Yleistä
Hallituksen esitys sisältää useita, erityyppisiä muutosehdotuksia, joiden tavoitteena on sujuvoittaa ja vähentää kaavoitukseen ja rakentamiseen liittyvää sääntelyä, lisätä rakentamismahdollisuuksia sekä edistää elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä ja toimivan kilpailun kehittymistä. Ehdotukset perustuvat pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelman kirjauksiin.
Ympäristövaliokunta pitää muutosehdotuksia oikeansuuntaisina ja kannatettavina. Pääosa ehdotuksista on suhteellisen vähäisiä vaikutuksiltaan, mutta yhdessä ne kuitenkin toteuttavat tavoitetta lupamenettelyjen sujuvoittamisesta. Vähittäiskaupan suuryksikköjä koskevilla muutosehdotuksilla on selkeästi suurempi vaikutus.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää ehdotusta tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena ja puoltaa sen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten rooli
Hallituksen esityksen tavoitteena on, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten rooli muuttuu ja painottuu valtakunnallisesti merkittäviin asioihin. Ne eivät jatkossa enää ohjaa kuntien alueidenkäyttöä ja rakennustoimen järjestämistä, kun lain 18 §:stä ehdotetaan poistettavaksi ohjaustoimivalta. Yleis- ja asemakaavoja koskeva viranomaisneuvottelutehtävä rajataan siten, että se on pakollinen vain niiden kaavojen osalta, jotka koskevat vaikutuksiltaan valtakunnallisia tai merkittäviä maakunnallisia asioita tai ovat valtion viranomaisen toteuttamisvelvollisuuden kannalta tärkeitä. Samalla ELY-keskusten valvontaoikeutta rajataan vastaavasti. Lisäksi ELY-keskusten valitusoikeus rajataan hallituksen esitykseen sisältyvillä muutosehdotuksilla koskemaan ainoastaan ratkaisuja, joilla on valtakunnallisia tai maakunnallisesti merkittäviä vaikutuksia.
Valiokunta toteaa, että eduskunnassa on parhaillaan vireillä hallituksen esitys maakuntien perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi, jonka toteuttamisella ELY-keskukset lakkaavat ja niiden tehtävät siirtyvät osin kuntiin ja osin maakuntatasolle. Valitusoikeuden rajaaminen jää siten todennäköisesti hyvin lyhyen ajan voimassa olevaksi sääntelyksi, mikä vähentää sen käytännön merkitystä.
Valiokunta korostaa, että osallistumis- ja valitusoikeuksia koskeva sääntely on tärkeä osa maankäyttö- ja rakennuslain suunnittelujärjestelmää. Tähän kuuluu osaltaan sääntely asemakaavan hyväksymisestä kunnassa. Asemakaavan hyväksyy yleensä kunnanvaltuusto. Valtuuston päätösvaltaa voidaan kuitenkin siirtää johtosäännössä kunnanhallitukselle tai lautakunnalle. Hallituksen esityksen 52 §:ssä tämä siirtomahdollisuus laajennetaan koskemaan myös vaikutukseltaan merkittäviä kaavoja. Valiokunta katsoo, että lähtökohtaisesti kuntien tulisi pyrkiä kaavoituksessa mahdollisimman suureen avoimuuteen.
Yleiskaavan oikeusvaikutukset
Maankäyttö- ja rakennuslain kaavajärjestelmässä keskeistä on eri kaavamuotojen tehtävien ja keskinäisen suhteen määrittely niin, että kullakin kaavamuodolla on selkeä roolinsa suunnittelujärjestelmän kokonaisuuden osana. Yleiskaavalla tehdään koko kuntaa tai sen laajaa osaa koskevaa maankäytön yleissuunnittelua ja asemakaavalla rakennushankkeiden kaavallista ohjausta ja rajoitetun alueen tarkempaa suunnittelua. Kaavajärjestelmä on hierarkkinen, joten jos asemakaavaa halutaan muuttaa yleiskaavan vastaisesti, tämä edellyttää yleiskaavan ja joissakin tapauksissa myös maakuntakaavan muuttamista. Mitä yksityiskohtaisempina yleispiirteiset kaavat on laadittu, sitä useammin tähän joudutaan. Myös se, kuinka tiukasti kaavojen ohjausvaikutusta yksityiskohtaisempiin kaavoihin tulkitaan, vaikuttaa tilanteeseen. Yleiskaavan muuttamispakko voi merkitä huomattavaa viivettä asemakaavan toteuttamiselle.
