Perustelut

Taustaa

Julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta annettu laki (634/2011, jäljempänä tietohallintolaki) velvoittaa valtiota ja kuntia huolehtimaan mahdollisimman laajalti tietojärjestelmien yhteentoimivuudesta. Hyväksyessään tietohallintolain eduskunta edellytti hallituksen seuraavan lainsäädännön tavoitteiden, kuten tietojärjestelmien yhteentoimivuuden ja kustannustehokkuuden, toteutumista sekä ryhtyvän tarvittaviin toimenpiteisiin, mikäli ilmenee, etteivät lainsäädännön tavoitteet toteudu. Eduskunta edellytti lisäksi, että hallintovaliokunnalle annetaan perustuslain 47 §:n 2 momentissa tarkoitettu kirjallinen selvitys saavutetuista tuloksista mukaan lukien vapaaehtoisen yhteistyön eteneminen seuraavan vaalikauden aikana. (EV 331/2010 vp — HE 246/2010 vp)

Valtiovarainministeriö antoi 16.12.2014 selvityksen hallintovaliokunnalle (VM2438/00.00.05/2014).

Tietohallintolaki tuli voimaan 1.9.2011. Valtiovarainministeriön selvityksessä kuvataan lain keskeistä sisältöä ja tavoitteita sekä sitä, millaisena julkisen hallinnon tietohallinto näyttäytyy vuonna 2014. Selvityksessä tarkastellaan muun muassa tietohallinnon kustannuksia, kokonaisarkkitehtuurin tilaa, toimia yhteentoimivuuden edistämiseksi, yhteisten IT-palvelujen kehitystä ja valtion IT-hankintojen ohjausta. Lisäksi selvitetään, mitä toimenpiteitä eri ministeriöissä on tehty. Selvityksessä arvioidaan tietohallintolain täytäntöönpanoa ja esitellään julkisen hallinnon tietohallinnon tulevaisuuden näkymiä.

Kokonaisarkkitehtuuri

Kokonaisarkkitehtuuri on tietohallintolaissa keskeinen keino julkisen hallinnon tietojärjestelmien yhteentoimivuuden varmistamiseksi. Tietohallintolain mukaan julkisen hallinnon tietohallinnon kokonaisarkkitehtuurilla tarkoitetaan kuvausta julkisen hallinnon organisaatioiden, palvelujen, toimintaprosessien, käsiteltävien tietojen sekä käytettyjen tietojärjestelmien ja teknologian muodostaman tietohallinnon kokonaisuuden rakenteesta ja sen osien välisistä suhteista. Kokonaisarkkitehtuurin avulla voidaan jäsentää, mallintaa, suunnitella ja ylläpitää toiminnan, tietojen ja tietojärjestelmien muodostamaa rakennetta.

Valtiovarainministeriön tehtävänä on julkisen hallinnon viranomaisten tietohallinnon yleinen ohjaus, ja se huolehtii muun muassa kokonaisarkkitehtuurin suunnittelusta ja kuvaamisesta koko julkisen hallinnon tasolla. Kukin ministeriö huolehtii, että sen toimialalle laaditaan tietojärjestelmien yhteentoimivuuden kuvaukset ja määritykset. Ministeriöt koordinoivat omien kohdealueidensa arkkitehtuurityötä.

Hallituksen esityksessä (HE 246/2010 vp) arvioitiin julkisen hallinnon viranomaisten kokonaisarkkitehtuurien valmistuvan noin neljän vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Hyötyjen arvioitiin toteutuvan vähitellen sitä mukaa, kun hankitaan kokonaisarkkitehtuurin mukaisia uusia järjestelmiä tai palveluja tai korvataan vanhoja järjestelmiä uusilla kokonaisarkkitehtuurin mukaisilla järjestelmillä.

Valtiovarainministeriön selvityksen mukaan kokonaisarkkitehtuurityö on valtionhallinnossa käynnistynyt laajasti. Kunnissa kokonaisarkkitehtuurityö on edennyt valtiota hitaammin. Valtiovarainministeriön tekemän kyselyn mukaan kokonaisarkkitehtuuri tunnetaan menetelmänä varsin laajasti koko julkisessa hallinnossa. Vastaajista noin puolet kertoi organisaationsa tehneen nykytilan kuvauksia, kolmasosa oli määritellyt tavoitetilan ja noin neljäsosa siirtymäsuunnitelmat.

