Perustelut
Yleisiä näkökohtia
Voimassa olevat Suomen evankelis-luterilaisen kirkon viranhaltijoita
koskevat laintasoiset säännökset ovat
varsin suppeat. Viranhaltijoiden oikeusasemaa on laajalti säännelty
kirkolliskokouksen antamalla kirkkojärjestyksellä (1055/1993)
ja työnantajan vahvistamilla virkasäännöillä.
Hallituksen esityksen tavoitteena on säätää evankelis-luterilaisen
kirkon palveluksessa olevien viranhaltijoiden oikeudellinen asema
kirkkolaissa kootusti ja kattavasti ottaen huomioon perustuslain
vaatimukset sekä virkamiesoikeudessa ja työoikeudessa
tapahtunut kehitys. Valiokunta pitääkin säädettävää lakia
välttämättömänä kirkon
virkamieslainsäädännön kokonaisuudistuksena
erityisesti sen johdosta, että perustuslain 80 §:n
1 momenttiin sisältyy velvoite säätää viranhaltijan
oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista lailla.
Esityksestä ilmenee, että asian valmistelussa on
ollut esillä kaksi vaihtoehtoista toteuttamistapaa joko
uudistamalla kirkkolain (1054/1993)
ja kirkkojärjestyksen säännöksiä tai
säätämällä erillinen
laki evankelis-luterilaisen kirkon viranhaltijasta. Perustuslain
76 §:n 1 momentin mukaan kirkkolaissa säädetään
kirkon järjestysmuodosta ja hallinnosta. Valiokunta katsoo
saamansa selvityksen perusteella, että kirkon palveluksessa
olevan viranhaltijan oikeusaseman sääntely koskee
kirkon järjestysmuotoa ja hallintoa. Myös henkilöstöhallinto
sisältyy perustuslain 76 §:ssä tarkoitettuun
kirkon hallintoon, ja siihen saattaa sisältyä esimerkiksi
kirkon tunnustuksellisuudesta johtuvia erityispiirteitä. Hallintovaliokunta
pitää sääntelytavan valintaa oikeana.
Hallituksen esityksen mukaan kirkon keskeiset tehtävät
hoidetaan myös vastaisuudessa virkasuhteissa. Ammateittain
tarkasteltuna tyypillisiin virkasuhteisiin henkilöstöryhmiin
kuuluvat kirkon hengellistä työtä tekevät
henkilöt sekä taloushallinnon ja kirkkoherranvirastojen
henkilöstö.
Hallintovaliokunta toteaa, että käsiteltävänä oleva
lakiehdotus kattaa yleisesti ottaen asianmukaisesti viranhaltijoiden
oikeusaseman perusteet sekä täyttää pääosin
viranhaltijan asemaa sääntelevälle yleislaille
muutoinkin asetettavat vaatimukset. Yksittäisissä säännöksissä on käytetty
mallina valtion virkamieslain (750/1994)
ja kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003)
säännöksiä. Lisäksi
ehdotetuissa kirkkolain säännöksissä on
otettu huomioon evankelis-luterilaisen kirkon viroille
ja viranhaltijoille asetettavat erityisvaatimukset. Valiokunta on
tässä mietinnössä tarkastellut kirkkolain
erityisestä säätämisjärjestyksestä johtuen
hallituksen esitystä painottaen oikeudellista näkökulmaa.
Kirkon jäsenyys ja konfirmaatio kelpoisuusvaatimuksina
Lakiehdotuksessa kirkon jäsenyys ja konfirmaatio kuuluvat
kelpoisuusvaatimuksina virkasuhteeseen sekä sellaiseen
työsopimussuhteeseen, joka liittyy kirkon jumalanpalveluselämään,
diakoniaan, kasvatukseen, opetukseen tai sielunhoitoon taikka jossa
kirkon jäsenyyden ja konfirmaation edellyttäminen
on työtehtävien luonteen vuoksi perusteltua (6
luvun 13 §:n 2—4 momentti).
Voimassa olevassa kirkkolaissa on vastaava säännös
kirkon jäsenyysvaatimuksesta. Sen sijaan konfirmaatio on
laissa kokonaan uusi kelpoisuusvaatimus. Ottaen huomioon konfirmaation
keskeisen merkityksen kirkon jäsenyydelle ja kirkon opin
tuntemukselle hallintovaliokunta pitää konfirmaatiovaatimusta
perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkintakäytännön
perusteella hyväksyttävänä ja
perusteltuna (PeVL 57/2001 vp, PeVL
10/2003 vp ja PeVL 28/2006 vp).
