Yleisperustelut
Yleistä
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä
ilmenevin
huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Uudistuksen tarve, merkitys ja kokonaisuus
Esityksen keskeisenä tavoitteena on saattaa hallintoasian
käsittelyä koskeva yleinen lainsäädäntö vastaamaan
nykyisen yhteiskunnan ja oikeuskehityksen asettamia vaatimuksia.
Uuden hallintolain tarkoituksena on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa
sekä oikeusturvaa hallintoasioissa. Lain tarkoituksena
on myös edistää hallinnon palvelujen
laatua ja tuloksellisuutta.
Hallintoasian käsittelyä koskevat keskeiset säännökset
kootaan uudella hallintolailla yhtenäiseen säädökseen.
Valiokunta pitää tärkeänä tietyn
laadullisen lähtötason asettamista viranomaisten
toiminnalle jo lainsäädännössä.
Uudessa laissa säädetäänkin
perustuslain 21 §:n 2 momentti huomioon ottaen hyvää hallintoa
ilmentävistä laadullisista vaatimuksista. Sääntelyn
lähtökohtana on, että hallintolaki muodostaa selkeän
ja johdonmukaisen perustan hallinnossa noudatettavalle menettelylle.
Lain ulkopuolelle jäävät sähköinen
asiointi hallinnossa sekä eräät yleiset
hallinto-oikeuden alaan kuuluvat säännökset
(julkisoikeudellisia saamisia ja perusteettoman edun palauttamista
koskevat yleiset säännökset). Myös
useissa muissa maissa hallintoasiassa noudatettavaa menettelyä koskevat
yleiset säännökset sisältyvät
yhtenäiseen lakiin. Laajuudeltaan uusi hallintolaki on
eurooppalaista keskitasoa.
Hallintolaissa säädetään
hallintoasian vireillepanoon ja käsittelyyn liittyvistä menettelyllisistä vaatimuksista.
Tällainen sääntely on kansalaisten oikeusturvan
kannalta välttämätöntä. Tältä osin
uusi lainsäädäntö rakentuu pääasiassa nykyisen
hallintomenettelylain (598/1982) periaatteiden
varaan. Uudistukset kohdistuvat pääasiassa yksittäisiin
menettelyvaiheisiin liittyvien käytäntöjen
selkeyttämiseen ja täsmentämiseen.
Uusi hallintolaki sisältää myös
hallintopäätöksen ja muun asiakirjan
tiedoksiantoa koskevan kattavan säännöstön.
Sääntelyn lähtökohdat perustuvat
nykyiseen tiedoksiantolakiin. Tiedoksiantoon liittyviä menettelyjä kuitenkin
yksinkertaistetaan ja sääntely pyritään
muutoinkin toteuttamaan nykyistä selkeämmällä tavalla.
Valiokunta toteaa, että hallintolain tavoitteiden toteutumisen
kannalta on tärkeää, että lain soveltamisala
ulotetaan koskemaan myös välillistä julkista
hallintoa ja julkisia hallintotehtäviä hoitavia
yksityisiä tahoja. Lain soveltamisala määräytyy
siten tehtävän laadun eikä organisatorisen
aseman perusteella.
Lisäksi uudistuksella selkeytetään
viranomaisen velvollisuuksia tehtäviensä hoitamisessa sekä edistetään
yksilöiden mahdollisuuksia osallistua ja vaikuttaa itseään
koskeviin asioihin. Valiokunta korostaa, että järjestelmän
tulee tukea yksilön itsenäisiä mahdollisuuksia
suoriutua hallintoasiansa hoitamisessa. Tämän
tavoitteen saavuttaminen edellyttää paitsi menettelyllisten
vaikuttamismahdollisuuksien lisäämistä myös
varmistumista siitä, että asiointia järjestettäessä ja
palveluja tarjottaessa kiinnitetään riittävää huomiota
asiakkaiden tarpeisiin, mikä puolestaan vaatii myös
asenteellisten valmiuksien kehittymistä hallinnossa.
Tässä yhteydessä on syytä kiinnittää huomiota
vielä siihen, että Euroopan yhteisön
hallinto-oikeudellinen normisto koostuu keskeisesti yhteisöjen
tuomioistuimen käytännössä muodostuneista materiaalisista
oikeusperusteista (yhdenvertaisuus, syrjinnänkielto,
suhteellisuus, oikeusvarmuus, luottamuksen suoja, vilpittömän mielen
suoja, harkintavallan väärinkäyttö)
sekä menettelyllisistä vaatimuksista (neuvontavelvollisuus,
huolellisuus asian selvittämisessä, asian viivytyksetön
käsittely, kuuleminen, perusteleminen, päätöksen
asianmukainen tiedoksianto). Yhteisöjen tuomioistuimen
ratkaisussa C—107/97 ilmaistaan selvästi
yhteisön oikeusperiaatteiden soveltamisvelvoite myös
kansallisella tasolla (tuomion kohta 65). Sama lähtökohta
on omaksuttu perusoikeuskirjassa (artikla 51).
Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että säädettävä hallintolaki
täyttää hyvän hallinnon perusteita
järjestävän sääntelykokonaisuuden
(2 luku) ja toisaalta varsinaisen menettelynormiston (luvut 4—7)
osalta yhteisöoikeudesta johdettavat vaatimukset.
