ALOITTEEN PERUSTELUT

1 Yleistä: Harmaa talous rakennusalalla

Vuoden 2007 alussa voimaan tullut tilaajavastuulaki ei ole onnistunut kitkemään pimeää työvoimaa ja siihen liittyvää kuittikauppaa rakennustyömailta. Tilaajavastuulain mukaan rakennusliikkeen on varmistuttava, että sen aliurakoitsijat ovat hoitaneet verot ja muut maksunsa.

Urakkaketjut ovat rakennusalalla kuitenkin pitkiä, eikä vastuu ulotu kuin yhden portaan alaspäin.

Lain toteutumista rakennustyömailla seuraa vain viisi tarkastajaa. Heillä ei ole oikeutta saada tietoja verottajalta. Lain kiertäminen on ollut helppoa.

Rakennusliiton arvioiden mukaan Suomessa on noin 20 000 pimeää työtä tekevää rakennustyömiestä. Pimeän työn vuoksi jää maksamatta yli 300 miljoonaa euroa veroja ja vakuutusmaksuja vuosittain.

Eräiden asiantuntijoiden mielestä verottajan tulisi valvoa rakennusalaa reaaliajassa eikä jälkikäteen vuositasolla. Rakentamista koskeva käännetty arvonlisävero on ollut pitkään käytössä Hollannissa ja Belgiassa, ja joitakin vuosia sitten se otettiin käyttöön myös Itävallassa ja Saksassa. Ruotsissa otettiin käyttöön vuonna 2007 käännetty arvonlisäverojärjestelmä. Siinä aliurakat kulkevat ketjussa verottomina, jolloin pääurakoitsija saa aliurakkatyöt halvemmalla ja hoitaa arvonlisäveron maksun.

Käännetyn arvonlisäveron käytön helpottamista pohditaan myös EU-tasolla. Syynä on se, että arvonlisäverovilpit kohoavat EU-maissa 70 miljardiin euroon ja pääosa niistä kohdistuu rakentamiseen. Maaliskuussa 2008 komissio jätti ehdotuksen, että maiden ei tarvitsisi enää hakea direktiivistä poikkeuslupaa siirtyäkseen käännetyn arvonlisäveron käyttöön rakennusalalla.

Monissa EU-maissa rakennusteollisuus on itse kokenut, että nykyinen arvonlisäverojärjestelmä vääristää kilpailua. Jokin yritys voi lisätä katteeseensa heti 22 prosenttia, kun jättää verot maksamatta.

Käytettävissä olevat tiedot harmaan talouden laajuudesta ja arviot rakennusyritysten arvonlisäverojen maksamatta jättämisestä ovat 2000-luvun alkupuolelta.

Koko harmaan talouden arvoksi rakentamisen alalla on laskettu vuonna 2000 noin 500—600 miljoonaa euroa. Talonrakentamisalan vuosimyyntiä kuvaava indeksi on kasvanut vuoden 2000 indeksin pisteluvusta 100 vuoden 2008 tammikuun pistelukuun 113,1, eli myynnin määrä on 13 prosenttia korkeampi.

Laaja-alaisen aliurakoinnin vuoksi varsinaiset rakennustyöt ja sitä kautta myös harmaan talouden ongelmat keskittyvät pieniin rakennusyrityksiin. Rakennusala on lisäksi varsin verovelkainen toimiala. Vuoden 2003 syyskuussa alan yritysten verovelka oli 347 miljoonaa euroa. Vuonna 2007 vastaavat verovelat olivat jo 700 miljoonaa euroa. Toimialan yrityksistä 30 prosenttia on luokiteltu kohonneen tai suuren riskin yrityksiin. Suhteellisesti eniten riskiyrityksiä löytyy alle viiden työntekijän rakennusyritysten joukosta. Tässä esitetyt laskelmat perustuvat Viranomaisyhteistyön kehittämisprojektin taustaselvityksiin (VIRKE-projektin vastuuministeriönä on valtiovarainministeriö, ja mukana projektissa ovat verohallinto, poliisi, tulli ja Helsingin ulosottovirasto).

