Perustelut
Uuden merenkulkijoiden henkilöllisyystodistuksia
koskevan yleissopimuksen tarkoituksena on merenkulun turvallisuuden
parantaminen sekä merenkulkijoiden maissakäynti-
ja kauttakulkuoikeuden turvaaminen. Taustalla ovat muun muassa
syyskuun 11. päivän 2001 tapahtumat sekä Kansainvälisen
merenkulkujärjestön huoli meriliikenteen turvallisuudesta.
Hallintovaliokunta pitää yleissopimuksen tavoitteita erittäin
tärkeinä ja kannatettavina.
Selvityksen mukaan yleissopimuksen ratifiointi on
ongelmallista useista syistä, joita on käsitelty
hallituksen esityksessä. Siltä osin kuin yleissopimuksen
määräykset koskevat yhteisön toimivaltaan
kuuluvia asioita, jäsenvaltiot tarvitsevat yhteisön
valtuutuksen, jonka nojalla ne voivat yhteisön puolesta
ratifioida kyseiset määräykset. Ehdotusta
neuvoston päätökseksi valtuutuksen antamisesta
koskee valtioneuvoston kirjelmä U 46/2004 vp,
miltä osin valiokunta viittaa lausuntoonsa HaVL
35/2004 vp.
Yleissopimuksen mukainen merenkulkijan henkilöllisyystodistus
on luonteeltaan merenkulkijan statusta osoittava asiakirja. Se poikkeaa
passilain (642/1986) mukaisesta suomalaisesta merimiespassista,
jota pidetään matkustusasiakirjana, vaikkakin
merimiespassin haltijalla tulee olla matkustaessaan mukana myös
passi tai muu matkustusasiakirja. Passiasetuksen (643/1986)
mukaan suomalainen merimiespassi oikeuttaa poistumaan maasta. Kuten
hallituksen esityksessä on todettu, Suomessa voimassa olevaan
lainsäädäntöön ei sisälly
säännöksiä pelkästä merimiesstatuksen
osoittavasta asiakirjasta.
Parhaillaan on vireillä passilain uudistus, jossa on
lähdetty siitä, että merenkulkijan henkilöllisyystodistus
olisi matkustusasiakirja. Yleissopimuksen käsittelyn yhteydessä sisäasiainministeriö
on
asiantuntijakuulemisessa katsonut, että poliisi, joka myöntää matkustusasiakirjat
Suomessa, ei yleissopimuksen mukaisen asiakirjan käyttötarkoituksen
ja luonteen muuttumisen vuoksi enää ole tarkoituksenmukainen
viranomainen myöntämään kyseisiä henkilöllisyystodistuksia.
Hallituksen esityksen mukaan passilain uudistusta koskeva hallituksen
esitys on tarkoitus antaa eduskunnalle, kun EU:n kansalaisten passien
turvatekijöitä ja biometriikkaa koskevista vaatimuksista
annettavan neuvoston asetuksen (jäljempänä passiasetus)
sisältö lopullisesti varmistuu. Saadun tiedon
mukaan passiasetuksesta on neuvostossa saavutettu poliittinen yhteisymmärrys.
Tämänhetkisen tiedon mukaan Suomi ottaa biometrisen
passin käyttöön aikaisintaan 1.5.2005.
Yleissopimuksen mukaiseen merenkulkijan henkilöllisyystodistukseen
sisältyy uutena piirteenä biometrinen tunniste.
Ratifioinnin suhteen hankaluuksia aiheuttaa se, että tunniste
(kaksiulotteisen viivakoodin sisältämä sormenjälkitieto)
poikkeaa tekniseltä toteutukseltaan kansainvälisen
ilmailujärjestön standardeista, joiden mukaan
biometriset tunnisteet tulee tallentaa siruun ja suositeltu tunniste
on kasvokuva. Tunniste poikkeaa myös niistä biometrisistä tunnisteista,
joita suunnitellaan EU-kansalaisten passeihin. Passiasetuksen mukaan
pakollisiksi biometrisiksi tunnisteiksi tulisivat, tiettyjen soveltamisaikataulujen
mukaisesti, kasvokuva ja sormenjäljet, jotka tallennettaisiin
siruun. Suomi on ilmoittanut voivansa hyväksyä tämän
ehdotuksen. Hallintovaliokunta on asetusluonnoksen käsittelyn
yhteydessä lausunut, että biometristen tunnisteiden
liittämisessä passeihin, viisumeihin ja oleskelulupiin
on perusteltua noudattaa yhdenmukaista lähestymistapaa.
