Perustelut
Lausunnon rajaus
Lakivaliokunta on tässä lausunnossaan keskittynyt
oikeusministeriön hallinnonalaan ja siinä erityisesti
tuomioistuinlaitoksen voimavaroihin. Lisäksi valiokunta
ottaa kantaa muutamiin vankeinhoitoa ja rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän
kehittämistä koskeviin kysymyksiin.
Tuomioistuinlaitokselle talousarvioesityksessä asetetut
tavoitteet
Valtioneuvosto on talousarvion valmistelun yhteydessä asettanut
oikeusministeriön toimialalla tavoitteeksi muun muassa
sen, että oikeusturvan joutuisuutta ja alueellista tasapuolisuutta
parannetaan. Näiltä osin esitetään
eräiden muiden seikkojen ohessa seuraavaa:
-
Tavoitteena on parantaa kansalaisten
mahdollisuuksia saada oikeusturvaa joutuisasti asiaan parhaiten
soveltuvassa menettelyssä, kohtuullisin kustannuksin ja
tasapuolisesti maan eri osissa.
-
Kaava-, rakennuslupa- ja tieasioita koskevien valitusten
käsittelyn nopeuttaminen on tärkeää yhteiskunnan
ja alueiden kehittämisen kannalta.
-
Lisääntyneiden ulkomaalaisasioiden
joutuisa käsittely on tärkeää ihmisoikeuksien toteuttamiseksi
ja myös yhteiskunnalle aiheutuvien kustannusten välttämiseksi.
-
Resursseja kohdennetaan uudelleen, tuomioistuinyksiköitä yhdistetään
ja niiden piirirajoja muutetaan.
-
Erikoistumismahdollisuuksia tuomiois-tuinten
sisällä ja niiden kesken parannetaan.
Tulostavoitteiden saavuttamiseksi tuomioistuinlaitosta käsittelevässä selvitysosassa
esitetään eri keinoja. Näiden joukossa
ovat tuomioistuimissa ratkaistavien asioiden käsittelyaikojen lyhentäminen
ja käsittelyaikojen tuomioistuinkohtaisten erojen vähentäminen.
Käsittelyaikaerojen tasaamiseksi henkilöstöresursseja
ilmoitetaan suunnattavan palveluiden kysyntää vastaavasti.
Yleistavoitteeksi asetetaan, ettei mikään asia
viivy tuomioistuimessa vuotta pitempään.
Yleisten tuomioistuinten osalta selvitysosassa viitataan
jo toteutettuihin tai vireillä oleviin oikeudenkäyntimenettelyn
kehittämishankkeisiin. Hallintolainkäytön
osalta todetaan, että erityistä huomiota kiinnitetään
yhteiskunnan tai alueiden kehittämisen kannalta merkittävien päätösten
käsittelyaikoihin.
Käsittelyajat yleisissä tuomioistuimissa
Lakivaliokunta yhtyy talousarvioesityksestä ilmenevään
yleiskäsitykseen siitä, että lainkäytön joutuisuus
on tärkeää sekä yhteiskunnan
toimivuuden takaamiseksi yleensä että myös
yksilön oikeusturvan käytännön
toteutumisen kannalta. Ratkaisutoiminnan joutuisuus vaihtelee kuitenkin
suuresti asiaryhmittäin.
Vuonna 2003 rikosasioiden keskimääräinen käsittelyaika
piteni 3,9 kuukauteen. Talousarvioesityksen selvitysosasta kuitenkin
ilmenee, että pääkaupunkiseudun suurissa
käräjäoikeuksissa käsittelyaika
vaihteli 4,3 kuukaudesta 9,6 kuukauteen. Tällaisia
eroja voidaan pitää varsin suurina. Tämän
vuoksi lakivaliokunta pitää perusteltuna, että talousarvioesityksessä ilmoitetuin
tavoin kiinnitetään huomiota nimenomaan käsittelyaikaerojen
tasaamiseen.
Riita-asioiden osalta merkittävin kehityspiirre on
niiden voimakas väheneminen vuonna 1993 toteutetun alioikeusuudistuksen
jälkeen. Viime vuosina riita-asioiden määrän
lasku on pysähtynyt, ja asiamäärä on
lähtenyt jopa hienoiseen nousuun. Vuonna 2003 istunnossa
käsiteltyjen riita-asioiden keskimääräinen
käsittelyaika oli 10,3 kuukautta, mutta riita-asioidenkin käsittelyajat
vaihtelevat käräjäoikeuksittain. Tähän
vaikuttaa muun muassa se, että riita-asiat jakaantuvat
eri käräjäoikeuksiin varsin epätasaisesti.
Esimerkiksi vuonna 2003 yli kolmannes käräjäoikeuksista
käsitteli korkeintaan 24 pääkäsittelyyn
edennyttä riita-asiaa vuodessa. Lakivaliokunnan mielestä näin
vähäiset asiamäärät saattavat
ennen pitkää johtaa siihen, että tottumus
riita-asioiden käsittelyyn heikkenee, mikä ei
ole suotavaa asianosaisten oikeusturvan toteutumisen kannalta.