Hallintovaliokunta toteaa lisäksi, että lakiehdotuksen
siirtymäsäännöksissä on
asianmukaisella tavalla otettu huomioon kirkon palveluksessa ennen
uuden lainsäädännön voimaantuloa
olevien aseman säilyminen lainmuutoksesta huolimatta.
Tiedot terveydentilasta ja terveystarkastukset
Viranhaltija on velvollinen lakiehdotuksen mukaan antamaan työnantajan
pyynnöstä virkasuhteen aikana tehtävän
hoitamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset tiedot
työ- ja toimintakyvystään sen lisäksi,
mitä työterveyshuoltolaissa (1383/2001)
säädetään. Viranhaltija on myös
velvollinen työnantajan määräyksestä osallistumaan
terveydentilansa toteamiseksi suoritettaviin tarkastuksiin ja tutkimuksiin,
jos se on välttämätöntä tehtävän
hoitamisen edellytysten selvittämiseksi (6 luvun 31 §).
Lisäksi lakiehdotuksessa viitataan potilaan itsemääräämisoikeutta
koskevaan sääntelyyn.
Pykäläehdotus on osittain uusi kirkkolaissa, ja
se vastaa pääasialliselta sisällöltään
voimassa oleviin valtion virkamieslakiin ja kunnallisista viranhaltijoista
annettuun lakiin sisältyvää sääntelyä.
Pykälässä on otettu huomioon perustuslakivaliokunnan
tulkintakäytännössä esitetyt
vaatimukset (esim. PeVL 39/2001 vp).
Viranhaltijan siirto toiseen virkasuhteeseen
Lakiehdotuksen 6 luvun 38 § koskee viranhaltijan siirtämistä saman
työnantajan palveluksessa toiseen virkasuhteeseen. Tämä on
esityksen mukaan mahdollista ilman viranhaltijan suostumusta, jos
hänen asemansa toistaiseksi otettuna tai määräaikaisena
viranhaltijana ei muutu ja perusteena on toiminnan tai tehtävien
uudelleen järjestelyyn liittyvä perusteltu syy
ja hänen palkkansa ei alene. Ehdotettu säännös
on kirkkolaissa kokonaan uusi. Se vastaa kunnallisesta viranhaltijasta
annetun lain 24 §:ää. Perustuslakivaliokunta
on antanut lausuntonsa PeVL 64/2002 vp kunnallista
viranhaltijaa koskevasta lakiehdotuksesta (HE 196/2002
vp). Lausunnossa ei ole puututtu kysymykseen henkilön
oikeudesta valita asuinpaikkansa virkasuhteen siirtotilanteissa.
Hallintovaliokunta toteaa, että käsiteltävänä olevassa
kirkkolakiehdotuksen 6 luvun 38 §:ssä säädetään
viranhaltijan siirtämisestä toiseen virkasuhteeseen
saman työnantajan palveluksessa. Kun vielä otetaan
huomioon, että seurakunnat ja seurakuntayhtymät
toimivat erillisinä oikeushenkilöinä ja
työnantajina, ei hallintovaliokunnalla ole huomauttamista
kirkkolakiehdotuksen 6 luvun 38 §:n johdosta.
Ehdotetun kirkkolain 6 luvun 11 §:ssä säädetään
erikseen papin virkaan siirtämisestä. Mainitun
pykälän 3 momentin nojalla tuomiokapituli voi
määrätä seurakunnan kirkkoherran,
kappalaisen tai seurakuntapastorin virkaa väliaikaisesti
hoitamaan virkaan sopivan hiippakunnan papin ilman tämän
suostumusta. Asiasta säädetään tällä hetkellä kirkkojärjestyksessä.
Nykyisin määräaikaisen viranhoitomääräyksen
antaminen kirkkoherralle tai kappalaiselle edellyttää viranhaltijan
suostumusta.
Tuomiokapitulin toimivalta koko hiippakunnan alueella papin
virkojen sekä vakinaisten — lukuun ottamatta vaalilla
täytettäviä virkoja — ja väliaikaisten
viranhoitomääräysten osalta on erityinen
kirkon järjestysmuotoon ja hallintoon kuuluva vakiintunut
piirre, johon myös pappisuran valinneet ovat
joutuneet varautumaan. Papin virkaan liittyy muitakin erityispiirteitä, joilla
voidaan perustella tavanomaista pitemmälle meneviä virkavelvollisuuksia.
