Perustelut
Hallituksen esityksen tavoitteena on lisätä passia
hakevien asiakkaiden asioinnin sujuvuutta mahdollistamalla passihakemuksen
sähköinen vireillepano. Hakijan tulee tällöinkin
saapua henkilökohtaisesti viranomaisen luokse sähköisen
hakemuksen täydentämistä varten eli lähinnä sormenjälki- ja
nimikirjoitusnäytteiden antamiseksi.
Jos hakijalle on myönnetty edellinen passi hakemusta
edeltävien kuuden vuoden aikana ja hän on tuolloin
asioinut henkilökohtaisesti, hänelle voidaan esityksen
mukaan myöntää uusi passi kevennetyssä menettelyssä ilman
hakijan henkilökohtaista asiointia viranomaisessa. Edellytyksenä on
lisäksi, että aiempaa passia varten on otettu
hakijan sormenjälkinäytteet ja nimikirjoitusnäyte.
Kevennetty hakemusmenettely on tarkoitettu koskemaan 12 vuotta täyttäneitä passinhakijoita.
Passihakemuksiin liittyvien asiakaskäyntien määrän
arvioidaan hallituksen esityksessä vähenevän
arviolta 300 000—350 000 asiakaskäynnillä vuodessa
tai jopa huomattavasti enemmän. Uudistuksella tavoitellaankin
poliisin lupahallinnossa myös riittävien henkilöstöresurssien turvaamista.
Ulkomailla asuva Suomen kansalainen voi hakea passia Suomen
edustustolta. Sähköinen vireillepano ja kevennetty
hakemusmenettely ei kuitenkaan ole passilakiehdotuksen nojalla mahdollista
vielä tässä vaiheessa haettaessa passia Suomen
edustustoilta. Edustustoilla ei ole teknisiä ja taloudellisia
mahdollisuuksia ottaa käyttöön sähköistä asiointipalvelua,
koska käyttöönotto edellyttää merkittäviä tietojärjestelmämuutoksia.
Saadun selvityksen mukaan poliisin ja ulkoasiainhallinnon käytössä olevien
järjestelmien välillä olevia yhteensopivuusongelmia
ei myöskään ole vielä pystytty
ratkaisemaan. Lisäksi ulkomailla oleskelevilla Suomen kansalaisilla
ei useinkaan ole käytettävissään
vahvaa sähköistä tunnistautumisvälinettä.
Kevennettyä hakemusmenettelyä ei passilakiehdotuksen
mukaan sovelleta myöskään haettaessa
uutta diplomaattipassia, virkapassia, merimiespassia tai ulkomaalaiselle
myönnettävää matkustusasiakirjaa.
Hallituksen esityksessä on kuitenkin valmistauduttu
siihen, että sähköinen asiointi ja kevennetty
hakemusmenettely voidaan tulevaisuudessa ottaa käyttöön
nyt ehdotettua laajemmin säätämällä asiasta
tulevaisuudessa pelkästään asetuksella.
Passilain (671/2006) uudessa 6 c §:n
1 ja 2 momentissa ehdotetaankin, että sähköisen asioinnin
ja kevennetyn hakemusmenettelyn käyttöönotosta
Suomen ulkomaan edustustoissa voidaan säätää mainittuihin
momentteihin sisältyvien asetuksenantovaltuuksien nojalla
annettavilla asetuksilla. Tällöin edellytyksenä on,
että hakemuksen vastaanottavalla viranomaisella on tarvittavat
tekniset, taloudelliset ja muut valmiudet sähköiseen
asiointiin ja menettelyn käyttöön ottaminen
on tarkoituksenmukaista (6 c §:n 3 momentti).
Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, että ehdotetut
6 c §:n 1 ja 2 momentin säännökset
merkitsevät sitä, että valtioneuvostolle osoitetaan
valtuus asetuksella poiketa lain nimenomaisista säännöksistä laajentaen
siten sekä passin sähköisen hakemisen
että passin kevennetyn hakemusmenettelyn soveltamisalaa.