Hallintolakia koskeva hallituksen esitys on hyvin valmisteltu.
Valiokunta korostaa, että kokonaisuutena arvioiden ehdotettu
hallintolaki on merkittävin hyvän hallinnon takeita
hallinnossa toteuttava ja edistävä yleislaki.
Esityksen taloudelliset vaikutukset
Esityksen taloudellisia vaikutuksia koskevat perustelut jäävät
valitettavan epämääräisiksi,
kun yhtäältä todetaan esityksen aiheuttavan
ilmeisiä kustannusvaikutuksia, mutta toisaalta lausutaan,
että täsmällisiä euromääräisiä arvioita enempää kuin
muitakaan resurssilisäyksiä ei voida esittää.
Valiokunnan käsityksen mukaan on selvää,
että hallintolaki tulee aiheuttamaan lisääntyviä tehtäviä.
Kaikkiaan hallintotoiminnassa on kuitenkin pyrittävä siihen,
että laatu, tehokkuus ja käytettävissä olevat
voimavarat saadaan yhteensovitettua mahdollisimman tarkoituksenmukaisella
tavalla.
Useissa kohdin hallintolain säännöksissä (erityisesti
8, 23 ja 41 §) on kiinnitetty huomiota palveluperiaatteeseen.
Tämä on kansalaisten kannalta perusteltua. Viranomaisille
tämäntapaiset säännökset
voivat kuitenkin aiheuttaa huomattavaakin lisärasitusta,
jos niiden suomia oikeusturvatakeita pyritään
käyttämään tarkoituksensa vastaisesti.
Uudistuksen voimaantulo, toimeenpano ja seuranta
Valiokunta ehdottaa, että hallintolaki tulee voimaan
vuoden 2004 alusta. Samanaikaisesti on tarpeen saattaa voimaan hallintolain
edellyttämät muut lainsäädännön
välttämättömät muutokset.
Eri hallinnonaloilla on selvitettävä lisäksi
tarpeet ja mahdollisuudet yhteensovittaa erityislainsäädäntöä uuden
hallintolain kanssa siten, että tarve poiketa hallintolain
säännöksistä jää mahdollisimman
vähäiseksi. Mahdolliset muutokset on saatava toteutettua
seuraavalla vaalikaudella. Erityissääntelyn tarvetta
joudutaan valiokunnan käsityksen mukaan tarkastelemaan
ainakin verohallinnossa ja Kansaneläkelaitoksen toimialalla.
Hallintolain toimeenpanon kannalta on välttämätöntä panostaa
tiedotukseen, koulutukseen ja seurantaan. Hallintovaliokunta edellyttää,
että oikeusministeriö antaa ensi vaalikauden loppupuolella
hallintovaliokunnalle selvityksen uuden hallintolain täytäntöönpanosta.
Yksityiskohtaiset perustelut
1. Hallintolaki
I Osa. Yleiset säännökset
1 luku. Lain tarkoitus ja soveltamisala
1 §. Lain tarkoitus.
Hallintolain tarkoituksena on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa
sekä oikeusturvaa hallintoasioissa. Lain tarkoituksena on
myös edistää hallinnon palvelujen laatua
ja tuloksellisuutta.
Valiokunta toteaa, että hallintoasian käsitettä ei
ole laissa määritelty ja määrittely
onkin kaikkiaan vaikeaa. Hallintoasia on monitahoinen juridinen
käsite niin oikeuskirjallisuuden kuin oikeuskäytännönkin
perusteella. Valiokunnan näkemyksen mukaan hallintoasian
käsitteen määrittelyn tarvetta vähentää se
seikka, että hallintolakia sovelletaan myös hallintotoimintaan.
Hallinnon asiakkaiden näkökulmasta hallintoviranomaisten
ja yksityisten julkisia hallintotehtäviä hoitavien
tahojen toiminta näyttäytyy viranomaistoimintana,
jossa keskeistä asiakkaan oikeuksien ja oikeussuojan toteuttamiseksi
ei ole tunnistaa hallintoasiaa, vaan kyetä varmistumaan
siitä, täyttääkö asiaa
tai hallintotoimia suorittava viranomainen tai muu taho velvoitteensa
asianmukaisesti. Keskeistä on myös selkeisiin
säännöksiin perustuva tieto siitä,
mitä oikeuksia ja velvollisuuksia hallinnon asiakkaalla on
hallinnossa asioidessaan taikka käsiteltäessä hänen
itsensä, jonkun muun tai viranomaisen vireillepanemaa asiaa.
2 §. Soveltamisala.
Hallintolaki on kokonaisuudessaan tarkoitettu sovellettavaksi
hallinnon toimintaan.
Hallintolakia sovelletaan 2 momentin nojalla valtion viranomaisissa,
kunnallisissa viranomaisissa ja itsenäisissä julkisoikeudellisissa
laitoksissa sekä eduskunnan virastoissa ja tasavallan presidentin
kansliassa (viranomainen).
Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että pykälän
2 momentin perusteella saattaa syntyä käsitys,
että tasavallan presidentin kansliassa sovellettaisiin
hallintolakia kirjoituksiin, joita presidentille tai kanslialle
lähetetään, vaikka ne eivät
kuulu presidentin tai kanslian toimivaltaan.