Yleiskaavan käyttämistä suoraan rakentamisen ohjaamisessa on kehitetty maankäyttö- ja rakennuslain voimassaoloaikana. Alun perin yleiskaavan käyttö suoraan rakennusluvan perusteena oli mahdollista ranta-alueilla sekä eräin edellytyksin suunnittelutarvealueilla. Yleiskaavan käyttämistä suoraan rakentamisen ohjaamisessa on tämän jälkeen kehitetty kyläalueilla (MRL 44 §) vuonna 2009 ja tuulivoimaloiden rakentamisessa (MRL 77 a §) vuonna 2011.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan yleiskaavan käytön lisäämistä rakennusluvan perusteena. Yleiskaavaa on ehdotetun 44 §:n mukaan mahdollista käyttää perusteena muunkin rakennuksen kuin enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen rakennusluvan myöntämiselle. Määräys ei voi koskea aluetta, jolla maankäytön ohjaustarve edellyttää asemakaavan laatimista. Pykälästä kuitenkin poistetaan nykyinen edellytys siitä, että rajaus on voinut koskea vain kyläaluetta, johon ei kohdistu merkittäviä rakennuspaineita. Valiokunta pitää muutosta perusteltuna, sillä nykyinen rajaus on johtanut siihen, että yleiskaavaa ei ole voitu käyttää rakentamisen suoraan ohjaamiseen sellaisilla kaupunkiseutuihin kuuluvilla asemakaavan ulkopuolisilla alueilla, joille ei ole tarkoituksenmukaista laatia asemakaavaa. Alueiden käytön suunnitelmallisuuden edistämiseksi on tarkoituksenmukaista sallia yleiskaavan laajempi käyttö myös näillä alueilla.
Lakiehdotuksen 50 §:n uuden 2 momentin mukaan asemakaava on mahdollista laatia myös vaiheittain, esimerkiksi tietyn osakokonaisuuden osalta. Näitä voivat olla esimerkiksi käyttötarkoituksen muutokset ja rakennusoikeuden korottaminen. Muutoksella asemakaavoituksesta tulee joustavampaa ja nopeampaa, kun vaiheittainen toteutus voi olla rajallisena nopeakin. Valiokunta pitää perusteltuna laajentaa tämän, tällä hetkellä vain maakunta- ja yleiskaavoja koskevan mahdollisuuden käyttöä myös asemakaavoihin.
Hallituksen esityksen 42 §:n mukaan asemakaavan voi myös perustellusta syystä laatia tai muuttaa vastoin yleiskaavaa, jos yleiskaava on ilmeisen vanhentunut. Tällöin on kuitenkin huolehdittava siitä, että asemakaava sopeutuu yleiskaavan kokonaisuuteen, ja on otettava huomioon 39 §:n vaatimukset yleiskaavan sisältövaatimuksista.
Valiokunta toteaa, että yleiskaavan asemakaavoitukseen kohdistuvan ohjausvaikutuksen väljentäminen ja joustavoittaminen tilanteessa, jossa yleiskaava on ilmeisen vanhentunut, merkitsee lähtökohtaisesti poikkeamista maankäyttö- ja rakennuslain systematiikasta. Kuten esityksessäkin (s. 31) todetaan, joustavuuden lisääminen parantaa jossain määrin kuntien kaavoja laativien viranomaisten mahdollisuuksia järjestää yleis- ja asemakaavojen laatimista ja muuttamista kokonaisuuden kannalta mielekkäästi. Toisaalta yleiskaavan merkitys maankäytön kokonaisuuden ohjaamisessa voi vähentyä ja muutokseen liittyvät tulkinnat saattavat lisätä asemakaavoihin kohdistuvien valitusten määrää.