Elinkeinotoiminnassa, jossa on korkea aliurakointiaste, harmaata taloutta harjoitetaan siten, että ketjussa ylempänä olevat saavat hyödyn verojen ja sosiaaliturvamaksujen laiminlyöntien seurauksena alempina urakkahintoina, mutta ne eivät joudu vastuuseen aliurakoitsijoiden laiminlyönneistä. Houkutus käyttää harmaan talouden piirissä toimivia yrityksiä kasvaa, kun tällaisten yritysten käyttöön liittyvä kiinnijäämisen riski verojen ja maksujen laiminlyöntien osalta on vähäinen.

Ammattimaisessa talonrakentamisessa harmaa talous liitetään usein myös korkeaan aliurakointiasteeseen. Aliurakointiketjut muodostuvat joskus hyvin pitkiksi, jolloin osapuolet ja niiden vastuut hämärtyvät. Sen seurauksena rakennuttajat (tilaajat) ja pääurakoitsijat eivät välttämättä tiedä, ketkä työskentelevät ketjun häntäpäässä. Yhteiskunnalliset velvoitteet, kuten ennakonpidätykset, sosiaaliturvamaksut ja arvonlisäverot, hoidetaan määrättyyn portaaseen, mutta sen jälkeen velvoitteiden hoitamisesta voidaan luistaa.

Aliurakointia käytetään rakennusalalla erittäin laajasti. Erikokoisten talonrakennusyritysten osuus toimialan liikevaihdosta ja kotimaan tuotoksesta kertoo tästä. Vuoden 2002 laskelmat osoittavat, että aliurakoinnin vuoksi työt keskittyvät rakentamisen tuotoksella mitaten pieniin yrityksiin. Alle 20 hengen yritykset muodostavat rakentamisen tuotoksesta 10 prosenttiyksikköä enemmän kuin liikevaihdosta. Sitä vastoin suurten, yli 50 hengen yritysten osuus liikevaihdosta on 40 prosenttia, mutta tuotoksesta vain 29 prosenttia.

Harmaata taloutta on 1990-luvun alkupuolelta lähtien pyritty torjumaan rakennusalan järjestöjen erilaisilla vapaaehtoisilla sopimuksilla: urakkatarjousten yhteydessä tarjoajilta vaadittavilla verovelkatodistuksilla, selvityksillä eläkemaksujen suorittamisesta ja neljännesvuosittain verovirastolle lähetettävillä ilmoituksilla urakoitsijoista. Lisäksi suurilla rakennustyömailla on otettu käyttöön sähköiset kulkulupajärjestelmät.

Edellä mainittujen järjestelmien heikkouksia ovat niiden kiertomahdollisuudet lyhyen elinkaaren yritysten hyväksikäytön ja bulvaanijärjestelyjen avulla sekä toimenpiteiden vapaaehtoisuus, jonka seurauksena niiden ulkopuolelle jäävät järjestäytymättömät yritykset ja toimeksiantajat. Toistaiseksi tehokkaimmaksi keinoksi on osoittautunut sähköinen kulkulupajärjestelmä, joskaan senkään avulla ei pystytä paljastamaan tilanteita, joissa työntekijöiden palkoista vain osa on maksettu pimeästi ja maksut peitetty tekaistuilla kuiteilla.

Harmaan talouden painopistealue on siirtynyt ammattimaisessa rakentamisessa korjaus- ja kunnossapitorakentamiseen, jossa tilaajina toimivat usein isännöitsijät ja asunto-osakeyhtiöt. Näissä hankkeissa harmaan talouden ilmenemismuotoja ovat toistuvasti pimeästä työvoimasta ja kuittikaupasta kiinni jääneet yritykset, jotka jatkavat toimintaansa uutena yrityksenä tai bulvaanin välityksellä.