Valiokunta toteaa lain soveltamisesta tasavallan presidenttiin
ensinnäkin, että presidentin päätösvaltaan
kuuluu myös hallintoasioita, kuten eräät
nimitysasiat. Hallituksen esityksen perustelut ovat tältä osin
epätarkat.
Koska tasavallan presidentti ei ole hallintolain 2 §:n
2 momentissa mainitulla tavalla valtion viranomainen, vaan valtioelin,
jonka ratkaistavaksi hallintoasiat tulevat erikseen säädetyssä menettelyssä,
on pidettävä tarkoituksenmukaisena, ettei hallintolakia
yleislakina sellaisenaan eikä miltään
erikseen määritellyiltä osin sovelleta
presidentin päätöksentekoon. Hallintolaki
tulee sinänsä sovellettavaksi sellaisenaan siihen
käsittelyyn ja valmisteluun, joka suoritetaan asian esittelystä vastaavassa
viranomaisessa.
Hallintovaliokunta pitää selvänä,
että kansalaiskirjeiden käsittely tasavallan presidentin kansliassa
ei ole hallintolaissa tarkoitettua hallintoasian käsittelyä,
eikä tämän vuoksi katso tarpeelliseksi
lakiehdotuksen täsmentämistä. Hallintolaissa
on muutoinkin pyritty välttämään tarpeettomia
viittauksia muuhun lainsäädäntöön,
jotta laki olisi kansalaisten kannalta mahdollisimman selkeä.
Mitä tulee hallintolain soveltamisalan ulottamiseen
sellaisiin toimielimiin, jotka sijoittuvat valtion ja kunnan viranomaisten
väliin, valiokunta katsoo, että asia voidaan tältä osin
järjestää tarkoituksenmukaisemmin erityislainsäädännössä,
mikäli oikeustilaa pidetään joltakin
osin epäselvänä.
Pykälän 3 momentista ilmenee, että lakia
sovelletaan myös valtion liikelaitoksiin ja julkisoikeudellisiin
yhdistyksiin sekä yksityisiin niiden hoitaessa julkisia
hallintotehtäviä. Valiokunta pitää tarpeellisena
todeta, että uutta hallintolakia on tarkoitus soveltaa
sellaisenaan välilliseen julkiseen hallintoon. Valiokunta
kiinnittää huomiota siihen, että momentissa
mainittujen toimijoiden rinnastaminen viranomaiseen saattaa sanamuodon
perusteella aiheuttaa tulkintanäkemyksiä, joiden
mukaan lain soveltaminen rajoittuisi vain niihin säännöksiin,
joissa hallintolaissa mainitaan erityisiä tai yleisiä viranomaisvelvoitteita.
Hallintovaliokunta ehdottaakin pykälän 3 momenttia
täsmennettäväksi sanonnallisesti siten, että siitä ilmenee
hallintolakia sovellettavan 3 momentissa mainituissa toimijoissa.
Valiokunnan ehdottamassa muodossa 2 §:n 3 momentti kuuluu
seuraavasti: "Tätä lakia sovelletaan valtion
liikelaitoksissa, julkisoikeudellisissa yhdistyksissä sekä yksityisissä niiden
hoitaessa julkisia hallintotehtäviä."
3 §. Soveltaminen hallintosopimuksiin.
Lakiehdotuksen 3 §:n mukaan hallintolakia sovellettaessa
hallintosopimuksella tarkoitetaan viranomaisen toimivaltaan kuuluvaa
sopimusta julkisen hallintotehtävän hoitamisesta
tai sopimusta, joka liittyy julkisen vallan käyttöön.
Asiantuntijakuulemisessa saadun selvityksen perusteella valiokunta
arvioi, että hallintosopimuksen ja yksityisoikeudellisen
sopimuksen välinen rajanveto tulee ainakin siirtymävaiheessa tuottamaan
jonkin verran tulkinnallisia ongelmia. Hallintolaissa on kuitenkin
pyritty mahdollisimman selkeästi ja yksiselitteisesti määrittelemään
hallintosopimusten päätyypit. Tulkinnanvaraisuutta
saattaa aiheutua lähinnä sellaisten sopimusten
kohdalla, jotka sisältävät sekä julkisoikeudellisia
että yksityisoikeudellisia aineksia. Esimerkiksi maankäyttösopimuksiin
voi liittyä yksityisoikeudellisia luovutustoimia.
Hallintolain soveltamisalaa koskeva keskeinen valinta on, ettei
hallintosopimusta pidetä hallintopäätökseen
rinnastettavana viranomaisratkaisuna. Tämän vuoksi
hallintosopimuksen valmisteluun ei myöskään
liity hallintoasioiden käsittelylle ominaista ratkaisupakkoa.
Sopimusmenettelylle on tyypillistä osapuolten välinen vuorovaikutteisuus
ja neuvotteluasetelma, jossa viranomainen ei ole yksipuolisen päätöksentekijän
asemassa. Näistä lähtökohdista
käsin ei ole myöskään poissuljettua,
etteivät osapuolet pääse yksimielisyyteen
sopimuksen sisällöstä. Sopijapuoli ei
voi tällöin menestyksellisesti vedota myöskään
sopimuksen valmistelua mahdollisesti edeltäneeseen päätökseen
hallintosopimuksen tekemisestä.