Hallintovaliokunta toteaa, että kokonaisarkkitehtuurin toteutuksen eteen on tehty työtä, mutta kokonaisuudessaan se on vielä varsin keskeneräinen. Työ on monelta osin painottunut järjestelmä- ja teknologia-arkkitehtuurin näkökulmiin tai keskittynyt vain suppeaan osakokonaisuuteen tai rajattuun toimintoon. Valiokunta on jo aiemmin painottanut sitä, että tietojärjestelmien kehittämistä ei pidä nähdä pelkkinä tietotekniikkahankkeina, vaan osana toiminnan ja palvelujen kehittämistä (esim. HaVL 22/2013 vp). Myös kokonaisarkkitehtuurin hallinta tulee nähdä tästä näkökulmasta. Toimintaprosessien ja tiedonhallinnan kokonaisvaltainen suunnittelu on osa toiminnan ja talouden suunnittelua ja johtamista.

Valiokunnan käsityksen mukaan tietojärjestelmähankintoja tehdään edelleen pitkälti siten, että yhteentoimivuus huomioidaan lähinnä viraston oman järjestelmäkokonaisuuden kannalta. Yhteentoimivuuden parantamiseksi ja tuottavuushyötyjen aikaansaamiseksi on kuitenkin tarpeellista hahmottaa suurempia kokonaisuuksia. Kokonaisarkkitehtuurityöhön liittyvien, virastorajat ylittävien tavoitetilakuvauksien avulla voidaan tunnistaa esimerkiksi toiminnalliset päällekkäisyydet tai yhteiset tiedot. Näiden kuvausten tekeminen on selvityksen mukaan kuitenkin vielä kesken.

Tietohallinnon kustannukset

Tietohallintomenot ovat julkishallinnossa suuret. Valtiovarainministeriön selvityksen mukaan sekä valtion että kuntasektorin ICT-kustannusten kasvu näyttäisi taittuneen. Selvitykseen ei sisälly kokonaismenoja tarkempaa kuvausta siitä, mistä kustannukset koostuvat. Valiokunnan saaman tiedon mukaan tiedot valtionhallinnon ICT-kustannuksista perustuvat valtiovarainministeriön vuosittain virastoilta ja laitoksilta keräämiin tietoihin, jotka eivät ole suoraan saatavilla talousarviokirjanpidosta, vaan joudutaan laskemaan käsin ja osin myös arvioimaan. Selvitykseen liitetystä kuvasta (Kuva 1) ilmenee, että suurin muutos valtionhallinnon ICT-kustannuksissa tapahtui heti vuoden 2010 jälkeen, jolloin yliopistot ja korkeakoulut jäivät pois laskelmista. Tämän jälkeen valtionhallinnon ICT-kustannukset ovat asettuneet noin 750 miljoonan euron vuositasolle. Vuonna 2013 ne olivat noin 744 miljoonaa euroa. Kuntasektorin ICT-kustannukset olivat vuonna 2013 noin 831 miljoonaa euroa.

Valiokunnan mielestä on liian aikaista sanoa, että ICT-kustannusten kasvu on kääntynyt laskuun, mutta kustannusten kasvu on ainakin saatu pysähtymään. Sitä, missä määrin tietohallintolain voimaantulolla on ollut vaikutusta tähän, on valiokunnalla käytettävissä olevan tiedon perusteella vaikea arvioida. Lisäksi on huomattava, että valtionhallinnossa on useita suuria keskeneräisiä ICT-hankkeita, joihin sisältyy riski tietohallintomenojen kääntymisestä jälleen kasvuun. (mm. HaVL 26/2014 vp, HaVL 8/2014 vp)

Ohjaus ja koordinointi

Antamansa selvityksen mukaan valtiovarainministeriö on ohjannut julkisen hallinnon tietohallintoa monin tavoin. Pääasiassa ohjausta on toteutettu ja yhteentoimivuutta edistetty informaatio-ohjauksen keinoin, kuten ennen tietohallintolain voimaantuloakin. Laki antaa kuitenkin mahdollisuuden säätää valtioneuvoston asetuksella esimerkiksi julkisen hallinnon tietohallinnon standardiin perustuvasta julkisen hallinnon tietohallinnon yhteisestä kokonaisarkkitehtuurista siltä osin kuin se koskee tieto-, järjestelmä- ja teknologia-arkkitehtuuria ja sen edellyttämien yhteentoimivuuden kuvausten ja määritysten sisältöä (4 §). Ministeriön asetuksella voidaan säätää toimialan tietojärjestelmien yhteentoimivuuden kuvausten ja määritysten sisällöstä (8 §). Laissa säädetään myös monista muista asetuksenantovaltuuksista.