2 Kuvaus arvonlisäveron laiminlyönnistä tällä hetkellä

Arvonlisäveron laiminlyöntitilanteet

Arvonlisäverojen maksun laiminlyöntiä tapahtuu rakennusalalla usealla tavalla.

Sitä on arvioitu esiintyvän siten, että verot ilmoitetaan mutta jätetään maksamatta.

Niin ikään laiminlyöntiä on arvioitu esiintyvän varsinkin pienissä yrityksissä, joiden tavara- ja palveluostoista saatavien arvonlisäverovähennysten summa on suurempi kuin myynnin arvonlisävero (ns. negatiivisen vuosisaldon yritykset).

Kolmas ryhmä on tilanteet, joissa arvonlisävero jätetään kokonaan ilmoittamatta. Tällöin koko rakennuspalvelun myynti voi jäädä pimentoon ja kysymys on kirjanpidon ulkopuolisista tuloista.

Ilmoitettu mutta maksamaton arvonlisävero

VIRKE-projektissa on arvioitu, että vuonna 2002 talonrakennusalan laskennallinen arvonlisäverovajaus oli noin 40 miljoonaa euroa, mikä on 4—5 prosenttia suurempi kuin viranomaisille ilmoitetut verot maksuvalvontatietojen mukaan. Ilmoitetut verot olivat edelleen 70 miljoonaa euroa suuremmat kuin maksetut verot, eli kokonaisuudessaan yhteiskunnalta saamatta jääneet arvonlisäverot olivat noin 110 miljoonaa euroa. Lisäksi 1 900 yrityksellä ilmoitettujen arvonlisäverojen vuosisaldo on negatiivinen. Myös näihin ilmoituksiin voi sisältyä epäselvyyksiä.

Vuonna 2002 talonrakennusalan yritykset ilmoittivat valvontailmoituksilla maksettavaa arvonlisäveroa vajaat 830 miljoonaa euroa. Todelliset maksut olivat kuitenkin vajaat 760 miljoonaa euroa eli noin 70 miljoonaa euroa vähemmän kuin ilmoitetut verot. Ilmoitettujen ja maksettujen verojen välinen erotus on suurin pienissä, alle viiden hengen yrityksissä. Edellä mainituissa luvuissa ovat mukana vain ne talonrakennusalan yritykset, joiden arvonlisäveroilmoitusten vuosisaldo on positiivinen.

Näkyvää maksamattomien arvonlisäverojen summaa, vuositasolla 70:tä miljoonaa euroa, voidaan pitää talonrakennusalalla varsin suurena, sillä se muodostaa likimain 10 prosenttia alalla ilmoitetuista arvonlisäveroista. Verohallinnon arvonlisäveroasiantuntijoiden mukaan huomattavaa osaa veroista ei koskaan makseta eikä ole aiottukaan maksaa. Ilmoitukset on tehty, koska on haluttu välttää suoranaisen veropetoksen tekeminen. Toimintaan liittynee myös lyhytaikaisten ja kertakäyttöyritysten hyväksikäyttöä.

Verojen maksamatta jättäminen ei sinänsä ole harmaata taloutta, mutta nimenomaan rakennusalalla se voi osoittaa harmaan talouden olemassaoloa kuittikaupan muodossa. Yritykset, jotka haluavat ostamillaan kuiteilla peittää maksamiaan pimeitä palkkoja, ostavat kuitit arvonlisäverovelvollisiksi rekisteröidyiltä yrityksiltä. Viranomaiset arvioivat, että tällaiset yritykset voivat

• olla tekemättä mitään ilmoituksia veroviranomaisille, minkä seurauksena on verojäämäksi siirtyvä arviomaksuunpano,
• ilmoittaa kuittien mukaiset korvaukset liikevaihtonaan, mutta jättää verot maksamatta,
• ilmoittaa vain osan niille muodollisesti maksetuista korvauksista, jolloin maksuunpanot ja verojäämät jäävät pienemmiksi, tai
• antaa "ei toimintaa" -ilmoituksia, jolloin paljastuminen jää riippumaan verovalvonnan tehokkuudesta ja satunnaistekijöistä.