Valiokunta korostaa, että säädettävän
lain tarkoituksena on säilyttää sopimusmenettely
mahdollisimman vapaamuotoisena ja jättää hallintolain
yksittäisten säännösten soveltaminen
määräytymään tapauskohtaisesti
hallintosopimuksen laadun ja vaikutusten mukaisesti. Joka tapauksessa
sopimusmenettelyssä on kuitenkin perustuslain edellyttämällä tavalla
huolehdittava oikeusturvan riittävästä toteutumisesta.
Lakiehdotuksen 3 §:stä ilmenevän
lähtökohdan mukaan hallintosopimuksen vaikutusalaan kuuluva
henkilöpiiri on määriteltävä tapauskohtaisesti.
Valiokunta huomauttaa, että tässä suhteessa
kunta on yksi yhtenäinen oikeushenkilö.
Valiokunta korostaa lisäksi, että hallintolain yksittäisten
säännösten soveltaminen hallintosopimuksen
valmisteluun määräytyy asian laadun mukaan
tapauskohtaisesti. Jos sopimuksella voidaan katsoa olevan huomattavaa
merkitystä muiden kuin varsinaisten sopimusosapuolten elinympäristöön,
työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisten tulee 41 §:n
mukaan varata näille henkilölle mahdollisuus saada
tietoja asian käsittelyn lähtökohdista
ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta.
Asian merkitystä on kuitenkin arvioitava sopimuksen sisällön
kannalta kussakin tapauksessa erikseen. Jos sopimuksessa ei esimerkiksi
päätetä jonkin alueen käyttötarkoituksesta,
sopimus ei sinällään vaikuta lakiehdotuksessa
tarkoitetulla tavalla huomattavasti elinympäristöön,
vaikka sopimuksella saattaisikin olla alueen asukkaille tosiasiallista
merkitystä.
Hallintovaliokunta puoltaa ennen lain voimaantuloa tehtyjen
hallintosopimusten huomioon ottamista lakiehdotuksen 71 §:n
siirtymäsäännöksissä.
Mainitun pykälän 1 momentissa valiokunta ehdottaa
nimenomaisesti todettavaksi, että lain voimaantulon jälkeen
tehtyihin hallintosopimuksiin sovelletaan hallintolain säännöksiä.
4 §. Soveltamisalan rajaukset.
Pykälän 1 momentin mukaan hallintolakia ei
sovelleta lainkäyttöön, esitutkintaan,
poliisitutkintaan eikä ulosottoon. Lakia ei sovelleta myöskään
sotilaskäskyasioihin eikä tehtävän
tai muun toimenpiteen suorittamista koskeviin hallinnon sisäisiin määräyksiin.
Valiokunta toteaa, että sotilaskäskyasioiden aineellisen
sisällön täsmällinen määrittely
on ongelmallista, koska lainsäädäntöön
sisältyy vain vähäisessä määrin
sotilaskäskyasioiden sisältöä määrittäviä säännöksiä.
Sotilaskäskyasioina on yleensä pidetty
sellaisia puolustusvoimia ja siinä palvelevia koskevia
asioita, jotka esimies käsittelee ja ratkaisee esimiesasemansa
perusteella. Tyypillisiä sotilaskäskyasioita ovat
sotilaallisten toimenpiteiden valmistelu ja johtaminen, kuten asevelvollisten
kouluttaminen, sekä sotilaallisen joukon sisäisen
hengen, kurin ja järjestyksen ylläpitäminen.
Myös muut sotilaalliseen toimintaan sisältyvät
määräykset annetaan yleensä suullisen
tai kirjallisen käskyn muodossa. Tasavallan presidentin
ratkaisuvaltaan kuuluvien sotilaskäskyasioiden piiri on
johdettavissa puolustusvoimia koskevan lainsäädännön
mukaisista tehtävistä. Presidentin päätöstä edellyttävät
muun ohella puolustusvoimien sotilaallista toimintaa ja sotilaallista
järjestystä koskevat laajakantoiset ja periaatteellisesti merkittävät
sotilaskäskyasiat. Presidentti nimittää myös
henkilöt ylimpiin sotilasvirkoihin.
Sotilaskäskyasiat on ehdotettu jätettäväksi lain
soveltamisalan ulkopuolelle. Sotilaskäskyasioiden mainitseminen
laissa edellyttää vastaavaa poikkeussäännöstä myös
muiden tosiasiallisiksi hallintotoimiksi luonnehdittavien virkakäskyjen
osalta. Virkakäskyn käsite on sotilaskäskyasian
tavoin jossain määrin tulkinnanvarainen ja vaikeasti
määriteltävissä. Tulkintaongelmia
saattaa aiheutua erityisesti niissä tapauksissa, joissa
virkakäsky kohdistuu virkamieheen henkilökohtaisesti.
Tällaisia ovat esimerkiksi kurinpitoa koskevat asiat, joita
on vakiintuneesti pidetty hallintoasioina. Tulkinnallisten epäselvyyksien
välttämiseksi lakiehdotuksen 4 §:n 1 momentissa
onkin pyritty kytkemään yleinen virkakäskyn
käsite viran hoitamista välittömästi koskeviin
hallinnon sisäisiin määräyksiin.
Sotilaskäskyasiat on sen sijaan mainittu näistä erillään.
