Yleisperustelut
Voimassa olevan ulkomaalaislain (301/2004) nojalla
ainoastaan Suomen ulkomaan edustustot voivat ottaa vastaan oleskelulupahakemuksia
ulkomailla. Lakiehdotuksen 69 b §:ssä ehdotetaan,
että ulkoasiainministeriö voi sisäministeriötä kuultuaan
sopia Suomen edustustolle kuuluvien oleskelulupatehtävien
antamisesta toisen Schengen-valtion edustustolle. Jos tehtävien
antaminen tällaiselle edustustolle ei ole mahdollista,
voi ulkoasiainministeriö sopia sisäministeriötä kuultuaan
tehtävien antamisesta ulkoisen palveluntarjoajan suoritettavaksi
erityisissä olosuhteissa tai paikallisesta tilanteesta
johtuvista syistä. Esityksen perusteluissa todetaan, että ulkoisen
palveluntarjoajan käyttäminen on viimesijainen
keino, ja tätä mahdollisuutta voidaan käyttää paikoissa,
joissa myös viisumitoiminta on ulkoistettu tai samanaikaisesti
ulkoistetaan.
Ulkoistamisen tavoitteena on oleskelulupahakemusten laadun parantaminen
ja nopeampi lupahakemusprosessi sekä Suomen edustustojen toimintaedellytysten
turvaaminen. Oleskeluluvan myöntämisestä päättämiseen
ei ehdoteta muutosta, luvan myöntämisestä päättää jatkossakin
yksin Maahanmuuttovirasto.
Ulkoistettavissa olevat tehtävät luetellaan
lakiehdotuksen 69 c §:n 1 momentissa. Ulkoistettavia tehtäviä ovat
muun muassa oleskeluluvan hakemiseen liittyvien yleisten tietojen
antaminen, hakemuksen ja käsittelymaksun vastaanottaminen,
hakijan henkilöllisyyden tarkistaminen ja biometristen
tunnisteiden ottaminen sekä tallentaminen.
Esityksen perusteluissa todetaan, että käytännössä kaikki
EU-maat tekevät yhteistyötä ulkoisten
palveluntarjoajien kanssa viisumihakemusten vastaanotossa. Suomi
aloitti viisumipalveluiden osittaisen ulkoistamisen vuonna 2010. Unionimaat
tekevät saman palveluntarjoajan kanssa usein yhteistyötä myös
oleskelulupahakemusten osalta.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomen kokemukset ulkoisen
palveluntarjoajan käytöstä viisumihakemusten
vastaanotossa ovat olleet myönteisiä. Viisuminhakijoille
ulkoistamisjärjestely on merkinnyt parempaa ja nopeampaa
viisumiasiointia, ja esimerkiksi jonottamisesta on päästy
kokonaan eroon. Ulkoinen palveluntarjoaja on voinut käyttää enemmän
aikaa ja resursseja hakemusten laadun valvontaan, mikä on
taas helpottanut suomalaisviranomaisten päätöksentekoa,
kun hakemuksia ei ole ollut tarvetta täydentää.
Valiokunta pitää tärkeänä lakiehdotuksesta
ilmenevällä tavalla, ettei edustustojen rooli
oleskelulupamenettelyssä poistu ulkoistamisen johdosta.
Edustusto säilyy vastuullisena tahona sen varmistamiseksi,
että hakemus on tullut oikein vireille ja että oleskelulupaprosessi
etenee asianmukaisesti. Valiokunta korostaa, että ulkoinen palveluntarjoaja
tekee vain sen, mitä Suomen viranomainen on sen valtuuttanut
ja ohjannut tekemään. Suomen edustusto myös
huolehtii siitä, että se toimittaa hakemuksen
Maahanmuuttovirastolle täydellisenä.
Suomen ulkomaan edustustoverkkoa on karsittu viime vuosina.
Myös jatkossa on nähtävissä paineita
edustustoverkoston karsimiseen. Edustustojen lakkauttaminen merkitsee
käytännössä myös oleskelulupa-asioissa
palvelutason heikentymistä palvelupisteiden vähetessä.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että nähtävissä olevaan palvelutason
heikentymiseen Suomen edustustoverkoston harventuessa voidaan vastata
etupainotteisesti tarkastelemalla muita vaihtoehtoisia järjestelyjä hallituksen
esityksessä kuvatulla tavalla. Keskeisen tärkeää on
varmistaa muuttuvassa toimintaympäristössä,
että ulkoista palveluntarjoajaa valvovalla asianomaisella
edustustolla on maahantuloasioissa riittävä kokemus
ja osaaminen.
