Viimeksi julkaistu 8.5.2021 15.59

Valiokunnan mietintö YmVM 2/2015 vp HE 114/2015 vp Ympäristövaliokunta Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta

JOHDANTO

Vireilletulo

Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (HE 114/2015 vp): Asia on saapunut ympäristövaliokuntaan mietinnön antamista varten. 

Asiantuntijat

Valiokunta on kuullut: 

  • ympäristöneuvos Susanna Wähä 
    ympäristöministeriö
  • hallintoneuvos Riitta Mutikainen 
    korkein hallinto-oikeus
  • maakuntajohtaja Mika Riipi 
    Lapin liitto
  • johtaja Ritva Laine 
    Suomen Kuntaliitto
  • erityisasiantuntija Tapani Veistola 
    Suomen luonnonsuojeluliitto ry

Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: 

  • oikeusministeriö

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi maankäyttö- ja rakennuslakia siten, että maakuntakaavoja ja kuntien yhteisiä yleiskaavoja ei tarvitsi enää saattaa ympäristöministeriön vahvistettavaksi. 

Esityksen tarkoituksena on korostaa maakunnan liittojen itsehallinnollista roolia maankäytön suunnittelussa sekä lyhentää maakuntakaavoitukseen ja kuntien yhteiseen yleiskaavoitukseen liittyvää päätös- ja muutoksenhakuprosessia. Tavoitteena on selkiyttää kaavan laatimiseen liittyvää toimivallanjakoa yleispiirteisessä suunnittelussa valtion ja maakuntien välillä. 

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2016. 

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana.  

Hallituksen esityksen mukaisilla muutoksilla pyritään toteuttamaan kahta päätavoitetta: viranomaisyhteistyön kehittämistä ja toimivallanjaon selkiyttämistä yleispiirteisessä suunnittelussa valtion ja maakuntien välillä sekä tähän liittyvän päätös- ja muutoksenhakumenettelyn keston lyhentämistä. 

Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuusarvioinnin johtopäätöksenä on todettu, että maakuntakaavojen laatiminen on ollut aktiivista ja maakuntakaavoitus on alueellisen ja sisällöllisen kattavuuden näkökulmasta pääosin täyttänyt sille asetetun tehtävän. Maakuntakaavojen vahvistusmenettelyn keskeiseksi ongelmaksi on kuitenkin koettu se, että se pidentää jo muutoinkin pitkää kaavaprosessia. Vahvistusmenettelyn koetaan myös voivan syrjäyttää kunnalliseen demokratiaan perustuvan maakunnallisen päätöksenteon. Erityisesti selvitysten ja vaikutusarviointien riittävyyden ja oikean kohdentamisen varmistamisessa, selvitystarpeiden oikea-aikaisessa määrittelyssä ja selvitysaineiston selkeydessä on koettu kehittämisen tarvetta.Maakuntakaavojen vahvistusmenettelyn vaihtoehdot, Auvo Haapanala. Ympäristöministeriön raportteja 1/2015. 

Esityksessä ehdotetaan maankäyttö- ja rakennuslain muuttamista siten, että maakuntakaavoja ja kuntien yhteisiä yleiskaavoja ei tarvitsisi enää saattaa ympäristöministeriön vahvistettavaksi. Valiokunta katsoo, että vahvistamismenettelyn poistaminen nopeuttaa kaavaprosessia. Tätäkin olennaisempana voidaan pitää muutoksen merkitystä vuorovaikutusprosessin painottamiseksi nykyistä aikaisempaan suunnitteluvaiheeseen. Tehokkaan vuorovaikutuksen tavoitteena on pidetty keskeisten viranomais- ja muiden osallistahojen aktiivista mukanaoloa alusta alkaen ja siten maankäytön ristiriitojen nykyistä tehokkaampaa ratkaisemista jo kaavoitusprosessin kuluessa. 

Käytännössä tavoitteena on toteuttaa tämä siten, että maakunnan liitto vastaa maakuntakaavaprosessista kokonaisuutena. Maakunnan liiton tehtävänä on huolehtia myös eri ministeriöiden ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kesken neuvottelun järjestämisestä kaavan laadintaan liittyvien valtakunnallisten ja muiden keskeisten tavoitteiden toteamiseksi. Näin esimerkiksi ministeriöt voivat jo kaavoituksen alkuvaiheessa tuoda esille näkemyksensä valtakunnallisista näkökohdista. Valiokunta toteaa, että vahvistusmenettelystä luopuminen ja siihen liittyvä valitusten käsittelyn siirtäminen ympäristöministeriöltä hallinto-oikeuteen todennäköisesti parantaa ministeriön mahdollisuuksia tuoda nykyistä vahvemmin esille omat näkemyksensä neuvotteluissa, kun sen ei tarvitse ottaa huomioon mahdollisia valitusten käsittelyyn tai vahvistusmenettelyyn kohdistuvia jääviysepäilyjä. Ministeriön roolia sekä valitusten käsittelijänä että kaavan vahvistajana on pidetty ongelmallisena. 