Maankäyttö- ja rakennuslain vuonna 2013 valmistuneen toimivuusarvioinninMaankäyttö- ja rakennuslain vuoden 2013 toimivuusarvioinnin loppuraportti, Suomen Ympäristö 1/2014 mukaan laki toimi tuolloin vielä kohtuullisen hyvin, mutta erityistä kehittämistä katsottiin tarvittavan laaja-alaisessa ja strategisessa yleiskaavoituksessa. Merkittävä osa yleiskaavoista laaditaan melko suppeille alueille. Koko kuntaa koskevia tai laajempia alueita kattavia yleiskaavoja tehdään varsin vähän, koska niihin liittyvät menettelyt koetaan raskaiksi. Alueidenkäytössä tarvitaan siten sellaisia kehittämisperiaatteiden ja reunaehtojen suuntaviivoja, joissa ei vielä pureuduta liian konkreettisesti ratkaisujen yksityiskohtiin, mutta osoitetaan suuntaa jatkossa tehtäville valinnoille. Haittoja voidaan lieventää, jos yleispiirteiset kaavat eivät ole tarpeettoman yksityiskohtaisia, kaavojen ajantasaisuudesta huolehditaan ja tulossa olevia muutostarpeita ennakoidaan riittävän ajoissa. Tärkeäksi katsottiin myös pyrkimys eri tavoin nopeuttaa kaavaprosesseja esimerkiksi niihin liittyviä toimintatapoja kehittämällä.
Kaavojen laatimiseen ja muuttamiseen liittyvät menettelyt voivat sinänsä olla joustavia, mutta käytännössä menettelyt koetaan raskaiksi. Siksi tarvetta on myös suunnittelutarveratkaisujen ja poikkeamispäätösten kaltaisille menettelyille tilanteissa, joissa yksittäinen lupaharkinta riittää myös ympäristöllisten ja kaavallisten edellytysten käsittelemiseen. Näiden välinen tasapaino on tärkeä suunnittelujärjestelmän säilyttämiseksi riittävän joustavana ja toisaalta sellaisena, että riittävä suunnitelmallisuus kuitenkin toteutuu.
Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistus
Valiokunta korostaa edellä lausuttuun ja asiantuntijakuulemisessa esille tulleeseen viitaten, että maankäyttö- ja rakennuslain järjestelmän kokonaisuudistus on tarpeen, sillä lain katsotaan jääneen kehityksestä jälkeen. Kokonaistarkastelu on ilmeisen tarpeen myös siksi, että lakiin on tehty ja tehdään järjestelmän toimivuuden parantamiseksi yksi kerrallaan muutoksia, joista osa on lain alkuperäisen systematiikan kannalta poikkeavia. Myös vireillä oleva maakuntauudistus ja alueiden erilaistuminen yleensä muuttavat toimintaympäristöä, ja erilaisiin tilanteisiin soveltuvia, joustavia rakenteita tarvitaan. Valiokunta pitää tärkeänä, että myös osallistumis- ja valitusoikeuksia koskevaa kokonaisuutta tarkastellaan kokonaisuudistuksessa huolellisesti uuden hallintorakenteen näkökulmat huomioon ottaen.
Valiokunta toteaa, että ympäristöministeriössä on aloitettu kokonaisuudistukseen tähtäävä prosessi avaamalla tulevaisuuden alueidenkäytön suunnittelua koskeva verkkokysely. Se on osa laajaa kokonaisuutta, jossa kootaan tarvittavaa tietopohjaa maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistukselle. Tavoitteena on, että nykyisellä hallituskaudella muodostetaan selkeä näkemys uudistuksen periaatteista. Valiokunta katsoo, että alueidenkäytön suunnittelujärjestelmän rakenteita ja nykyisen kaavahierarkian toimivuutta ja kehitystarpeita on tarkasteltava ennakkoluulottomasti ja ottaen huomioon yhteiskunnan kehitys.
Vapaa-ajan asuinrakennuksen käyttötarkoituksen muuttaminen pysyvään asumiseen
Hallituksen esityksessä ehdotetaan maankäyttö- ja rakennuslakiin lisättäväksi uusi 129 a §, jossa säädetään kunnan mahdollisuudesta päättää rakennusjärjestyksessä alueista, joilla vapaa-ajanasunon käyttötarkoituksen muutokset pysyvään asumiseen ratkaistaisiin suoraan rakennusluvalla. Ehdotetun 1 momentin mukaan kunta voi osoittaa rakennusjärjestyksessä alueet, joilla vapaa-ajanasunnon muuttaminen pysyvään asuinkäyttöön ei edellytä poikkeamispäätöstä tai suunnittelutarveratkaisua ennen rakennuslupaa. Kunta voi ehdotuksen mukaan määrätä rakennusjärjestyksessä myös edellytyksistä, joiden täyttyessä vapaa-ajanasunnon käyttötarkoituksen muutos on mahdollinen. Edellytykset voivat koskea esimerkiksi rakennuspaikan kokoa tai jätevesihuollon järjestämistä. Rakennusjärjestyksen määräys voi koskea ainoastaan olemassa olevien vapaa-ajanasuntojen käyttötarkoituksen muutoksia, eikä se mahdollista uusien asuinrakennusten rakentamista ilman poikkeamispäätöstä tai suunnittelutarveratkaisua.
