Perustelut

Uuden merenkulkijoiden henkilöllisyystodistuksia koskevan yleissopimuksen tarkoituksena on merenkulun turvallisuuden parantaminen sekä merenkulkijoiden maissakäynti- ja kauttakulkuoikeuden turvaaminen. Taustalla ovat muun muassa syyskuun 11. päivän 2001 tapahtumat sekä Kansainvälisen merenkulkujärjestön huoli meriliikenteen turvallisuudesta. Hallintovaliokunta pitää yleissopimuksen tavoitteita erittäin tärkeinä ja kannatettavina.

Selvityksen mukaan yleissopimuksen ratifiointi on ongelmallista useista syistä, joita on käsitelty hallituksen esityksessä. Siltä osin kuin yleissopimuksen määräykset koskevat yhteisön toimivaltaan kuuluvia asioita, jäsenvaltiot tarvitsevat yhteisön valtuutuksen, jonka nojalla ne voivat yhteisön puolesta ratifioida kyseiset määräykset. Ehdotusta neuvoston päätökseksi valtuutuksen antamisesta koskee valtioneuvoston kirjelmä U 46/2004 vp, miltä osin valiokunta viittaa lausuntoonsa HaVL 35/2004 vp.

Yleissopimuksen mukainen merenkulkijan henkilöllisyystodistus on luonteeltaan merenkulkijan statusta osoittava asiakirja. Se poikkeaa passilain (642/1986) mukaisesta suomalaisesta merimiespassista, jota pidetään matkustusasiakirjana, vaikkakin merimiespassin haltijalla tulee olla matkustaessaan mukana myös passi tai muu matkustusasiakirja. Passiasetuksen (643/1986) mukaan suomalainen merimiespassi oikeuttaa poistumaan maasta. Kuten hallituksen esityksessä on todettu, Suomessa voimassa olevaan lainsäädäntöön ei sisälly säännöksiä pelkästä merimiesstatuksen osoittavasta asiakirjasta.

Parhaillaan on vireillä passilain uudistus, jossa on lähdetty siitä, että merenkulkijan henkilöllisyystodistus olisi matkustusasiakirja. Yleissopimuksen käsittelyn yhteydessä sisäasiainministeriö on asiantuntijakuulemisessa katsonut, että poliisi, joka myöntää matkustusasiakirjat Suomessa, ei yleissopimuksen mukaisen asiakirjan käyttötarkoituksen ja luonteen muuttumisen vuoksi enää ole tarkoituksenmukainen viranomainen myöntämään kyseisiä henkilöllisyystodistuksia. Hallituksen esityksen mukaan passilain uudistusta koskeva hallituksen esitys on tarkoitus antaa eduskunnalle, kun EU:n kansalaisten passien turvatekijöitä ja biometriikkaa koskevista vaatimuksista annettavan neuvoston asetuksen (jäljempänä passiasetus) sisältö lopullisesti varmistuu. Saadun tiedon mukaan passiasetuksesta on neuvostossa saavutettu poliittinen yhteisymmärrys. Tämänhetkisen tiedon mukaan Suomi ottaa biometrisen passin käyttöön aikaisintaan 1.5.2005.

Yleissopimuksen mukaiseen merenkulkijan henkilöllisyystodistukseen sisältyy uutena piirteenä biometrinen tunniste. Ratifioinnin suhteen hankaluuksia aiheuttaa se, että tunniste (kaksiulotteisen viivakoodin sisältämä sormenjälkitieto) poikkeaa tekniseltä toteutukseltaan kansainvälisen ilmailujärjestön standardeista, joiden mukaan biometriset tunnisteet tulee tallentaa siruun ja suositeltu tunniste on kasvokuva. Tunniste poikkeaa myös niistä biometrisistä tunnisteista, joita suunnitellaan EU-kansalaisten passeihin. Passiasetuksen mukaan pakollisiksi biometrisiksi tunnisteiksi tulisivat, tiettyjen soveltamisaikataulujen mukaisesti, kasvokuva ja sormenjäljet, jotka tallennettaisiin siruun. Suomi on ilmoittanut voivansa hyväksyä tämän ehdotuksen. Hallintovaliokunta on asetusluonnoksen käsittelyn yhteydessä lausunut, että biometristen tunnisteiden liittämisessä passeihin, viisumeihin ja oleskelulupiin on perusteltua noudattaa yhdenmukaista lähestymistapaa. Viisumeihin ja oleskelulupiin on tarkoitus liittää kaksi pakollista biometristä tunnistetta, jotka ovat kasvokuva ja sormenjäljet. Passien osalta on valiokunnan käsityksen mukaan syytä menetellä samalla tavalla. Valiokunnan mielestä biometrinen tunniste on asianmukaista ottaa myös EU-kansalaisen henkilökorttiin. (HaVL 13/2004 vp — U 26/2004 vp) Saadun tiedon mukaan viisumien ja oleskelulupien tunnisteiden teknisiä ratkaisuja koskevia keskusteluja vielä jatketaan.