Negatiivisen vuosisaldon yritykset

Talonrakennusalalla toimi vuonna 2002 verohallinnon maksuvalvontatilastojen mukaan 1 930 yritystä, joiden tekemien arvonlisäveroilmoitusten vuosisaldo oli negatiivinen eli tavara- ja palveluostoista saatavien arvonlisäveron vähennysten summa oli suurempi kuin myynnin arvonlisävero. Negatiivisen vuosisaldon yrityksistä 73 prosenttia oli alle 20 hengen yrityksiä. Nämä yritykset ovat periaatteessa oikeutettuja arvonlisäveropalautuksiin. Yhteensä negatiivinen saldo oli 16 miljoonaa euroa.

Rakennuspalvelujen vienti on arvonlisäverotonta, mutta yritykset ovat voineet saada arvonlisäverovähennyksiä omista tavara- ja palvelukuluistaan tai investoinneistaan. Lisäksi toimintansa aloittaneilla yrityksillä voi olla investointeja, joista saadut arvonlisäverovähennykset voivat olla satunnaisesti suuria. On kuitenkin epätodennäköistä, että kovin pienet yritykset harjoittaisivat rakennuspalvelujen vientiä tai että yritys voisi toimia jatkuvasti arvonlisäveron muodostuessa negatiiviseksi. VIRKE-projektin selvityksissä arvioidaan, että negatiivisen saldon ilmoittaneiden yritysten arvonlisäveroihin voi sisältyä epäselvyyksiä, vaikka ongelman laajuudesta ei tältä osin ole esitettävissä tutkittua tietoa.

Ilmoittamatta jäänyt arvonlisävero

Ilmoitettujen mutta maksamattomien arvonlisäverojen lisäksi arvonlisäverovilppiä voi ilmetä siten, että arvonlisävero jätetään kokonaan ilmoittamatta. Näissä tapauksissa koko rakennuspalvelujen myynti voi jäädä pimentoon, jolloin kysymys on kirjanpidon ulkopuolisista tuloista. Helpointa myyntitulojen salaus on yksityishenkilöiden rakentamisessa, jossa kuitteja ei tarvita verovähennyksiä varten kotitalousvähennystä lukuun ottamatta. VIRKE-projektin selvityksissä tätä arvonlisäveron verovilppiä on yritetty arvioida vertaamalla talonrakennusalan teoreettista arvonlisäveroa ilmoitettuun arvonlisäveroon.

Teoreettinen arvonlisävero on johdettu kansantalouden tilinpidon mukaisesta talonrakennusalan yritystoiminnan käypähintaisesta nettoarvonlisäyksestä ilman kotitalouksien omatoimista rakentamista. Tilinpidon laadintamenetelmistä johtuvista syistä nettoarvonlisäys sisältää kuitenkin muiden toimialojen kuin varsinaisten rakennusalan yritysten, kuten talotehtaiden tai kaupan työntekijöiden, tekemää asennustyötä (työtunteja) rakennustyömailla, joka on vähennettävä nettoarvonlisäyksestä ennen teoreettisen arvonlisäveron laskentaa.

VIRKE-projektin selvityksissä arvioidaan, että talonrakennusalan nettoarvonlisäys yritystoiminnassa eli arvonlisäys (tai tuotannon arvo) ilman kiinteän pääoman kulumista oli kansantalouden tilinpidon mukaan neljä miljardia euroa vuonna 2002. Summa on saatu vähentämällä toimialan koko nettoarvonlisäyksestä kotitalouksien omatoimisen rakentamisen nettoarvonlisäys (640 milj. euroa) ja siitä edelleen muiden kuin talonrakennusalan työntekijöiden työpanos (8 prosenttia). Tästä loppusummasta 22 prosentin verokannalla laskettu teoreettinen arvonlisävero ylsi 880 miljoonaan euroon.