Maankäyttö- ja rakennuslain 17 luvussa säädetään rakentamisen teknisistä vaatimuksista siitä, että myös muutos- ja korjaustyöt ja käyttötarkoituksen muutos on toteutettava siten, että rakennus täyttää 117 a—g §:ssä tarkoitetut olennaiset tekniset vaatimukset.
Valiokunta kannattaa muutosta korostaen, että rakennusjärjestyksen määräys ei kuitenkaan koske pysyvän asumisen asuinrakennukselle säädettyjä teknisiä vaatimuksia tai niistä poikkeamista. Jos vapaa-ajanasunto ei täytä näitä teknisiä vaatimuksia ja vaatimuksista halutaan poiketa, tulee asia ratkaista sitä koskevalla poikkeamispäätöksellä.
Valiokunta pitää ehdotettua ratkaisua myös rakennusjärjestyksen uudenlaisesta roolista hyväksyttävänä, sillä näin saavutetaan kuitenkin riittävä suunnitelmallisuus ja lähtökohtana on kunnan harkinta niiden alueiden määrittämisessä, joilla käyttötarkoituksen muutoksia pysyvään asumiseen voidaan sallia. Koska kunnalle syntyy velvoitteita palveluiden järjestämiseksi pysyvään asumiseen liittyen, on riittävä suunnitelmallisuus harkinnassa toteutettava. Rakennusjärjestyksen käyttäminen harkinnan perusteena poikkeaa lähtökohtaisesti suunnittelujärjestelmän rakenteesta, joten tämäkin kokonaisuus on asia, jonka säätäminen nykyisiä vaatimuksia vastaavasti, suunnitelmallisesti ja samalla riittävän joustavasti tulisi pohtia rakenteellisena ratkaisuna uudelleen maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksen yhteydessä.
Aurinkopaneelien ja -keräimien asentaminen ja rakentaminen
Hallituksen esityksessä 126 a §:n 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi toimenpideluvanvaraisiin toimiin uusi 13 kohta kaupunkikuvaan tai ympäristöön merkittävästi vaikuttavan aurinkopaneelin tai -keräimen asentamisesta tai rakentamisesta. Aurinkopaneelien ja -keräimien osalta toimenpidelupa tarvitaan lähtökohtaisesti vain silloin, kun kyse on kaupunkikuvaan tai ympäristöön merkittävästi vaikuttavan aurinkopaneelin tai -keräimen asentamisesta tai rakentamisesta.
Koska toimenpideluvanvaraisten toimenpiteiden luettelossa ei tällä hetkellä mainita aurinkopaneeleja ja -keräimiä, niiden luvanvaraisuus määräytyy maankäyttö- ja rakennuslain 125 ja 126 §:n mukaan. Kuntien välillä on erilaisia tulkintoja siitä, milloin aurinkopaneeleiden ja -keräimien asentamiseen tarvitaan lupa. Kunnat ovat myös määränneet rakennusjärjestyksissään eri tavoin ilmoitusmenettelyn soveltamisesta aurinkopaneelien ja -keräimien asentamiseen ja rakentamiseen.
Aurinkopaneelin tai -keräimen asentaminen tai rakentaminen saattaa edellyttää toimenpidelupaa esimerkiksi silloin, kun kyseessä on rakennus tai rakennuspaikka, joka sijaitsee rakennushistoriallisesti, kaupunkikuvallisesti tai maisemallisesti arvokkaalla alueella. Tällaisia alueita ovat muun muassa valtakunnallisesti merkittävät rakennetun kulttuuriympäristön alueet. Myös muutokset suojellun rakennuksen julkisivulla tai katolla edellyttävät yleensä luvan hakemista.
Valiokunta pitää ehdotettua muutosta tarpeellisena aurinkopaneelien ja -keräimien käytön edistämiseksi ja menettelyjen sujuvoittamiseksi. Valiokunta korostaa, että sääntelyn tavoitteena on, että pääsääntöisesti toimenpidelupaa ei tarvita tavanomaiseen pienimuotoiseen talokohtaiseen paneeli- tai keräinratkaisuun, joka sijoitetaan yleensä rakennuksen katolle. Aurinkopaneelien ja -keräimien koko voi kuitenkin vaihdella hyvin pienestä talokohtaisesta hankkeesta laajaan voimala-alueeseen, joten myös luvan tarve vaihtelee.