Ottaen huomioon sotilaskäskyasioiden monimuotoisuuden
ja niiden sisällöllisen määrittelemättömyyden
valiokunta ehdottaa 4 §:n 1 momenttia tarkistettavaksi
siten, että myös sotilaskäskyt liitettäisiin
muiden virkakäskyjen tavoin välittömästi
viran hoitamista koskeviin määräyksiin.
Hallintovaliokunta ehdottaa tämän vuoksi 4 §:n
1 momentin täsmentämistä seuraavasti:
"Tätä lakia ei sovelleta lainkäyttöön,
esitutkintaan, poliisitutkintaan eikä ulosottoon. Lakia
ei sovelleta myöskään sotilaskäskyihin eikä muihin tehtävän
tai toimenpiteen suorittamista koskeviin hallinnon sisäisiin
määräyksiin."
Hallituksen esityksen 4 §:n 2 momentin nojalla hallintolain
säännöksiä ei sovelleta ylimpien laillisuusvalvojien
harjoittamaan laillisuusvalvontaan, ellei erikseen toisin säädetä.
Eduskunnan oikeusasiamiehestä annettu laki (197/2002)
on tullut voimaan perustuslakiuudistuksen jälkeen. Lakiin
sisältyvät säännökset kanteluasioiden
käsittelystä. Valtioneuvoston oikeuskanslerista
annettu laki (193/2000) on puolestaan
tullut voimaan yhtäaikaa uuden perustuslain kanssa. Myös
tähän lakiin sisältyvät säännökset
kanteluasioiden käsittelystä.
Valiokunta katsoo, että ylimmän laillisuusvalvonnan
menettelytapojen tulee olla joustavia, koska laillisuusvalvonta
on monimuotoista ja alati kehittyvää. Valvontatoimintaa
ei olekaan luonteensa vuoksi perusteltua sitoa yksityiskohtaisiin
menettelysäännöksiin, vaan erityislakien
yleisluonteinen sääntely on valvontatoiminnan
luonteen kannalta perusteltu. Hallintolain periaatteet tulevat noudatettaviksi
erityislainsäädännön perusteella
myös ylimmässä laillisuusvalvonnassa.
2 luku. Hyvän hallinnon perusteet
6 §. Hallinnon oikeusturvaperiaatteet.
Pykälän nojalla viranomaisen on kohdeltava
hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa
yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin.
Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa
tavoiteltuun päämäärään
nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen
perusteella oikeutettuja odotuksia.
Valiokunta pitää perusteltuna, että lakiin
kirjataan viranomaisten harkintavaltaa ohjaavat yleiset hallinnon
oikeusturvaperiaatteet. Tällä tavoin niille voidaan
antaa nykyistä enemmän merkitystä käytännön
hallintotoiminnassa. Saadun selvityksen mukaan lainvalmistelussa
on pyritty tarkoituksellisesti niukkaan ilmaisuun. Periaatteiden
muotoilulla ei ole ollut tarkoitus vaikuttaa oikeuskäytännön
kehittymiseen ja periaatteiden täsmentymiseen eri soveltamistilanteissa.
Periaatteiden muotoilulla muistututetaan lain soveltajia siitä,
että periaatteet on otettava yksittäisessä soveltamistilanteessa
huomioon.
7 §. Palveluperiaate ja palvelun asianmukaisuus.
Asiointi ja asian käsittely viranomaisessa on pyrittävä järjestämään
siten, että hallinnossa asioiva saa asianmukaisesti hallinnon
palveluita ja viranomainen voi suorittaa tehtävänsä tuloksellisesti.
Asiantuntijakuulemisessa säännöksiä palveluperiaatteista
on pidetty itsestään selvinä ja normatiivisesti
ohuina. Lausuntokierroksella olleessa lakiluonnoksessa pykälä olikin
muotoiltu nyt ehdotettua velvoittavammin seuraavasti: "Asiointi
viranomaisessa on järjestettävä hallinnon
asiakkaan kannalta mahdollisimman tehokkaalla ja tarkoituksenmukaisella
tavalla."
Valiokunta on harkinnan jälkeen päätynyt, yleisperusteluissa
lausuttukin huomioon ottaen, hyväksymään
hallituksen esitykseen sisältyvän muotoilun. Sääntelyn
toimivuuteen on kuitenkin lain toimeenpanon seurannassa kiinnitettävä erityistä huomiota.
8 §. Neuvonta.
Viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkaalleen
tarpeen mukaan hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa
sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin.
Hallintovaliokunta katsoo, että hyvään
hallintoon kuuluu erottamattomasti oikeus saada neuvontaa ilman
erityisiä kustannuksia. Tämän vuoksi
valiokunta ehdottaa 8 §:n 1 momentin loppuun lisättäväksi
näin kuuluvan uuden virkkeen: "Neuvonta on maksutonta."
3 luku. Asianosaisasema ja puhevallan käyttäminen
12 §. Asiamies ja avustaja.
Pykälän 3 momentin mukaan esiintymiskieltoa
koskevaan päätökseen voidaan hakea muutosta
erillään itse pääasiaa koskevasta
ratkaisusta. Muutoksenhaun laatu eli se seikka, että valituksessa
on tuolloin kysymys hallintovalituksesta, ilmenee momentin sanoista
"haetaan muutosta valittamalla". Suhteessa kuntalain (365/1995)
mukaiseen kunnallisvalitukseen kysymyksessä on erityissäännös.