Oikaisuvaatimus- ja muutoksenhakukiellot
Lakiehdotuksen 24 luvun 14 § koskee oikaisuvaatimusmenettelyn
ja muutoksenhaun rajoittamista. Näiden säännösten
arvioimista on vaikeuttanut se seikka, ettei säännöksiä ole
hallituksen esityksessä tarkemmin perusteltu. Tällaiset
rajoitukset merkitsevät poikkeusta perustuslain 21 §:n
pääsääntöön
oikeudesta hakea muutosta. Kokonaisuudistuksen kyseessä ollessa
perusteleminen olisi ollut asianmukaista siitäkin huolimatta,
että mainitun 14 §:n rajoitukset vastaavat saadun
selvityksen perusteella pääosin vuoden 2004 alusta
kirkkolain muutoksella 1274/2003 voimaan
tullutta sääntelyä, josta perustuslakivaliokunta
on antanut eduskuntakäsittelyssä lausuntonsa (PeVL
20/2003 vp). Mainitussa lausunnossa ei ole pidetty
oikaisuvaatimus- ja muutoksenhakukieltoja ongelmallisena perustuslain
kannalta.
Perustuslakivaliokunta on todennut lausunnossaan PeVL
20/2003 vp muutoksenhakukielloista seuraavaa:
"Piispa ja tuomiokapituli päättävät
pappisvirkaan hyväksymisestä uskonnollisin kriteerein,
ja piispan yksin tekemät päätökset
kuuluvat esityksen perustelujen mukaan lähinnä piispallisen
kaitsennan alaan. Näihin päätöksiin
kohdistuvat muutoksenhakukiellot (2 kohta) eivät
ole perustuslain 21 §:n kannalta ongelmallisia. Pykälän
1 momentin 4 kohdassa mainituissa valituskielloissa on kysymys sellaisista
kirkon uskonnollisia työntekijöitä koskevista
ja uskonnollisen yhdyskunnan autonomian piiriin kuuluvista muista
asioista, jotka eivät välittömästi
koske kenenkään subjektiivista oikeutta.
Pykälän oikaisuvaatimus- ja muutoksenhakukiellot
eivät muiltakaan osilta ole ongelmallisia perustuslain
kannalta."
Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä HE
61/2011 vp laiksi valtion virkamieslain muuttamisesta
antamassaan lausunnossa PeVL 18/2011 vp esittänyt
hallintovaliokunnalle harkittavaksi muutoksenhakuoikeuden ulottamista
myös päätöksiin, jotka koskevat
virkaan ja virkasuhteeseen nimittämistä. Perustuslakivaliokunta
on kiinnittänyt asiaan huomiota myös aiemmin lausunnossaan PeVL
51/2010 vp. Kunnallisesta viranhaltijasta annettuun
lakiin ei sisälly muutoksenhakukieltoa koskien virkasuhteeseen
nimittämistä. Hallintovaliokunta pitää oikeusturvan
kannalta epätyydyttävänä hallituksen
esitykseen sisältyvää muutoksenhakukieltoa ja
pitää asianmukaisena, että eduskunnalle
annetaan erillisen valmistelun pohjalta lakiehdotus sanotun kiellon
poistamiseksi kirkkolaista.
Varoitus
Asiantuntijakuulemisessa valiokunnan huomiota on kiinnitetty
siihen, että lakiehdotuksessa on käytetty käsitettä "varoitus"
kahdessa eri merkityksessä.
Kirkkolakiehdotuksen 5 luvun 3 §:n 2 momentin mukaan
papille, joka ei ole pysynyt kirkon tunnustuksessa, voi tuomiokapituli
antaa varoituksen tai pidättää hänet
pappisvirasta vähintään yhdeksi ja enintään
kuudeksi kuukaudeksi.
Lisäksi tuomiokapituli voi antaa asian laadun mukaan
papille, joka toimii vastoin pappisviran velvollisuuksia ja pappislupausta
tai laiminlyö niitä taikka käyttäytyy
papille sopimattomalla tavalla, kirjallisen varoituksen tai pidättää hänet pappisvirastaan
vähintään yhdeksi ja enintään kuudeksi
kuukaudeksi (5 luvun 3 §:n 3 momentti).