Kunta voi myös 126 §:n 3 momentin mukaan rakennusjärjestyksessä määrätä, että toimenpidelupaa ei kunnassa tai sen osassa tarvita esimerkiksi aurinkopaneelien tai -keräimien asentamiseen, jos toimenpidettä voidaan pitää vähäisenä. Valiokunta korostaa, että aurinkopaneelien ja -keräimien asentamisen sujuvoittamiseksi kuntien tulisi rakennusjärjestyksessä harkita määrittävänsä ne alueet, joilla tällaisia kaupunkikuvallisia merkittäviä vaikutuksia voi syntyä, jotta tavanomaiset talokohtaiset ratkaisut käytännössä vapautuvat koko merkittävyysharkinnasta. Vastaavasti maalämpökaivojen poraamisen siirtäminen ilmoitusmenettelyyn olisi suositeltavaa kaikilla alueilla, joilla toimenpidelupa ei tuota mitään lisäarvoa. Tiedon siirtyminen kunnalle maalämpökaivojen sijainnista on yleensä pääasia.
Maisematyölupa
Hallituksen esityksen 128 §:n 1 momentissa olevaa luetteloa maisematyölupaa vaativista tilanteista ehdotetaan muutettavaksi. Maisematyölupavaatimus ranta-asemakaava-alueella ehdotetaan rajattavaksi siten, että maisematyölupa on voimassa ranta-asemakaava-alueella ainoastaan silloin, jos kaavassa niin määrätään.
Yleiskaava-alueella maisematyölupaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että sitä ei voida enää määrätä koskemaan metsän hakkuuta ja siihen liittyviä metsätaloustoimenpiteitä maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi osoitetulla alueella. Maa- ja metsätalousvaltaisella alueella tarkoitetaan yleiskaavan M-alkuisia aluevarausmerkintöjä. Näille alueille ei ole ehdotuksen mukaan mahdollista sisällyttää enää sellaisia rasteri-, kohde- tai viivamerkintöjä, joihin kohdistuu maisematyölupavelvoite. Käytännössä näitä ovat MU-alueet (maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta) ja MY-alueet (maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on erityisiä ympäristöarvoja). Säännöstä sovelletaan vain lain voimaantulon jälkeen hyväksyttyihin kaavoihin.
Valiokunta toteaa, että maisematyölupamenettelyä koskevaa käytäntöä on tarpeen muuttaa, sillä se ei useinkaan ole tuottanut tavoiteltua hyötyä, vaan on koettu turhaksi byrokratiaksi. Maisematyölupa on ollut myönnettävä, jollei toimenpiteen ole voitu katsoa vaikeuttavan alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen taikka turmelevan kaupunki- tai maisemakuvaa. Käytännössä lupa on aina myönnetty — se ei ole merkinnyt hakkuukieltoa — eikä sen poistaminen siten merkitse olennaista muutosta metsien käsittelyyn.
Valiokunta toteaa, että metsän käsittelyyn liittyviä rajoituksia on edelleen mahdollista asettaa yleiskaavassa suojelumääräyksillä. Jos jotakin aluetta on esimerkiksi maiseman tai luonnonarvojen takia suojeltava, yleiskaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä. Suojelumääräykset voivat koskea hyvin erilaisia asioita liittyen kulttuuriympäristön, maiseman tai luonnonympäristön suojeluun. Määräyksillä tulee olla selkeä peruste, ja ne voivat koskea vain rajattuja, suhteellisen pienialaisia alueita. Yleiskaavoissa on siten mahdollista edelleen kaavamääräyksin rajoittaa esimerkiksi aukkohakkuiden tekemistä maisemasuojeluperusteilla ja virkistyskäytön huomioon ottamiseksi. Koska yleiskaavan suojelumääräyksiin ei liity lunastus- tai korjausvelvollisuutta, niiden tulee olla maanomistajalle kohtuullisia. Yleiskaavamerkinnällä voidaan esimerkiksi määrätä, että uudistushakkuut tulee rajata luontaisten kuviorajojen mukaisesti siten, etteivät säilytettäväksi tarkoitetut maisemallisesti arvokkaat erityispiirteet vaarannu.