Menettely muuttuu siten ennakoivaan ja nykyistä vuorovaikutteisempaan suuntaan. Maakuntien liitot voivat kehittää yleispiirteistä suunnittelua suuntaan, joka parhaiten palvelee maakunnan erityispiirteitä ja alueiden erityisominaisuuksia. Valiokunta korostaa, että muutos edellyttää kaiken kaikkiaan uusien toimintatapojen omaksumista. Vahvistusmenettelyn poistuminen korostaa maakunnan vastuuta maakuntakaavan sisällön ja menettelyn laillisuuden varmistamisesta. Valiokunta korostaa, että muutos ei vaikuta kaavan sisältövaatimuksiin. 

Jatkossa valtion yleinen alueidenkäytön ohjaus, neuvonta ja vuorovaikutus keskittyvät alueidenkäytön suunnittelussa valtakunnallisesti merkittäviin näkökohtiin. Näitä näkökohtia koskee keskeisesti valtioneuvoston periaatepäätös valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista. Tavoitteet konkretisoituvat maakuntien suunnittelussa sekä valtion eri viranomaisten toiminnassa. Valiokunta painottaa, että vahvistamismenettelyn eli jälkivalvonnan poistuminen korostaa maakuntakaavoituksessa maakuntien vastuuta maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n mukaisesti huolehtia valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta ja edistämisestä. Valiokunta korostaa myös, että yhteistyön rooli on keskeinen kehitettäessä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden sisältöä, huomioon ottamista ja edistämistä. Ympäristöministeriö huolehtii edelleen maankäyttö- ja rakennuslain 23 §:n nojalla valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden valmistelusta yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa. 

Valiokunta toteaa lisäksi, että vireillä oleva itsehallintoalueuudistus vaikuttaa hallituksen esityksessä esitettyjen maankäytön suunnittelutehtävien järjestämiseen, sillä itsehallintoalueille osoitetaan ehdotuksen mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon lisäksi muun muassa maakuntien liittojen tehtävät ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten alueellisen kehittämisen tehtävät. 

Valiokunta toteaa vielä, että vahvistusmenettelyn poistuessa poistuu myös peruste nykyiselle poikkeukselliselle muutoksenhakutielle ja ensiasteen muutoksenhaku siirtyy hallinto-oikeuksiin. Hallinto-oikeuksien työmäärä tulee väistämättä kasvamaan, kun nyt ministeriössä tehty valitusten käsittely siirtyy niihin. Maakuntakaavoista tehtäviä valituksia ei ole määrällisesti paljon, mutta ne ovat usein laajoja ja vaativat monipuolista asiantuntemusta. Valiokunta korostaa, että hallinto-oikeuksien resursseista tulee huolehtia valitusten joutuisan käsittelyn turvaamiseksi.  

Valiokunta korostaa lopuksi, että nykyisessä taloustilanteessa on keskeistä varmistaa maakuntakaavojen vahvistusmenettelyyn tähän asti käytetyn työpanoksen tehokas käyttö. 

VALIOKUNNAN PÄÄTÖSEHDOTUS

Ympäristövaliokunnan päätösehdotus:

Eduskunta hyväksyy muuttamattomana hallituksen esitykseen HE 114/2015 vp sisältyvän lakiehdotuksen. 
Helsingissä 2.12.2015 

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

puheenjohtaja 
Satu Hassi vihr 
 
varapuheenjohtaja 
Silvia Modig vas 
 
jäsen 
Anders Adlercreutz r (osittain) 
 
jäsen 
Tiina Elovaara ps 
 
jäsen 
Petri Honkonen kesk 
 
jäsen 
Pauli Kiuru kok 
 
jäsen 
Hanna Kosonen kesk 
 
jäsen 
Rami Lehto ps 
 
jäsen 
Eeva-Maria Maijala kesk 
 
jäsen 
Kai Mykkänen kok 
 
jäsen 
Riitta Myller sd (osittain) 
 
jäsen 
Martti Mölsä ps (osittain) 
 
jäsen 
Nasima Razmyar sd 
 
jäsen 
Saara-Sofia Sirén kok 
 
jäsen 
Katja Taimela sd 
 
jäsen 
Ari Torniainen kesk 
 
varajäsen 
Sanna Marin sd (osittain) 
 
varajäsen 
Arto Pirttilahti kesk (osittain) 
 

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos 
Marja Ekroos  
 

Vastalause 1

Perustelut

Hallituksen esityksessä HE 114/2015 vp maankäyttö- ja rakennuslakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että maakuntakaavoja ja kuntien yhteisiä yleiskaavoja ei enää tarvitsisi saattaa ympäristöministeriön vahvistettavaksi. Hallitus perustelee ehdotustaan byrokratian purkamisella. 