Lakiehdotuksen yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee, että pappisviran
hoitamista koskeva kirjallinen varoitus ei ole enää kurinpitorangaistus,
vaan kirkon järjestyksen mukainen pappien valvontaan liittyvä tuomiokapitulin määräämä
hallinnollinen
seuraamus, jota koskeva päätös
on valituskelpoinen. Tuomiokapitulin antama varoitus on osa pappisvirkaan
liittyvää kaitsentaa ja valvontaa eikä mahdollista
lopullista hallinnollista ratkaisua edeltävä toimi.
Kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momenttiin puolestaan sisältyy
säännös, jonka nojalla virkasuhteeseen
kuuluvia velvoitteita rikkoneelle tai laiminlyöneelle viranhaltijalle
voidaan antaa varoitus. Yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee, että tässä kohdin
ei ole kysymys viranomaisen päätöksestä,
josta voidaan tehdä oikaisuvaatimus tai kirkollisvalitus.
Varoitus on tässä kohdin työnjohdollinen
toimenpide, jolla työnantaja kiinnittää viranhaltijan
huomiota siihen, ettei tämä ole toiminut virkatehtävien
edellyttämällä tavalla. Tällaisen
varoituksen asianmukaisuutta voidaan arvioida vasta mahdollisen
pääasian yhteydessä eli arvioitaessa
oikeudellisesti virkasuhteen päättämistä.
Sääntelyn selkeyden kannalta hallintovaliokunta
ei pidä tyydyttävänä, että samaa
käsitettä käytetään
laissa kahdessa eri merkityksessä.
Syrjintäkielto ja tasa-arvoinen kohtelu
Valtion virkamieslakiin ja kunnallisesta viranhaltijasta annettuun
lakiin sisältyvät syrjintäkieltoa ja
tasa-arvoista kohtelua koskevat säännökset.
Valiokunta pitää puutteena, ettei tällaista
sääntelyä sisälly kirkon virkasuhdelainsäädäntöön.
Lakiehdotus ei myöskään sisällä säännöksiä syrjintäkiellosta
ja tasa-arvoisesta kohtelusta. Kirkon työsuhteisia sen
sijaan koskee työsopimuslain (55/2001)
syrjintäkiellon ja tasa-arvoisen kohtelun vaatimus.
Nykyiset yleisen palvelussuhdelainsäädännön
säännökset kielletyistä perusteista
poikkeavat yhdenvertaisuuslain (21/2004)
6 §:ssä säädetyistä syrjintäperusteista.
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt muun muassa tähän
huomiota yhdenvertaisuuslakia koskeneessa lausunnossaan ja todennut
tämän seikan aiheuttavan oikeudellista epävarmuutta
työelämän soveltamistilanteissa (PeVL
10/2003 vp).
Yhdenvertaisuuslainsäädännön
uudistaminen on oikeusministeriössä ja työ-
ja elinkeinoministeriössä parhaillaan vireillä.
Saadun selvityksen mukaan tarkoituksena on, että hallituksen
esitys annettaisiin eduskunnalle syksyllä 2013. Hallintovaliokunta
tähdentää, että tästä huolimatta
kirkon uudistaessa virkasuhdesääntelynsä olisi
ollut asianmukaista ottaa kirkkolakiin nimenomaiset säännökset
syrjintäkiellosta ja tasa-arvoisesta kohtelusta.
Hallintovaliokunta tähdentää, että joka
tapauksessa perustuslain 6 §:n vaatimukset yhdenvertaisesta
kohtelusta ja syrjintäkiellosta kohdistuvat myös
evankelis-luterilaiseen kirkkoon ja sen palvelussuhteisiin. Nimenomaiset
säännökset jäävät
ottamatta tässä yhteydessä kirkkolakiin
sen vuoksi, ettei kirkkolain erityisestä säätämisjärjestyksestä johtuen
hallintovaliokunta voi ehdottaa mietinnössään
lakiehdotuksen muuttamista. Valiokunta voi mietinnössään
ainoastaan asettua puoltamaan lakiehdotuksen hyväksymistä tai
hylkäämistä. Valiokunta on mainitusta
puutteesta huolimatta päätynyt ehdottamaan hallituksen
esityksen hyväksymistä.
Yhteenveto
Hallituksen esityksessä mainituista syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää hallituksen
esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta
puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana
tästä mietinnöstä ilmenevin
huomautuksin ja kannanotoin.