Ranta-asemakaava-alueella ja yleiskaava-alueella, lukuunottamatta siis maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi osoitettuja M-alueita, maisematyölupa vaaditaan edelleen, jos asianomaisessa kaavassa niin määrätään. 128 §:n 2 momentin säännös siitä, että vähäisiin toimenpiteisiin ei kuitenkaan tarvita lupaa, säilyy ennallaan. Valiokunta korostaa, että vähäisillä toimenpiteillä tarkoitetaan esimerkiksi taimikon hoitotoimenpiteitä, kasvatushakkuita sekä myrsky- ja hyönteistuhojen korjaamista, ylipäänsä toimenpiteitä, joiden maisemalliset vaikutukset jäävät vähäisiksi.
Valiokunta toteaa, että metsätaloustoimenpiteitä tehtäessä tulee noudattaa metsälain vaatimuksia, kuten ilmoitusvelvollisuus hakkuista eli metsänkäyttöilmoitus, metsän uudistamisvelvoite uudistushakkuissa sekä määräykset kasvatuskelpoisen puuston vähimmäismäärästä kasvatushakkuissa. Metsälakia ei sovelleta suojelualueilla eikä oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella lukuun ottamatta kuitenkaan maa- ja metsätalouteen (M) ja virkistyskäyttöön (V) osoitettuja alueita. Esimerkiksi M- ja V-merkinnällä olevien alueiden osalta metsälakia sovelletaan siis täysimääräisesti.
Valiokunta korostaa tässä yhteydessä myös, että metsänhoito on kehittynyt viime vuosina merkittävästi ja metsänhoidon suositukset ohjeistavat aikaisempaa enemmän ottamaan huomioon hakkuiden maisemalliset ja muut vaikutukset erityisesti taajamien lievealueilla. Metsänhoidon suosituksetSaaristo, L. & Vanhatalo, K. (toim.) 2015. Metsänhoidon suositukset talousmetsien luonnonhoitoon, työopas. Tapion julkaisuja. www.metsanhoitosuositukset.fi. Metsänhoidon suositukset on toimijoiden yhdessä laatima vapaaehtoisesti noudatettava ohje metsänhoidon perusteista ja menetelmistä. Suosituksissa tuodaan myös esiin hyviä toimintatapoja tilanteisiin, joissa metsänomistaja haluaa puuntuotannon rinnalla erityisesti painottaa luonnonarvojen lisäämistä tai esimerkiksi maisemaan, riistaan tai virkistyskäyttöön liittyviä hyötyjä. ohjeistavat metsänkäsittelytapaan, joka on taloudellisesti, ekologisesti sekä sosiaalisesti ja kulttuurillisesti kestävää.
Metsänhoidon suosituksissa korostetaan, että metsänkäytön ratkaisut vaikuttavat maisemaan. Suurimmat muutokset aiheutuvat uudistushakkuista. Niiden vaikutuksia voidaan lieventää tilanteeseen sopivalla hakkuun toteutuksella, kuvion rajauksella, hakkaamattomilla välialueilla ja säästöpuuston sijoittamisella. Maisemanhoidon merkitys korostuu myös, kun toimitaan yleis- ja asemakaava-alueilla. Toimenpiteitä suunniteltaessa on tärkeää selvittää, liittyykö kaava-alueen metsänkäsittelyyn maisemaa koskevia vaatimuksia. Suosituksissa korostetaan, että kun metsää kasvatetaan eri-ikäisrakenteisena, metsä säilyy pääosin puustoisena, jolloin toimenpiteen tuoma muutos maisemaan on vähäisempi. Tasaikäisrakenteisen metsän hoidossa maisemaa voidaan ottaa huomioon käsittelyalueen rajauksella, säästöpuiden, -puuryhmien ja esimerkiksi riistatiheikköjen jättämisellä sekä säilyttämällä monipuolinen puulajisto ja käyttämällä mahdollisimman lievää maanmuokkausta.
Valiokunta toteaa vielä, että metsäbiotalous on vahvassa kasvussa ja puun käytön lisääminen 15 miljoonalla kuutiometrillä yksi hallitusohjelmankin tavoitteista. Valiokunta katsoo, että maisemansuojelusääntelyn riittävyyttä hakkuiden lisääntyessä tulisi myös tarkastella maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksen yhteydessä.
Vähittäiskauppaa koskeva sääntely
Hallituksen esityksessä ehdotetaan vähittäiskaupan suuryksikön kokorajan nostamista 2 000:sta 4 000 kerrosneliömetriin. Maakuntakaavassa vähittäiskaupan enimmäismitoitus pitää jatkossa osoittaa vain keskusta-alueen ulkopuolella.