Jotta muutoksenhakukeinon oikeudellinen laatu ja valitusoikeuden
laajuus ilmenisivät laista selvemmin hallintovaliokunta
ehdottaa, että pykälän 3 momenttia täsmennettäisiin
seuraavasti: "Viranomaisen antamasta esiintymiskieltoa koskevasta
päätöksestä saa hakea erikseen muutosta
valittamalla siltä viranomaiselta, jonka toimivaltaan asiassa
annettavan ratkaisun muutoksenhaku kuuluu. Muutoksenhakuun sovelletaan
muutoin, mitä hallintolainkäyttölaissa (586/1996)
säädetään. Kieltoa koskeva
muutoksenhaku ei estä asian käsittelyn jatkamista,
ellei muutoksenhakuviranomainen toisin määrää."
14 §. Vajaavaltaisen puhevalta.
Lakiehdotuksen 14 §:n 3 momentin mukaan 12 vuotta
täyttäneellä alaikäisellä ja
hänen huoltajallaan tai muulla laillisella edustajallaan
on kummallakin oikeus erikseen käyttää puhevaltaa
asiassa, joka koskee alaikäisen henkilöä taikka
henkilökohtaista etua tai oikeutta.
Valiokunta pitää saamansa selvityksen perusteella
lapsen rinnakkaisen puhevallan osalta perusteltuna säilyttää yleislaissa
nykyinen 15 vuoden ikäraja. Erityislainsäädännössä on
suhteellisen laajalti lapsen puhevaltaa ja kuulemista koskevaa sääntelyä.
II Osa. Hallintoasian vireilletulo ja asian käsittely
viranomaisessa
6 luku. Asian selvittäminen ja asianosaisen kuuleminen
34 §. Asianosaisen kuuleminen.
Pykälän 2 momentin 4 kohta on muotoiltu hallituksen
esityksessä varsin tiukaksi. Hallintovaliokunta ehdottaakin
34 §:n 2 momentin 4 kohtaa muutettavaksi selvyyden vuoksi
seuraavasti: "4) Kuuleminen saattaa vaarantaa päätöksen
tarkoituksen toteutumisen tai kuulemisesta aiheutuva käsittelyn
viivästyminen aiheuttaa huomattavaa haittaa ihmisen
terveydelle, yleiselle turvallisuudelle taikka ympäristölle."
36 §. Kuulemisesta ilmoittaminen.
Valiokunta ehdottaa joustavan ja samalla oikeussuojan turvaavan
menettelyn mahdollistamiseksi sekä samalla sääntelyn
selkeyttämiseksi pykälän ensimmäisen
virkkeen jakamista kahdeksi virkkeeksi seuraavasti: "Asianosaiselle
on ilmoitettava kuulemisen tarkoitus ja (poist.) selityksen
antamiselle varattu määräaika. Kuulemista
koskevassa pyynnössä on tarvittaessa yksilöitävä,
mistä seikoista selitystä pyydetään. Asianosaiselle
on toimitettava kuulemisen kohteena olevat asiakirjat alkuperäisinä tai
jäljennöksinä taikka varattava muutoin
tilaisuus tutustua niihin."
38 §. Katselmus.
Hallintovaliokunta ehdottaa 38 §:n 2 momenttiin lisättäväksi
selvyyden vuoksi säännöksen asianosaisen
tekemien huomautusten merkitsemisestä katselmuspöytäkirjaan
seuraavasti: "Katselmuksessa on pidettävä pöytäkirjaa,
josta tulee käydä ilmi viranomaisen tekemät
keskeiset havainnot ja asianosaisen esittämät
huomautukset. Pöytäkirja on viipymättä annettava
tiedoksi asianosaiselle ja muille toimitukseen kutsutuille."
40 §. Suullinen todistelu.
Hallintovaliokunta ehdottaa käsitteiden yhdenmukaistamiseksi,
että 40 §:n 1 momentissa mainittu "hallintomenettelyn"
käsite korvataan laissa yleisesti käytetyllä "hallintoasian"
käsitteellä.
Lisäksi hallintovaliokunta ehdottaa 40 §:n
3 momentista poistettavaksi valiokunnan 12 §:ään ehdottaman
muutoksen johdosta hallintolainkäyttölain säädöskokoelmanumeron.
7 luku. Asian ratkaiseminen.
43 §. Päätöksen muoto.
Hallintovaliokunta ehdottaa 43 §:n 2 momenttiin kielellistä täsmennystä seuraavasti:
"Päätös voidaan antaa suullisesti, jos
se on välttämätöntä asian
kiireellisyyden vuoksi."
44 §. Päätöksen sisältö.
Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan kirjallisesta
päätöksestä on käytävä selvästi
ilmi päätöksen tehnyt viranomainen ja
päätöksen tekemisen ajankohta.
Valiokunta toteaa, että hallintolain soveltamisalalla
voi sinänsä esiintyä tilanteita, jossa ratkaisuun
osallistuneiden henkilöiden nimien ilmaiseminen päätöksessä on
vaikeaa. Pääsääntönä tulisi
kuitenkin olla, että nimet ilmenevät päätöksestä.