Saadun selvityksen perusteella hallintovaliokunta katsoo, ettei tietohallintolain täytäntöönpanossa ole edetty toivotulla tavalla. Kokonaisarkkitehtuurin hitaaseen etenemiseen on saattanut vaikuttaa sitovan sääntelyn puute. Etenemiseen voi vaikuttaa myös käytettävissä olevien valmistelu- ja toteutusresurssien määrä. Tietojärjestelmien kehittämisen kannalta merkitystä on silläkin, mitä markkinoilta on saatavissa. Suuren asiakastietojärjestelmän kehittäminen kokonaisuudeksi voi vaatia useamman vuoden työn. Selvää kuitenkin on, että kaikkia tietohallintolain mahdollistamia keinoja ei ole otettu täysimääräisesti käyttöön. Hallintovaliokunta viittaa myös tarkastusvaliokunnan mietintöön, jonka mukaan tietohallintolain täytäntöönpanon hidas eteneminen muodostaa kokonaisuudessaan valtiontaloudellisen ja toiminnallisen riskin, joka ei ole vähäinen (TrVM 7/2014 vp).

Julkisen hallinnon tietohallinnon suositukset antaa julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunta (JUHTA). Selvityksen mukaan valmisteilla on muun muassa JHS-suositus kokonaisarkkitehtuurin kuvausten sisällöstä. Valtioneuvoston asetusta kokonaisarkkitehtuurin sisällöstä ei kuitenkaan voida antaa ennen kuin JHS-suositus on hyväksytty ja valtiovarainministeriö on päättänyt sen olevan julkisen hallinnon tietohallinnon standardi. Valtiovarainministeriön selvityksessä todetaan menettelyn olevan hidas ja monimutkainen. Se on myös sääntelymalliltaan poikkeuksellinen. Koska asetuksen muuttaminen on raskas ja aikaa vievä prosessi, tulisi suositusten ja ohjeiden toimivuutta ja vaikutuksia valiokunnan mielestä arvioida ja testata ennen asetuksen antamista. Valiokunta ei pidä suotavana sellaista tilannetta, että asetuksella vain lisätään viranomaisten hallinnollista taakkaa, mutta tietohallintalain tavoitteet eivät edisty. Tietohallintolain mukaan valtion viranomaisen on pyydettävä valtiovarainministeriöltä lausunto sellaisista tietohallintoa koskevista hankinnoistaan, joilla on laajaa toiminnallista merkitystä tai jotka ovat taloudelliselta arvoltaan merkittäviä. Lausuntoprosessin tarkoituksena on edistää ja arvioida tietohallintohankkeiden toteuttamiskelpoisuutta, varmistaa hankkeiden sopivuus kokonaisarkkitehtuuriin sekä selvittää hankkeiden kustannukset ja niistä saatavat taloudelliset hyödyt. Valtiovarainministeriö on antanut lausuntomenettelystä ohjeen sekä laatinut yhteiset periaatteet merkittävien ICT-hankkeiden seurantaan ja raportointiin. Vuosina 2011—2014 valtiovarainministeriö on antanut yhteensä 15 lausuntoa. Asiantuntijakuulemisen perusteella lausuntomenettely ei kuitenkaan tunnu riittävän tehokkaalta välineeltä. Valtioneuvosto on 18.12.2014 antanut tietohallintolain mukaisen asetuksen, jonka mukaan valtiovarainministeriö antaa lausunnon yli 5 miljoonaa euroa maksavien hankkeiden ja hankintojen hyötyarvoista (1249/2014). Valiokunta toivoo asetuksen tehostavan lausuntomenettelyä.

Yhteiset IT-palvelut

Valtiovarainministeriön selvityksessä luetellaan useita käynnissä olevia tai toteutettuja yhteisten IT-palvelujen kehittämishankkeita. Osa niistä on projektimuotoisia, osa on vaatinut normipohjan säätämistä.