Vähittäiskaupan suuryksiköt tulee ensisijaisesti sijoittaa keskusta-alueelle. Jos palvelujen saavutettavuus voidaan taata, voi suuryksikön sijoittaa kuitenkin myös muualle. Jos suuryksikkö sijoitetaan keskustan ulkopuolelle, ei kaupan laatua enää tarvitse ottaa kaavoituksessa huomioon.
Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä (Asemakaavan sisältövaatimukset) ja 57 §:ssä (Asemakaavamääräykset) on asemakaavaa koskevat yleissäännökset, joita on täsmennetty kaupan osalta lain 71 e §:ssä. Hallituksen esityksessä kauppaa koskevia täsmennyksiä koskeva 71 e § ehdotetaan kumottavaksi. Kumottavan pykälän mukaan sen lisäksi, mitä 57 §:ssä säädetään, asemakaavamääräykset voivat koskea vähittäiskaupan laatua ja kokoa, jos se kaupan palvelujen saatavuuden kannalta on tarpeen.
Lain 71 e §:n kumoamista koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu: Asemakaavan sisältövaatimukset voivat kuitenkin edelleen edellyttää, että asemakaavassa tarkastellaan myös kaupan laatuun ja kokoon liittyviä kysymyksiä esimerkiksi päivittäistavarakaupan palvelujen saatavuuden ja toimivan kilpailun kehittymisen turvaamiseksi.
Valiokunta toteaa, että esitys perustuu hallitusohjelmakirjaukseen, jonka mukaan kaupan laatuluokituksesta luovutaan. Hallituksen esityksen tavoitteena siten on, että 71 e §:n tultua kumotuksi kaupan laatua ja kokoa koskevia määräyksiä ei käytetä.
Ympäristövaliokunta pitää kuitenkin ongelmallisena, että 71 e § poistetaan ja samanaikaisesti säännöksen perusteluissa todetaan, että sen tarkoittamalla tavalla voidaan kuitenkin toimia jatkossa 54 ja 57 §:n perusteella. Säännöksen poistaminen on siten osin ristiriidassa yksityiskohtaisten perustelujen kanssa. Myös talousvaliokunta on lausunnossaan pitänyt tärkeänä, että laista poistetaan säännökset, joiden mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä kaupan laadusta ja koosta.
Valiokunta toteaa, että tilanne ei ole oikeudellisesti yksinkertainen, koska kaupan laatua koskevat määräykset ovat osana asemakaavan sisältövaatimuksia mahdollisia osana kokonaisuutta ja ottaen huomioon kaikki muutkin lain tavoitteet ja niistä uusimpana lakiin lisätty velvollisuus edistää myös toimivan kilpailun edellytyksiä. Valiokunta korostaa siten, että lain tulkinnassa tulee ottaa huomioon seuraavaa.
Asemakaavan sisältövaatimuksia koskevan 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Jotta asemakaava olisi lainmukainen, on asemakaavan täytettävä laissa säädetyt kaavan sisältövaatimukset. Tämän perusteella esimerkiksi asemakaavoitettavalle asuntoalueelle voi olla tarpeen osoittaa tontteja erityisesti päivittäistavarakaupan tarpeisiin, jotta sisältövaatimusten mukainen palvelujen alueellinen saatavuus voitaisiin turvata. Mikäli tällaisessa tilanteessa kaupan laatua, esimerkiksi päivittäistavarakauppaa, ei voitaisi asemakaavassa määrätä, tällaisille tonteille voisi sijoittua mitä tahansa muuta kauppaa ja näin mahdollisuudet asukkaiden tarvitsemien kauppapalvelujen järjestymiseen vaarantuisivat.