Ympäristöministeriön suorittama maakuntakaavojen vahvistaminen on laillisuusvalvontaa: valvotaan kaavan laillisuutta ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutumista. Kaavojen vahvistamismenettely on toiminut hyvin, ja siihen liittyvä byrokratia on ollut pientä. Ministeriö on käsitellyt vuosittain keskimäärin neljä vahvistusmenettelyn alaista kaavaa.  

Ympäristöministeriön maakuntakaavojen vahvistus on taannut sen, että kaavat ovat hyvätasoisia, laillisia, alueidenkäyttötavoitteiden mukaisia ja yhdenmukaisia koko maassa. Valtaansa ministeriö on käyttänyt varsin maltillisesti. Ympäristöministeriön kaavoihin tekemistä 36 muutoksesta 30 on pysynyt voimassa korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyssä. Myös kaavoittajat ovat olleet tyytyväisiä: ympäristöministeriön raportin mukaan maakuntien liittojen kaavoittajista 80 prosenttia pitäisi vahvistusmenettelyn voimassa.  

Jos ministeriön vahvistuksesta luovutaan, uhkana on kaavoituksen laadun ja ympäristön tilan heikkeneminen. Maakunnan liitot voivat itse päättää sellaisistakin hankkeista, jotka on karsittu tähän asti vahvistusmenettelyssä laittomina. Karsitut hankkeet ovat tyypillisesti olleet voimakkaasti ympäristöön vaikuttavia: liikenne-, yhdyskuntarakenne- ja luonnonvarojen käyttö -hankkeita. Vahvistusmenettelystä luopuminen ei vähentäisi merkittävästi viranomaisten työmäärää, sillä ministeriön ja ELY-keskusten pitäisi konsultoida ja neuvoa maakuntaliittoja vastaavasti paljon nykyistä enemmän kaavoitusprosessin aikana.  

Auvo Haapanala toteaa ympäristöministeriölle tekemässään selvityksessä "Maakuntakaavojen vahvistusmenettelyn vaihtoehdot" (YMra 1/2015), ettei kannata vahvistusmenettelystä luopumista. Selvityksen mukaan on ilmeistä, että laillisuusvalvonnan siirtyminen pois ympäristöministeriöltä muille toimijoille lisäisi valitusten määrää. Valitusten käsittelyajat ympäristöministeriössä ja hallintotuomioistuimessa viittaavat siihen, että valitusten käsittelyajat eivät lyhenisi, jos valitukset siirrettäisiin hallinto-oikeuksiin. Ympäristöministeriö tuntee maakunnat ja niiden kaavoituksen vanhastaan. Sitä vastoin hallinto-oikeudet eivät tunne maakuntakaavoitusta, koska ne eivät ole sitä koskaan käsitelleet.  

Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan vahvistusmenettelyn poistuminen merkitsisi myös maakuntakaavojen sisällön ja menettelyn laillisuuden kattavasta valvonnasta luopumista (KHO:n lausunto hallituksen esityksestä ympäristöministeriölle). Vaikka maakuntakaavasta olisi mahdollisuus valittaa hallinto-oikeuteen, korkein hallinto-oikeus kiinnittää huomiota hallinto-oikeuden toimivallan rajoihin. Tuomioistuin voi kaavan hyväksymispäätöksestä tehdyn valituksen johdosta ottaa kantaa vain kaavan lainmukaisuuteen ja vain niillä perusteilla, jotka on esitetty valituksessa. Jos lain tai valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastaisesta kaavasta ei valiteta tai valittajalla ei ole tarpeeksi asiantuntemusta, että hän osaisi esittää oikeat perustelut, kaava saa lainvoiman. 

Hallituksen ehdotus liittyy kokonaisuuteen, jonka muut osat ovat vielä auki. Maakunnista tulee itsehallinnollisia sosiaali- ja terveysalueita. Siitä, miten niiden johtoelimet valitaan, ei ole vielä selvyyttä. Maakunnille saattaa siirtyä muitakin tehtäviä, joista ei ole vielä olemassa edes hallituksen periaatepäätöstä, ainakaan julkisuuteen kerrottua. Ei myöskään ole tiedossa, siirtyykö itsehallinnollisille maakunnille ELY-keskusten ja aluehallintoviranomaisten tehtäviä ja jääkö aluetasolle ylipäänsä valvovia valtion ympäristöviranomaisia, joiden kanssa maakuntapäättäjät voisivat keskustella kaavaa valmistellessaan.  