Vuoden 2014 alusta tuli voimaan laki valtion yhteisten tieto- ja viestintäteknisten palvelujen järjestämisestä (1226/2013, jäljempänä tori-laki). Laki muodostaa yhdessä tietohallintolain kanssa yleislainsäädännöllisen kokonaisuuden, jossa säädetään valtion ohjauksessa ja hallinnassa olevien tieto- ja viestintäteknisten palvelujen ohjauksesta ja yhteentoimivuudesta sekä palveluista ja niiden järjestämisestä. Lailla koottiin ns. toimialariippumattomien palvelujen kehittäminen ja tuotanto näitä tehtäviä hoitavalle palvelukeskukselle. Laissa säädetään valtion virastojen, laitosten ja liikelaitosten ja kunnallisten viranomaisten velvollisuudesta käyttää yhteisiä palveluja. Kunnallisten viranomaisten on lakisääteisissä tehtävissään käytettävä sellaisia yhteisiä sähköisen asioinnin ja hallinnon tukipalveluja, joiden järjestämisestä vastaavat valtion viranomaiset ja joista kunnallisille viranomaisille aiheutuvat välittömät kustannukset korvataan valtion varoista. Tori-laki on erityislaki suhteessa tietohallintolakiin. (HaVM 18/2013 vp)

Laki julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta (10/2015, jäljempänä tuve-laki) tuli voimaan 15.1.2015. Laissa säädetään julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta, sen palveluista ja palvelujen käytöstä sekä muusta turvallisuusverkkotoiminnasta (HaVM 35/2014 vp). Valiokunta käsittelee tuve-lakia jäljempänä sisäministeriön toimialan yhteydessä.

Kuntien osalta selvityksessä todetaan kuntien yhteinen tietoliikenneratkaisu, jonka rakentaminen aloitettiin 2012. Verkkoratkaisun avulla kuntatoimijoiden lähiverkot kytketään yhteiseen verkkoon, jonka avulla kunnat voivat kytkeytyä keskitetysti valtion virastoihin, laitoksiin, tietovarantoihin ja tietopalveluihin, toisten kuntatoimijoiden verkkoihin ja palveluihin, internetin palveluihin sekä eri palvelutalojen palveluihin. Selvityksen mukaan palvelu on kuntatoimijoiden tilattavissa tammikuussa 2015.

Sisäministeriön toimiala

Tuve-laki on sisäministeriön toimialan näkökulmasta keskeinen, sillä turvallisuusverkko ja sen tieto- ja viestintätekniset ratkaisut ja palvelut ovat sisäministeriöllä ja hallinnonalan virastoilla laajasti käytössä. Laki on ensisijainen suhteessa tori-lakiin ja tietohallintolakiin. Sisäministeriön toimialan viranomaiset ovat tuve-lain 3 §:n mukaisesti velvoitettuja käyttämään turvallisuusverkkoa, ja sisäministeriön hallinnonalan käytössä olevien laitetilojen, laitteiden ja tietojärjestelmien tulee tuve-lain 5 §:n mukaisesti sijaita turvallisuusverkkotoiminnassa.

Hallintovaliokunta pitää yhteentoimivuuden kehittämistä tärkeänä, mutta pitää välttämättömänä sitä, että turvallisuusviranomaisten erityistarpeet otetaan huomioon. Sisäministeriön hallinnonalan viranomaisilla on järjestelmissään sellaisia tietoja, joiden suojaaminen on erityisen tärkeää, jotta kansalaisten perusoikeudet ja viranomaisten toiminta eivät vaarannu. Sisäisestä turvallisuudesta vastaavana viranomaisena sisäministeriön hallinnonalan ICT-toimintaan kohdistuu poikkeuksellisen korkeat käytettävyysvaatimukset. Häiriöt voivat vaarantaa kansalaisen turvallisuuden ja viime kädessä jopa hengen.

Edellä mainittujen lakien säätämisen jälkeen tietohallinnon ohjaus on muodostunut sisäministeriön näkökulmasta varsin monimutkaiseksi ottaen huomioon toiminnan kriittisyys. Hallintovaliokunta pitää tarpeellisena, että sisäministeriö ja valtiovarainministeriö yhteistyössä luovat sellaisen tietohallinnon ohjausmallin, jolla varmistetaan tietohallintotoiminnan yhteistyö, yhteentoimivuus, hankkeiden hallinta ja kustannustehokkuus sekä toimivat ohjaussuhteet palvelutuottajiin, kuten Valtoriin ja Suomen Erillisverkot Oy:öön.

Sisäministeriön hallinnonalalla toteutetaan useita merkittäviä ICT-hankkeita. Ajallisesti poliisin tietojärjestelmähanke VITJA ja uusi hätäkeskustietojärjestelmä ERICA on aloitettu jo ennen tietohallintolain säätämistä. Näiden kahden ison hankkeen tilanne on kaiken kaikkiaan haastava hankkeiden viivästymisen ja lisäkustannusten vuoksi. Hankkeiden viivästymisellä on siitä aiheutuvien lisäkustannusten lisäksi vaikutusta myös viranomaisten toimintaedellytyksiin.