Toisaalta kaavassa voidaan määrätä tietty kaupan toimintojen alue kokonaan paljon tilaa vievälle kaupalle eli muulle kuin päivittäistavarakaupalle, vaikka päivittäistavarakaupankin sijoittuminen alueelle voisi olla niin palvelujen alueellisen saatavuuden, liikenteen järjestämisen kuin kilpailuedellytysten näkökulmasta tarkoituksenmukaista ja sijoittumisen toteutumisen voisi jättää aikaisempaa enemmän toimijoiden päätettäväksi. Kuten talousvaliokunta lausunnossaan esittää, hallituksen esityksen mukainen sääntely vie kehitystä suuntaan, jossa kaupan alan toimijoiden harkintavallalle on tarkoitus jäädä nykyistä laajempi soveltamisala. Tasapaino viranomaisohjauksen ja markkinoiden vapaan toiminnan sallimisen välillä on ajoittain vaikea. Kaavoituksella tulisi pystyä ohjaamaan yhdyskuntarakenteen kehittymistä yli ajan ja tämänhetkisten toimijoiden tarpeiden: maankäytön ratkaisut määrittävät ja rajaavat päätöksentekoa pitkälle eteenpäin. Talousvaliokunta arvioi kuitenkin hallituksen esityksen vaikuttavan myönteisesti yritysten investointimahdollisuuksiin, edistävän tasapuolisia kilpailuolosuhteita ja siten hyödyttävän kaupan palveluiden loppukäyttäjiä.
Ympäristövaliokunta huomauttaa, että maankäyttö- ja rakennuslakia muutettiin vuonna 2014 lisäämällä 5 §:n alueiden käytön suunnittelun tavoitteisiin tavoite edistää elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä ja toimivan kilpailun kehittymistä. Toimivalla kilpailulla voidaan tässä yhteydessä tarkoittaa sitä, että alalla on elinkeinonharjoittamisen vapaus ja useampia keskenään kilpailevia yrityksiä, joilla on tasapuoliset toimintaedellytykset, eikä alalle tulolle, sieltä poistumiselle tai siellä toimimiselle ole perusteettomia esteitä. Esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan toimivan kilpailun kehittymistä koskevan tavoitteen lisääminen kaikkiin kaavatasoihin sovellettavaan säännökseen korostaa elinkeinoelämän kilpailuasioiden huomioon ottamista yhtenä keskeisistä kaavoituksessa edistettävistä asioista. Pykälän tavoitteena on, että yrityksille osoitettaisiin laadultaan ja määrältään riittävästi sijoittautumispaikkoja. Esimerkiksi kaupan alan yrityksille tulisi osoittaa riittävästi alueita, jotta nykyisten kaupparyhmien mahdollisten lisäyksiköiden ja laajentamisen lisäksi myös nykyisille pienemmille alan toimijoille ja mahdollisille uusille alalle tulijoille olisi riittävästi varteenotettavia sijoittautumispaikkoja (HE 334/2014 vp — YmVM 19/2014 vp).
Samassa yhteydessä muutetun 51 §:n (asemakaavan laatimistarve) perusteluissa korostetaan, että kilpailunäkökulman korostamisen tavoitteena on edistää riittävää ja monipuolista tonttitarjontaa kunnassa sekä tulevan tonttitarpeen ennakointia ja suunnittelua. Tavoitteen toteuttamisen kannalta on tärkeää, että asemakaavoitukseen ryhtymistä ei ymmärretä vain uuden alueen kaavoittamisena, vaan myös olemassa olevan asemakaavoitetun alueen kehittämisenä. Lisäksi tavoitteena on edistää joustavia kaavaratkaisuja, jotka jättävät vaihtoehtoja toteutukselle.
Edellä esitettyyn viitaten valiokunta korostaa, että kaupan laadun ohjauksen keventäminen 71 e § poistamalla tarkoittaa, että käytännössä myös edellä viitattu kilpailunäkökulma tulee ottaa huomioon ja jättää aikaisempaa enemmän kaupan itsensä ratkaistavaksi, mihin se sijoittuu yleisten reunaehtojen täyttyessä, eikä kaavamaisesti määrätä kaupan laadusta entiseen tapaan. On selvää, että esimerkiksi päivittäistavarakaupan sijoittuminen ei sitä varten kaavoitetulle tontille toteudu, ellei kaupalla ole siinä menestymisen edellytyksiä. Kunta ei siten pysty lopulta määräämään näin syntyvää palvelutarjontaa, vaan ainoastaan luomaan sille edellytyksiä. Uutta sääntelyä sovelletaan lähtökohtaisesti lain voimaantulon jälkeen laadittaviin kaavoihin, mutta lainmuutos tulisi ottaa huomioon myös olemassaolevien kaavojen osalta siten, että kaavan tarkistamistarpeeseen vastataan kunnassa mahdollisimman nopeasti tai suhtaudutaan poikkeusluvan myöntämiseen lainmuutoksen tarkoittamalla tavalla aikaisempaa joustavammin ja toimivan kilpailun edellytysten luomiseen liittyvät näkökohdat aidosti huomioon ottaen.
