verojärjestelmä on kansallinen etu. Se tukee veronmaksumyönteisyyttä ja on omiaan luomaan suotuisan yritys- ja toimintaympäristön. Järjestelmän eteen on tehtävissä paljon. Olennaista on, että kaikessa toiminnassa nähdään ja hyväksytään tämä yhteinen intressi.