Valiokunnan käsityksen mukaan useimmissa viranomaisissa
vakiintuneen käytännön mukaisesti päätöksessä pyritään
ilman nimenomaista säännöstäkin
ilmoittamaan ratkaisijoiden nimet.
Lausuntovaiheessa myös hallintolakiehdotuksessa oli
nimenomainen säännös velvollisuudesta
ilmoittaa asian ratkaisemiseen osallistuneiden henkilöiden
nimet. Säännösehdotus sai kuitenkin osakseen
laajaa kritiikkiä. Arvostelu kohdistui erityisesti soveltamisvaikeuksiin
monijäsenisen toimielimen päätöksenteossa,
jossa esittelijällä ei ole aina välttämättä tietoa
päätöksentekoon osallistuneista henkilöstä.
Säännöksen katsottiin johtavan merkittäviin
käytännön ongelmiin myös massahallintoasioissa
annetuissa päätöksissä, kuten
verotuspäätöksissä.
Henkilön oikeusturvaa parantaa kuitenkin se, että pykälän
1 momentin 4 kohdan mukaan on joka tapauksessa päätöksestä käytävä ilmi
sen henkilön nimi ja yhteystiedot, jolta asianosainen voi
pyytää tarvittaessa lisätietoja päätöksestä.
Tällaisia lisätietoja voivat olla myös
tiedot päätöksen tekemiseen osallistuneista
henkilöistä. Hallintovaliokunta ehdottaakin 44 §:ää muutettavaksi
ainoastaan 1 momentin 2 kohdan osalta viittauksella päätöksen
välittömänä kohteena oleviin
asianosaisiin seuraavasti: "2) asianosaiset, joihin päätös välittömästi kohdistuu;"
45 §. Päätöksen perusteleminen.
Pykälän 1 momentin mukaan päätös
on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat
ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun, sekä mainittava
sovelletut säännökset.
Valiokunta painottaa, että pykälän
tarkoituksena on korostaa huolellisen päätöksen
perustelemisen tärkeyttä sekä parantaa
perustelujen laatua. Perusteluvelvollisuuden merkitys oikeusturvaperiaatteena
on viime vuosien aikana selvästi korostunut. Perusteluvelvollisuus
on merkityksellinen muun ohella perustuslain 21 §:ssä tarkoitettuna
hyvän hallinnon takeena.
Valiokunta ehdottaa 45 §:n 2 momentin 5 kohdan täsmentämistä siten,
että mahdollisuus perustelujen esittämättä jättämiseen
kytketään asiaan liittyvään
erityiseen syyhyn. Ehdotettu muotoilu rajoittasi viranomaisen harkintavaltaa ja
korostaisi perusteluvelvollisuuden merkitystä. Hallintovaliokunnan
ehdottamassa muodossa 45 §:n 2 momentin 5 kohta kuuluu
seuraavasti: "5) perusteleminen on muusta erityisestä syystä ilmeisen
tarpeetonta."
8 luku. Päätöksessä olevan
virheen korjaaminen
50 §. Asiavirheen korjaaminen.
Pykälän 2 momentista ilmenee, että päätös
voidaan korjata asianosaisen eduksi tai vahingoksi. Päätöksen korjaaminen
asianosaisen vahingoksi edellyttää, että asianosainen
suostuu päätöksen korjaamiseen. Suostumusta
ei kuitenkaan tarvita, jos virhe on aiheutunut asianosaisen omasta
menettelystä.
Virheet saattavat johtua esimerkiksi virheellisestä tai
puutteellisesta asian selvittämisestä, jolloin
on usein hankalaa päätellä, onko virhe
aiheutunut viranomaisesta vai asianosaisesta. Asianosainen
on voinut myös jättää hakemuksensa
puutteellisena, mutta viranomainen on kuitenkin ottanut asian ratkaistavakseen
ja tehnyt virheellisen päätöksen. Tällaisessa
tilanteessa virhe on aiheutunut sekä asianosaisen että viranomaisen
menettelystä. Valiokunta ehdottaa pykälän
2 momenttia selvennettäväksi siten, että asianosaisen
suostumusta ei tarvita, jos asianosaisen omasta menettelystä aiheutunut
virhe on ilmeinen. Hallintovaliokunnan ehdottamassa muodossa 50 §:n
2 momentin viimeinen virke kuuluu seuraavasti: "Asianosaisen suostumusta ei
kuitenkaan tarvita, jos virhe on ilmeinen ja se on aiheutunut
asianosaisen omasta menettelystä."
III osa. Hallintopäätöksen ja muun
asiakirjan tiedoksianto
9 luku. Yleiset säännökset tiedoksiannosta
54 §. Tiedoksiantovelvollisuus.
Valiokunta puoltaa 54 §:n 1 momentin täsmentämistä siten, että se
ehdotettua selvemmin ulottuu myös oikeushenkilöihin.
Lisäksi valiokunta katsoo, että viranomaisen tiedoksiantovelvollisuus
on syytä rajoittaa koskemaan asianosaisten ohella muita viranomaisen
tiedossa olevia. Viranomaisen yleinen selvitysvastuu kuitenkin edellyttää,
että se pyrkii kussakin tapauksessa selvittämään muutoksenhakuun
oikeutettujen piirin.