Hallituksen esitys tulee heikentämään kaavojen laadun ja laillisuuden valvontaa. Kun hallitus on ilmoittanut suunnittelevansa myös kaavojen valitusoikeuden rajaamista nykyisestä, kokonaisuutena näiden muutosten vaikutus kaavojen laillisuuden valvontaan voi olla huomattava.  

Päätöksentekoa maakuntakaavoista voidaan sujuvoittaa ja nopeuttaa myös ilman ympäristöministeriön vahvistusoikeuden poistamista, esimerkiksi poistamalla muiden ministeriöiden lausuntojen kerääminen ja valtioneuvostokäsittely tai määräämällä kaava lainvoimaiseksi siltä osin kuin siitä ei ole valitettu.  

Ehdotus

Ponsiosa 

Edellä olevan perusteella ehdotamme,

että lakiehdotus hylätään. 
Helsingissä 2.12.2015
Satu Hassi vihr 
 
Silvia Modig vas 
 
   
 

Vastalause 2

Perustelut

Hallituksen esityksessä HE 114/2015 vp ehdotetaan muutettavaksi maankäyttö- ja rakennuslakia siten, että maakuntakaavojen ja kuntien yhteisiä yleiskaavoja ei tarvitsisi enää saattaa ympäristöministeriön vahvistettavaksi. 

Haluamme tuoda esiin, että hallituksen esitykseen sisältyy useita ongelmia, joilla on seurauksia järjestelmän toimivuuteen ja johdonmukaisuuteen eri intressiryhmien näkemysten yhteensovittamisessa. Koska emme saaneet näitä näkemyksiä valiokunnan mietintöön, esitämme ne vastalauseessa. 

Keskeinen auki oleva kysymys on, miten valtakunnalliset tavoitteet ja alueiden intressit sovitetaan yhteen. Kuka vastaa kaavatyön ohjauksesta, kun ympäristöministeriö poistuu kuvasta? Hallituksen esityksen mukaan ELY-keskusten tehtävänä säilyisi yleinen kuntien kaavoituksen, rakentamisen ja alueidenkäytön valvonta. Mielestämme alueella on säilytettävä edelleen myös vahva alueellinen ohjaus ja valvonta. Se, miten tämä järjestettäisiin tulevaisuudessa, kun aluehallintoa uudistetaan, ei hallituksen esityksestä tai perusteluista käy ilmi.  

Uudistuksen yhtenä tavoitteena on, että kaavatyössä mukana olevat pystyisivät nykyistä parempaan yhteistyöhön ja tuloksellisempaan vuorovaikutukseen jo nykyistä aikaisemmassa kaavan valmisteluvaiheessa. Tämä on tärkeä periaate, ja sen toteutumista käytännössä on seurattava tarkoin. Se, miten tähän liittyvä kuuleminen järjestettäisiin, jäisi maakuntaliittojen harkintaan. Tämä asettaa eri alueilla toimivat eriarvoiseen asemaan. Maakuntaliitoille on annettava hallituksen esitystä velvoittavampi yhtenäinen määräys siitä, miten ja missä vaiheessa kuulemiset järjestetään eri ministeriöiden ja elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskuksen välillä, jotta päästäisiin toivottuun tehokkaaseen vuorovaikutusprosessiin eri toimijoiden välillä jo kaavoitustyön alkuvaiheessa.  

Hallitusohjelmassa on kirjauksia valitusprosessien rajoittamisesta. Jatkotyössä on huomioitava, että kun maakuntakaavojen vahvistusmenettelystä luovutaan, ei tähän kohtaan enää voida tuoda minkäänlaista valitusmenettelyn rajoittamista. 

Ehdotus

Ponsiosa 

Edellä olevan perusteella ehdotamme,

että hyväksytään yksi lausuma (Vastalauseen lausumaehdotus) 

Vastalauseen lausumaehdotus

Eduskunta edellyttää, että esityksen tavoitteiden toteutumista seurataan erityisesti yleisten ympäristönsuojelutavoitteiden toteutumisen näkökulmasta ja aluehallintouudistuksen edetessä huolehditaan, että alueilla on tehokas kaavoitusta ohjaava ja valvova viranomainen ja että valitusoikeus säilyy riittävän laajana. 
Helsingissä 2.12.2015
Katja Taimela sd 
 
Nasima Razmyar sd