Yleisperustelut

Voimassa olevan ulkomaalaislain (301/2004) nojalla ainoastaan Suomen ulkomaan edustustot voivat ottaa vastaan oleskelulupahakemuksia ulkomailla. Lakiehdotuksen 69 b §:ssä ehdotetaan, että ulkoasiainministeriö voi sisäministeriötä kuultuaan sopia Suomen edustustolle kuuluvien oleskelulupatehtävien antamisesta toisen Schengen-valtion edustustolle. Jos tehtävien antaminen tällaiselle edustustolle ei ole mahdollista, voi ulkoasiainministeriö sopia sisäministeriötä kuultuaan tehtävien antamisesta ulkoisen palveluntarjoajan suoritettavaksi erityisissä olosuhteissa tai paikallisesta tilanteesta johtuvista syistä. Esityksen perusteluissa todetaan, että ulkoisen palveluntarjoajan käyttäminen on viimesijainen keino, ja tätä mahdollisuutta voidaan käyttää paikoissa, joissa myös viisumitoiminta on ulkoistettu tai samanaikaisesti ulkoistetaan.

Ulkoistamisen tavoitteena on oleskelulupahakemusten laadun parantaminen ja nopeampi lupahakemusprosessi sekä Suomen edustustojen toimintaedellytysten turvaaminen. Oleskeluluvan myöntämisestä päättämiseen ei ehdoteta muutosta, luvan myöntämisestä päättää jatkossakin yksin Maahanmuuttovirasto.

Ulkoistettavissa olevat tehtävät luetellaan lakiehdotuksen 69 c §:n 1 momentissa. Ulkoistettavia tehtäviä ovat muun muassa oleskeluluvan hakemiseen liittyvien yleisten tietojen antaminen, hakemuksen ja käsittelymaksun vastaanottaminen, hakijan henkilöllisyyden tarkistaminen ja biometristen tunnisteiden ottaminen sekä tallentaminen.

Esityksen perusteluissa todetaan, että käytännössä kaikki EU-maat tekevät yhteistyötä ulkoisten palveluntarjoajien kanssa viisumihakemusten vastaanotossa. Suomi aloitti viisumipalveluiden osittaisen ulkoistamisen vuonna 2010. Unionimaat tekevät saman palveluntarjoajan kanssa usein yhteistyötä myös oleskelulupahakemusten osalta.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomen kokemukset ulkoisen palveluntarjoajan käytöstä viisumihakemusten vastaanotossa ovat olleet myönteisiä. Viisuminhakijoille ulkoistamisjärjestely on merkinnyt parempaa ja nopeampaa viisumiasiointia, ja esimerkiksi jonottamisesta on päästy kokonaan eroon. Ulkoinen palveluntarjoaja on voinut käyttää enemmän aikaa ja resursseja hakemusten laadun valvontaan, mikä on taas helpottanut suomalaisviranomaisten päätöksentekoa, kun hakemuksia ei ole ollut tarvetta täydentää.

Valiokunta pitää tärkeänä lakiehdotuksesta ilmenevällä tavalla, ettei edustustojen rooli oleskelulupamenettelyssä poistu ulkoistamisen johdosta. Edustusto säilyy vastuullisena tahona sen varmistamiseksi, että hakemus on tullut oikein vireille ja että oleskelulupaprosessi etenee asianmukaisesti. Valiokunta korostaa, että ulkoinen palveluntarjoaja tekee vain sen, mitä Suomen viranomainen on sen valtuuttanut ja ohjannut tekemään. Suomen edustusto myös huolehtii siitä, että se toimittaa hakemuksen Maahanmuuttovirastolle täydellisenä.

Suomen ulkomaan edustustoverkkoa on karsittu viime vuosina. Myös jatkossa on nähtävissä paineita edustustoverkoston karsimiseen. Edustustojen lakkauttaminen merkitsee käytännössä myös oleskelulupa-asioissa palvelutason heikentymistä palvelupisteiden vähetessä. Valiokunta pitää tärkeänä, että nähtävissä olevaan palvelutason heikentymiseen Suomen edustustoverkoston harventuessa voidaan vastata etupainotteisesti tarkastelemalla muita vaihtoehtoisia järjestelyjä hallituksen esityksessä kuvatulla tavalla. Keskeisen tärkeää on varmistaa muuttuvassa toimintaympäristössä, että ulkoista palveluntarjoajaa valvovalla asianomaisella edustustolla on maahantuloasioissa riittävä kokemus ja osaaminen.

Edellä todetun perusteella valiokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena ja puoltaa sen hyväksymistä mietinnöstä ilmenevin huomioin ja muutosesityksin. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan (PeVL 62/2014 vp), että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Perustuslakivaliokunnan huomioita esityksestä

Hallituksen esitys on ollut perustuslakivaliokunnan arvioitavana (PeVL 62/2014 vp). Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että ulkoistettavissa olevaa tehtäväkokonaisuutta on pidettävä julkisena hallintotehtävänä. Ehdotettua sääntelyä on siten arvioitava perustuslain 124 §:n kannalta. Kyseisen säännöksen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

Perustuslakivaliokunta toteaa, etteivät ulkoistettavissa olevat tehtävät sisällä merkittävän julkisen vallan käyttöä. Tehtävät ovat luonteeltaan oleskelulupahakemusten vastaanottamiseen ja tietojen välittämiseen liittyviä teknis- ja rutiiniluontoisia tehtäviä, joihin ei sisälly harkinta- tai päätösvaltaa. Ehdotettu sääntely ja sen perusteella tehtävät sopimukset täyttävät tehtävien laatu huomioon ottaen perustuslain 124 §:ssä asetetut vaatimukset perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon turvaamisesta.

Perustuslakivaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että Suomen viranomaiset valvovat 69 f §:n mukaisesti ulkoistettuja palveluita. Valvonnassa ja tarkastuksissa on erityistä syytä kiinnittää huomiota siihen, että biometristen tunnisteiden käsittely on sääntelyn ja sopimusten mukaista. Hallintovaliokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan näkemykseen ja korostaa, että ulkoistettavia palveluita on kokonaisuudessaan valvottava ja seurattava tarkasti myös mahdollisten väärinkäytösten ehkäisemiseksi.

Hallintovaliokunta viittaa asianmukaisen valvonnan osalta myös 69 c §:n 2 momenttiin, jossa ehdotetaan, että hakija ohjataan Suomen edustustustoon, jos ilmenee epäily hakijan henkilöllisyyttä koskevan asiakirjan luotettavuudesta tai muun esitetyn asiakirjan todenperäisyydestä taikka jos edustusto tai Maahanmuuttovirasto katsoo, että asian selvittäminen vaatii henkilökohtaista asioimista edustustossa.

Perustuslakivaliokunta esittää lakiehdotuksen 69 d §:n osalta harkittavaksi, tulisiko laissa säätää myös palvelumaksun suuruudesta ulkoasiainministeriön ja palveluntarjoajan kesken. Valiokunta toteaa, että perustuslakivaliokunnan näkemys on säännöksessä jo sinänsä huomioitu. Selvyyden vuoksi hallintovaliokunta esittää kuitenkin säännöstekstin täsmentämistä tältä osin.