Hallintovaliokunta ehdottaa 54 §:n 1 momentin hyväksymistä näin
kuuluvana: "Viranomaisen on annettava tekemänsä päätös
viipymättä tiedoksi asianosaiselle ja muulle tiedossa
olevalle, jolla on oikeus hakea siihen oikaisua tai muutosta
valittamalla. Viranomaisen on annettava tiedoksi myös sellainen
päätös, johon liittyy muutoksenhakukielto.
"
Lisäksi valiokunta ehdottaa pykälän
3 momenttiin lisättäväksi voimassa olevan
tiedoksiantolain 25 §:ää vastaavat säännökset
siitä, että viranomainen voi tietyin käytännön
hankaluuksiin perustuvin edellytyksin päättää aineiston nähtävillä pitämisestä viranomaisen
luona seuraavasti: "Asiakirja annetaan tiedoksi alkuperäisenä tai
jäljennöksenä. Jos tiedoksiannettavaan asiakirjaan
on liitetty asian käsittelyssä kertyneitä asiakirjoja,
joita ei voida luovuttaa vastaanottajalle, viranomaisen on varattava
tälle tilaisuus tutustua asiakirjoihin viranomaisen tai haastemiehen
luona. Tiedoksiannon yhteydessä on ilmoitettava, missä ja
mihin saakka asiakirjoja pidetään nähtävillä."
56 §. Tiedoksianto yksityishenkilölle.
Pykälän 2 momentin mukaan asiassa, joka koskee
kahta tai useampaa asianosaista yhteisesti, tiedoksianto toimitetaan
yhteisessä asiakirjassa ilmoitetulle yhdyshenkilönä toimivalle
asianosaiselle. Valiokunta ehdottaa sääntelyn
täsmentämistä siten, että tiedoksianto
toimitetaan asiakirjan ensimmäiselle allekirjoittajalle,
jollei yhdyshenkilöä ole ilmoitettu.
Hallintovaliokunnan ehdottamassa muodossa 56 §:n 2
momentti kuuluu seuraavasti: "Asiassa, joka koskee kahta tai useampaa asianosaista
yhteisesti, tiedoksianto toimitetaan yhteisessä asiakirjassa
ilmoitetulle yhdyshenkilölle. Jollei yhdyshenkilöä ole
ilmoitettu, tiedoksianto toimitetaan asiakirjan ensimmäiselle
allekirjoittajalle. Vastaanottajan on ilmoitettava tiedoksisaannista
muille allekirjoittajille."
Lisäksi valiokunta ehdottaa 56 §:n 3 momentin
muuttamista siten, että siitä ilmenee vallitseva
pääsääntö, jonka mukaan
tiedoksianto toimitetaan ensisijassa asianosaisen valtuuttamalle henkilölle,
jollei tämän oikeutta vastaanottaa tiedoksiantoja
ole erikseen rajoitettu.
Valiokunnan ehdottamassa muodossa momentin alkuosa kuuluu seuraavasti:
"Tiedoksianto toimitetaan asianosaisen valtuuttamalle henkilölle,
jollei...".
10 luku. Tiedoksiannossa noudatettava menettely
61 §. Sijaistiedoksianto.
Hallintovaliokunta ehdottaa 61 §:n 1 momentin johdantokappaletta täydennettäväksi
tiedoksiannon vastaanottajan yksityisyyden suojaamiseksi seuraavasti:
"Jos todisteellisen tiedoksiannon vastaanottajaa tai tämän
edustajaa ei tavoiteta, asiakirja voidaan luovuttaa suljettuna
kirjeenä suostumusta vastaan:"
IV osa. Erinäiset säännökset
ja voimaantulo
12 luku. Voimaantulo ja siirtymäsäännökset
70 §. Voimaantulo.
Valiokunta ehdottaa, että hallintolaki tulee voimaan
1 päivänä tammikuuta 2004.
71 §. Siirtymäsäännökset.
Hallintovaliokunta ehdottaa edellä 3 §:n
kohdalla lausuttuun viitaten 71 §:n 1 momenttiin lisättäväksi
uuden siirtymäsäännöksen seuraavasti:
"Ennen tämän lain voimaantuloa vireille tulleisiin
hallintoasioihin sovelletaan tämän lain voimaan
tullessa voimassa olleita säännöksiä.
Uuteen käsittelyyn palautettuihin asioihin sovelletaan
kuitenkin tämän lain säännöksiä. Tätä lakia
sovelletaan lain voimaan tulon jälkeen tehtäviin
hallintosopimuksiin."
2. Laki hallintolainkäyttölain muuttamisesta
55 §. Päätöksen ja muun
asiakirjan tiedoksianto.
Lakiehdotus jättää jossakin määrin
tulkinnanvaraiseksi, kuinka hallintotuomioistuimen päätös on
annettava tiedoksi ulkomaille. Valiokunta ehdottaakin hallintolainkäyttölain
55 §:n 1 momentin loppuun lisättäväksi
selvyyden vuoksi viittauksen hallintolain 63 §:ään
uudessa virkkeessä seuraavasti: "Tiedoksiannosta ulkomaille
säädetään hallintolain 63 §:ssä."
Voimaantulosäännös.
Hallintovaliokunta ehdottaa, että lakiehdotus tulee
voimaan 1 päivänä tammikuuta 2004.