Valtuutusta poiketa lain säännöksistä asetuksella
on perustuslakivaliokunnan käytännössä lähtökohtaisesti
pidetty lain ja asetuksen välisten hierarkkisten suhteiden
näkökulmasta ongelmallisena. Tällaisia
valtuuksia on kuitenkin eräissä tapauksissa ollut
mahdollista säätää, jos ne on
rajattu koskemaan vähäisiä poikkeuksia
ja niissä on asetuksenantovallan käyttämistä rajaavia
ja ohjaavia mainintoja muun muassa poikkeussäännösten
antamisen tarkoituksesta.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan
huomiota myös siihen, että passilakiehdotuksen
6 c §:ään sisältyvien
asetuksenantovaltuuksien käyttötarkoitus jää sekä ehdotettujen säännösten
että esityksen perustelujen valossa jossain määrin
epäselväksi. Sääntelytapa on
hyväksyttävissä, jos tarkoituksena on
asetuksen tasolla säätää menettelyjen
porrastetusta käyttöönotosta eli siitä,
missä yksittäisissä edustustoissa tai
edustustojen toimivaltaan kuuluvissa asioissa sähköinen
asiointi tai kevennetty menettely otetaan käyttöön.
Lain ja asetuksen välisten hierarkkisten suhteiden näkökulmasta
ongelmallista sen sijaan on, jos tarkoituksena on säätää asetuksella
menettelyjen käyttöönotosta yleisesti kaikissa
edustustoissa. Tämä merkitsisi käytännössä sitä,
että asetuksenantovaltuuden taustalla olevat passilain
säännökset jäisivät
sisällöttömiksi ja menettelyistä säädettäisiin
voimassa olevan lain pääsäännöstä poiketen
kokonaisuudessaan asetuksella.
Perustuslakivaliokunta toteaa, että hallintovaliokunnan
on syytä selvittää sääntelyn
taustalla oleva tarkoitus. Sääntely voidaan toteuttaa
ehdotetulla tavalla, jos tarkoituksena on menettelyjen porrastettu
käyttöönotto. Tällöin
ehdotusta on kuitenkin syytä täydentää tätä tarkoitusta
ilmaisevalla maininnalla. Muussa tapauksessa 1. lakiehdotuksen 6 c §:n
sisältämät asetuksenantovaltuudet on
syytä poistaa.
Hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan ulkoasiainministeriössä on
tarkoitus siirtyä sähköiseen asiointiin
lähtökohtaisesti kerralla, kun se aikanaan otetaan
käyttöön. Menettelyyn siirryttäisiin
siis samanaikaisesti kaikissa edustustoissa, eikä tarkoituksena
ole porrastaa käyttöönottoa.
Perustuslakivaliokunta toteaa yleisenä kannanottonaan,
että lakiehdotus voidaan säätää tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Perustuslakivaliokunnan normihierarkiaa koskevia periaatteellisia
huomautuksia ei voida kuitenkaan sivuuttaa. Hallintovaliokunta ehdottaa
tämän vuoksi 1. lakiehdotuksen 6 c §:n
poistamista lakiehdotuksesta. Lisäksi valiokunta ehdottaa 6 §:n
2 ja 3 momentista sekä 6 b §:n 3 momentista
poistettaviksi viittaukset 6 c §:ään.
Hallintovaliokunta pitää perustuslakivaliokunnan
tavoin välttämättömänä,
että sähköisten menettelyjen käyttöönotto
laajemmin passiasioissa toteutetaan muuttamalla myöhemmin lakia
erillisen hallituksen esityksen pohjalta.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa henkilötietojen
käsittelystä poliisitoimessa annetun lain (761/2003)
muuttamista koskevan 2. lakiehdotuksen, jolla
tehdään kevennetyn passienhakemusmenettelyn johdosta
tarpeelliset muutokset kyseiseen lakiin, hyväksymistä muuttamattomana.
Passilakia koskevan 1. lakiehdotuksen hyväksymistä valiokunta
puoltaa tästä mietinnöstä ilmenevin
kannanotoin ja muutosehdotuksin.