Ennen kuin teoreettista arvonlisäveroa verrataan ilmoitettuun arvonlisäveroon, on ilmoitetuissa arvonlisäveroissa otettava huomioon investointimenoista tehdyt verovähennykset, sillä investointimenot eivät sisälly kansantalouden tilinpidon nettoarvonlisäykseen eivätkä siitä johdettuun teoreettiseen arvonlisäveroon. Korjaus tapahtuu siten, että ilmoitettuja arvonlisäveroja korotetaan talonrakennusalan käyttöomaisuuden hankintoihin liittyvillä laskennallisilla arvonlisäveroilla. Investointimenot perustuvat kansantalouden tilinpidon tilastoihin.

Vuonna 2002 talonrakennusalan nettoarvonlisäys oli verohallinnon maksuvalvonnassa ilmoitettujen arvonlisäverojen mukaan 3,7 miljardia euroa, josta rakennusasennusta ja -viimeistelyä oli 56 prosenttia ja varsinaista talonrakentamista 44 prosenttia. Jos investointimenoista vähennettyjä laskennallisia arvonlisäveroja ei oteta lukuun, nousi rakennusalan nettoarvonlisäys maksuvalvontatietojen perusteella arvioituna 3,8 miljoonaan euroon vuonna 2002.

VIRKE-projektin selvityksessä arvioidaan, että vuonna 2002 rakennusalan arvonlisävero oli maksuvalvontatietojen mukaan noin 840 miljoonaa euroa eli 4—5 prosenttia pienempi kuin kansantalouden tilinpidon tiedoista johdettu laskennallinen arvonlisävero (880 milj. euroa). Eroa oli noin 40 miljoonaa euroa. Summa vastaa 22 prosentin verokannalla laskettuna vajaan 200 miljoonan euron salattua liikevaihtoa. Yhteensä ilmoitettu mutta maksamatta jäänyt arvonlisävero ja kokonaan ilmoittamatta jäänyt arvonlisävero olivat arviolta noin 110 miljoonaa euroa vuonna 2002.

3 Käännetty arvonlisäverovastuu muissa EU-maissa

Käännetty arvonlisävero on käytössä EU-maista Hollannissa, jossa sen piiriin kuuluvia toimialoja ovat rakennusala, laivanrakennus, valmisvaateteollisuus ja määrätty metallirakennusala. Hollannissa käännetty arvonlisävero eli siirtosääntö ei kuitenkaan koske niitä suorituksia, jotka pääurakoitsija tekee suoraan toimeksiantajalleen (tilaaja), joka voi olla muu yhteisö taikka yksityinen kotitalous, vaan pääurakoitsija laskuttaa toimeksiantajaansa tavanomaiseen tapaan arvonlisäverollisella laskulla.

Hollannissa siirtosääntöä ei ulotettu urakoitsijan ja toimeksiantajan välisiin suhteisiin, sillä hankinta ei ole toimeksiantajalle aina vähennyskelpoinen ja näissä liikesuhteissa arvonlisäveron vilppi ei ole suurta. Käytännössä siirtosääntö toimii siten, että aliurakoitsija laskuttaa pääurakoitsijaa ilman arvonlisäveroa. Pääurakoitsija maksaa veron oman työnsä ohella aliurakoitsijan tekemästä työstä siirtosäännöksen johdosta, joskin tämä vero on pääurakoitsijalle heti vähennyskelpoinen.

Arvonlisäveroilmoituksessa pääurakoitsija ilmoittaa omana kohtanaan siirretyn liikevaihdon ja siitä menevän veron. Vastaavasti aliurakoitsija ilmoittaa omassa ilmoituksessaan siirretyn liikevaihdon. Siirtosääntöä ei sovelleta kahdessa tapauksessa:

• aliurakoitsija tekee työsuorituksesta enemmän kuin puolet paikassa, jossa hänen liikkeensä toimii, tai
• aliurakoitsijan työ on toisarvoinen tavaran myyntiin nähden.