Viisumeihin ja oleskelulupiin on tarkoitus liittää kaksi
pakollista biometristä tunnistetta, jotka ovat kasvokuva ja
sormenjäljet. Passien osalta on valiokunnan käsityksen
mukaan syytä menetellä samalla tavalla.
Valiokunnan mielestä biometrinen tunniste on asianmukaista
ottaa myös EU-kansalaisen henkilökorttiin. (HaVL 13/2004 vp — U 26/2004 vp)
Saadun tiedon mukaan viisumien ja oleskelulupien tunnisteiden teknisiä ratkaisuja
koskevia keskusteluja vielä jatketaan.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että yleissopimukseen sisältyvän merenkulkijan
henkilöllisyystodistuksen osalta seurataan myös
EU:ssa tapahtuvaa biometrian kehitystä. Lähestymistapojen
on valiokunnan käsityksen mukaan perusteltua olla yhdenmukaisia.
Tätä puoltavat muun ohella asiakirjojen tarkastamiseen
sekä tietojen tarkistamiseen ja vertailuun liittyvät
tekniset näkökohdat. Rinnakkaisten teknisten ratkaisujen
rakentaminen aiheuttaisi myös huomattavia taloudellisia
kustannuksia. Myös biometrisen tunnisteen sisältävän
asiakirjan valmistus vaatii huomattavia rahallisia panostuksia.
Valiokunta tähdentää tietoturvan
merkitystä biometristen tunnisteiden käyttöönoton
välttämättömänä edellytyksenä.
Tekniset ratkaisut on voitava toteuttaa siten, että asiakirjassa
olevat tiedot ovat suojattuja oikeudettomalta lukemiselta. Lisäksi
asiakirjassa olevan teknisen osan ja lukijalaitteen välisen
tietoliikenteen on oltava luotettava ja suojattu. Valiokunta korostaa
myös sitä, että biometristen tunnisteiden
käyttöönottamiseen liittyvässä prosessissa
on tarkkaan seurattava tietoturvan toteuttamiseen liittyviä teknisiä ratkaisuja.
Valiokunta toteaa, että laajojen, erilaisia biometrisiä tunnisteita
sisältävien rekistereiden perustamisessa on tarkoin
selvitettävä muun muassa yksityisyyden suojaan
ja laajemminkin perusoikeuksiin liittyvät kysymykset. Arkaluonteisten
tietojen, kuten muidenkin henkilötietojen, suojaan liittyvät
kysymykset tulee ottaa asianmukaisesti huomioon. Yleissopimusta
tulee tarkoin arvioida suhteessa asianomaiseen lainsäädäntöön,
kuten muun muassa passilainsäädäntöön,
henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa
annettuun lakiin (761/2003), henkilötietolakiin
(523/1999) sekä lakiin viranomaisten
toiminnan julkisuudesta (621/1999).
Selvityksen mukaan ongelmalliseksi voi osoittautua myös se,
miten varmistetaan lainsäädännön
edellyttämä riittävä tietosuojan
taso erityisesti luovutettaessa merenkulkijan henkilöllisyystodistukseen
sisältyviä tietoja EU:n ja Euroopan talousalueen
ulkopuolelle.
Saadun selvityksen perusteella valiokunta yhtyy hallituksen
esityksessä esitettyihin näkemyksiin, että yleissopimuksen
ratifioiminen edellyttäisi sekä lainsäädännön
muutoksia että useita käytännön
toimenpiteitä, kuten esimerkiksi tietojärjestelmien
rakentamista, ohjeistuksen laatimista ja henkilöstön
kouluttamista. Toimenpiteiden voidaan arvioida vaativan ainakin 1—2
vuoden siirtymäajan. Ratifioimisen aiheuttamia kustannuksia
on edellä esitettyihin näkökohtiin viitaten
tässä vaiheessa vaikea arvioida. Kustannusvaikutuksia
tuleekin vielä selvittää.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta esittää hallituksen
esityksen mukaisesti, ettei eduskunta tässä vaiheessa
hyväksyisi kyseessä olevaa kansainvälisen
työjärjestön yleissopimusta.