Edellä todetun perusteella valiokunta pitää hallituksen
esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena ja puoltaa
sen hyväksymistä mietinnöstä ilmenevin
huomioin ja muutosesityksin. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan
(PeVL 62/2014 vp), että lakiehdotus
voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Perustuslakivaliokunnan huomioita esityksestä
Hallituksen esitys on ollut perustuslakivaliokunnan arvioitavana
(PeVL 62/2014 vp). Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan,
että ulkoistettavissa olevaa tehtäväkokonaisuutta
on pidettävä julkisena hallintotehtävänä.
Ehdotettua sääntelyä on siten arvioitava
perustuslain 124 §:n kannalta. Kyseisen säännöksen
mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa
muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se
on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi
eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän
hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen
vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan
kuitenkin antaa vain viranomaiselle.
Perustuslakivaliokunta toteaa, etteivät ulkoistettavissa
olevat tehtävät sisällä merkittävän
julkisen vallan käyttöä. Tehtävät
ovat luonteeltaan oleskelulupahakemusten vastaanottamiseen ja tietojen
välittämiseen liittyviä teknis- ja rutiiniluontoisia
tehtäviä, joihin ei sisälly harkinta-
tai päätösvaltaa. Ehdotettu sääntely
ja sen perusteella tehtävät sopimukset täyttävät
tehtävien laatu huomioon ottaen perustuslain 124 §:ssä asetetut
vaatimukset perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon
turvaamisesta.
Perustuslakivaliokunta pitää erittäin
tärkeänä, että Suomen viranomaiset
valvovat 69 f §:n mukaisesti ulkoistettuja palveluita.
Valvonnassa ja tarkastuksissa on erityistä syytä kiinnittää huomiota
siihen, että biometristen tunnisteiden käsittely
on sääntelyn ja sopimusten mukaista. Hallintovaliokunta
yhtyy perustuslakivaliokunnan näkemykseen ja korostaa,
että ulkoistettavia palveluita on kokonaisuudessaan valvottava
ja seurattava tarkasti myös mahdollisten väärinkäytösten
ehkäisemiseksi.
Hallintovaliokunta viittaa asianmukaisen valvonnan osalta myös
69 c §:n 2 momenttiin, jossa ehdotetaan, että hakija
ohjataan Suomen edustustustoon, jos ilmenee epäily hakijan
henkilöllisyyttä koskevan asiakirjan luotettavuudesta
tai muun esitetyn asiakirjan todenperäisyydestä taikka
jos edustusto tai Maahanmuuttovirasto katsoo, että asian
selvittäminen vaatii henkilökohtaista asioimista
edustustossa.
Perustuslakivaliokunta esittää lakiehdotuksen
69 d §:n osalta harkittavaksi, tulisiko laissa säätää myös
palvelumaksun suuruudesta ulkoasiainministeriön ja palveluntarjoajan
kesken. Valiokunta toteaa, että perustuslakivaliokunnan näkemys
on säännöksessä jo sinänsä huomioitu. Selvyyden
vuoksi hallintovaliokunta esittää kuitenkin säännöstekstin
täsmentämistä tältä osin.
Yksityiskohtaiset perustelut
69 d §. Palvelumaksu.
Säännöksessä ehdotetaan,
että ulkoisella palveluntarjoajalla on oikeus ottaa oleskeluluvan
hakijalta palvelumaksu. Asiasta sovitaan ulkoasiainministeriön
ja ulkoisen palveluntarjoajan kesken. Palvelumaksun on oltava kohtuullinen
ja myös oikeassa suhteessa kustannuksiin, joita ulkoiselle
palveluntarjoajalle aiheutuu sen suorittaessa sille annettuja tehtäviä.
Valiokunta esittää, että säännöksen
toista lausetta täsmennetään perustuslakivaliokunnan
toivomalla tavalla: "Palvelumaksusta ja sen suuruudesta
sovitaan ulkoasiainministeriön ja ulkoisen palveluntarjoajan
kesken."
Voimaantulosäännös.
Lain voimaantulosäännöksessä ehdotetaan,
että laki tulee voimaan 1 päivänä huhtikuuta
2015. Valiokunta kuitenkin ehdottaa, että voimaantulon
tarkka ajankohta jätetään yleisesti noudatetun
käytännön mukaisesti avoimeksi.