Valiokunta pitää tärkeänä, että yleissopimukseen sisältyvän merenkulkijan henkilöllisyystodistuksen osalta seurataan myös EU:ssa tapahtuvaa biometrian kehitystä. Lähestymistapojen on valiokunnan käsityksen mukaan perusteltua olla yhdenmukaisia. Tätä puoltavat muun ohella asiakirjojen tarkastamiseen sekä tietojen tarkistamiseen ja vertailuun liittyvät tekniset näkökohdat. Rinnakkaisten teknisten ratkaisujen rakentaminen aiheuttaisi myös huomattavia taloudellisia kustannuksia. Myös biometrisen tunnisteen sisältävän asiakirjan valmistus vaatii huomattavia rahallisia panostuksia.

Valiokunta tähdentää tietoturvan merkitystä biometristen tunnisteiden käyttöönoton välttämättömänä edellytyksenä. Tekniset ratkaisut on voitava toteuttaa siten, että asiakirjassa olevat tiedot ovat suojattuja oikeudettomalta lukemiselta. Lisäksi asiakirjassa olevan teknisen osan ja lukijalaitteen välisen tietoliikenteen on oltava luotettava ja suojattu. Valiokunta korostaa myös sitä, että biometristen tunnisteiden käyttöönottamiseen liittyvässä prosessissa on tarkkaan seurattava tietoturvan toteuttamiseen liittyviä teknisiä ratkaisuja.

Valiokunta toteaa, että laajojen, erilaisia biometrisiä tunnisteita sisältävien rekistereiden perustamisessa on tarkoin selvitettävä muun muassa yksityisyyden suojaan ja laajemminkin perusoikeuksiin liittyvät kysymykset. Arkaluonteisten tietojen, kuten muidenkin henkilötietojen, suojaan liittyvät kysymykset tulee ottaa asianmukaisesti huomioon. Yleissopimusta tulee tarkoin arvioida suhteessa asianomaiseen lainsäädäntöön, kuten muun muassa passilainsäädäntöön, henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettuun lakiin (761/2003), henkilötietolakiin (523/1999) sekä lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999). Selvityksen mukaan ongelmalliseksi voi osoittautua myös se, miten varmistetaan lainsäädännön edellyttämä riittävä tietosuojan taso erityisesti luovutettaessa merenkulkijan henkilöllisyystodistukseen sisältyviä tietoja EU:n ja Euroopan talousalueen ulkopuolelle.

Saadun selvityksen perusteella valiokunta yhtyy hallituksen esityksessä esitettyihin näkemyksiin, että yleissopimuksen ratifioiminen edellyttäisi sekä lainsäädännön muutoksia että useita käytännön toimenpiteitä, kuten esimerkiksi tietojärjestelmien rakentamista, ohjeistuksen laatimista ja henkilöstön kouluttamista. Toimenpiteiden voidaan arvioida vaativan ainakin 1—2 vuoden siirtymäajan. Ratifioimisen aiheuttamia kustannuksia on edellä esitettyihin näkökohtiin viitaten tässä vaiheessa vaikea arvioida. Kustannusvaikutuksia tuleekin vielä selvittää.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta esittää hallituksen esityksen mukaisesti, ettei eduskunta tässä vaiheessa hyväksyisi kyseessä olevaa kansainvälisen työjärjestön yleissopimusta.