Sisäministeriön hallinnonalalla on muitakin isoja tietojärjestelmähankkeita, kuten viranomaisten yhteinen kenttäjohtamisjärjestelmä KEJO, ulkomaalaisasiaintietojärjestelmän UMAn jatkokehittäminen sekä rajavartiolaitoksen toiminnallisen tietojärjestelmän (RATAS) uusiminen ja Smart Border -hanke. On myös huomattava se, että samalla, kun kehitetään uusia järjestelmiä, on varmistettava myös peruspalvelutuotanto.

Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että turvallisuusverkon vaikutukset ulottuvat valtion viranomaisten ohella kunnallisiin toimijoihin, koska turvallisuusverkon käyttövelvoite koskee myös ensihoitopalvelua ja pelastustointa. Pelastustoimen järjestämisestä vastaavat kunnat yhteistoiminnassa saman pelastustoimialueen kuntien kanssa. Ensihoitopalvelun järjestämisestä vastaavat puolestaan nykyisin sairaanhoitopiirit, jotka ovat kuntien muodostamia kuntayhtymiä. Viranomaisten yhteisen kenttäjohtamisjärjestelmän (KEJO) on suunniteltu tukeutuvan turvallisuusverkon infrastruktuuriin. Suunnitelman toteuttamisella mahdollistetaan valtiollisten ja kunnallisten toimijoiden välinen yhteinen tilannekuva ja reaaliaikainen tiedonvaihto.

Yhteenveto

Hallintovaliokunta toteaa, että tietojärjestelmien yhteentoimivuuden edistämiseksi on tehty tärkeää työtä, mutta kokonaisuutena tietohallintolain täytäntöönpano ei ole edennyt odotetusti. Hallintovaliokunta katsoo, että tietohallintolain täytäntöönpanoa tulee tehostaa ja ottaa myös laissa säädetyt asetuksenantovaltuudet nykyistä laajemmin käyttöön. Myös kunnat tarvitsevat valtion taholta nykyistä tehokkaampaa ohjausta.

Hallintovaliokunta pitää lain täytäntöönpanon ja kustannustehokkuuden kannalta olennaisena, että kokonaisuuksia koordinoidaan ja järjestelmien toiminnallisesta yhteensopivuudesta huolehditaan. Valiokunta tähdentää johdon roolia ja vastuuta. Valiokunta korostaa, että tietojärjestelmien kehittäminen tulee nähdä osana valtionhallinnon toiminnan ja palvelujen kehittämistä.

Hallintovaliokunta pitää välttämättömänä ICT-hankkeiden nykyistä parempaa suunnittelua, ohjausta ja seurantaa. Valiokunta tähdentää hallinnonalojen oman toiminnan merkitystä, mutta korostaa samalla valtiovarainministeriön JulkICT:n roolia kokonaisarkkitehtuurityössä, hankkeiden koordinoinnissa ja arvioinnissa sekä riskienhallinnassa.

Valiokunta pitää myönteisenä valtionhallinnon yhteisen hankesalkkujärjestelmän käyttöönottoa. Valiokunta toteaa myös valtiovarainministeriön laatimat yhteiset periaatteet merkittävien ICT-hankkeiden seurantaan ja raportointiin. Valiokunta kuitenkin katsoo, että seurantaa tulee tehostaa. Kuten selvityksessäkin todetaan, investoinnilla tavoiteltavien hyötyjen toteutumisen varmistaminen edellyttää jatkuvaa seurantaa koko toteutusvaiheen ajan, koska hyödyt tyypillisesti realisoituvat vasta myöhemmin.

Tietohallinto toimii nyt erilaisessa tietoteknisessä ympäristössä kuin tietohallintolakia valmisteltaessa. Myös ympärillä oleva lainsäädäntö on muuttunut. Valiokunta pitää kannatettavana, että oikeusministeriön, valtiovarainministeriön sekä opetus- ja kulttuuriministeriön yhteistyönä selvitetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999), tietohallintolain ja arkistolain (831/1994) muutostarpeet ja arvioidaan kokonaisuudistuksen tarpeellisuus. Tietohallintolakiin sisältyviä asetuksenantovaltuuksia on valiokunnan mielestä syytä arvioida osana tiedonhallinnan sääntelyn kokonaisuudistusta. Lainsäädäntöä uudistettaessa on huomioitava myös turvallisuuskriittisten toimialojen erityistarpeet.