Käräjäoikeuksien keskimääräisiin
käsittelyaikoihin riita-asioissa vaikuttaa omalta osaltaan myönteisesti
se, että käytettävissä on menettelyjä,
joilla syntyneitä riitaisuuksia voidaan ratkaista ilman
oikeudenkäyntiä. Tässä yhteydessä lakivaliokunta
on kiinnittänyt erityistä huomiota kuluttajavalituslautakunnan
asemaan. Lautakunta on tarkoitus siirtää oikeusministeriön
hallinnonalalle 1 päivästä syyskuuta
2005 lukien. Tätä tarkoittava hallituksen esitys
annetaan suunnitelmien mukaan eduskunnalle keväällä 2005. Valiokunta
pitää tärkeänä, että uudistuksen
yhteydessä uudelle kuluttajariitalautakunnalle turvataan
sen joustavan ja tehokkaan toiminnan kannalta tarpeelliset voimavarat.
Edellä mainittujen työmäärien
ja käsittelyaikojen välillä vallitsevien
erojen tasoittamiseksi oikeusministeriön tarkoituksena
on saadun selvityksen mukaan jatkaa käräjäoikeuksien
tuomiopiirien uudelleenjärjestelyjä niin, että vuosittain
yhdistetään kahdesta kolmeen käräjäoikeutta.
Lakivaliokunta pitää suurempiin käräjäoikeusyksiköihin
pyrkimistä perusteltuna. Työmäärien
tasaamisen lisäksi suuremmat yksikkökoot
mahdollistavat sen, että tuomarit ainakin jossain määrin
voivat erikoistua tietyn tyyppisten juttujen käsittelyyn.
Lakivaliokunta kuitenkin painottaa, että yhdistämisten
tulee perustua huolelliseen harkintaan ja että yhdistämisistä päätettäessä tulee
pitää silmällä ennen kaikkea niillä saavutettavia
toiminnallisia etuja eikä niinkään mahdollisesti
toteutuvia kustannussäästöjä.
Käräjäoikeuksien tarjoamien oikeuspalvelujen
tulee olla kaikkien kohtuudella saavutettavissa. Tuomiopiirejä yhdistettäessä tästä
on
huolehdittava esimerkiksi istuntopaikkoja koskevin järjestelyin.
Niin ikään on myös käytännössä turvattava
käräjäoikeuksissa asioivien kielellisten
oikeuksien toteutuminen.
Hovioikeuksien osalta lakivaliokunta toteaa, että vuoden
2003 lokakuun alusta voimaan tulleen seulontamenettelyn vaikutuksia
käsittelyaikoihin on liian aikaista arvioida. Korkeimman oikeuden
voimavaroihin ja niiden käyttämiseen valiokunta
tulee puolestaan ottamaan tarkemmin kantaa, kun se saa käsiteltäväkseen
hallituksen esityksen muutoksenhakua korkeimpaan oikeuteen sekä ylimääräistä muutoksenhakua
koskevien säännösten uudistamisesta.
Käsittelyajat hallinto-oikeuksissa
Hallinto-oikeuksissa keskimääräinen
käsittelyaika on tällä vuosikymmenellä pidentynyt 6,5 kuukaudesta
9,4 kuukauteen. Vuonna 2003 pisin käsittelyaika oli Kouvolan
hallinto-oikeudessa (11,6 kuukautta) ja lyhin Vaasan hallinto-oikeudessa
(7 kuukautta). Hallinto-oikeuksienkin käsittelyajoissa
on siis suurehkoja alueellisia eroja, joita on syytä pyrkiä tasaamaan
erityisesti työmenetelmiä kehittämällä.
Myös eri asiaryhmien välillä on suuria
käsittelyaikaeroja.
Valiokunta on jo aiemmin todennut pitävänsä tärkeänä,
että yhteiskunnallisesti merkittävien maankäyttö-
ja rakennusasioiden käsittelyaikojen kokonaispituuteen
kiinnitetään huomiota (ks. LaVL 11/2004
vp). Valiokunta pitää myönteisenä,
että oikeusministeriö on erityisesti selvittänytValitusten
käsittelyn nopeuttaminen yhteiskunnan tai alueiden kehittämisen
kannalta merkittävissä asioissa. Oikeusministeriön
työryhmämietintö 2004:1. erilaisia
mahdollisuuksia nopeuttaa näitä asioita koskevien
valitusten käsittelyjä. On tärkeää,
että tätä selvitystyötä edelleen
jatketaan oikeusministeriön asettamassa seurantaryhmässä ja
että hallinto-oikeudet osallistuvat tähän työhön
tiiviisti.
Erityisesti turvapaikka-asioiden käsittelyajat Helsingin
hallinto-oikeudessa ovat valiokunnan saaman selvityksen mukaan pidentyneet.
Käsittelyajat ovat myös edelleen pidentymässä,
koska valituksia saapuu enemmän kuin niitä kyetään
ratkaisemaan. Tällainen tilanne on ongelmallinen ennen
kaikkea turvapaikanhakijoiden oikeusaseman kannalta, koska se merkitsee
pitkähköä epävarmuutta omasta
tulevaisuudesta. Myös yhteiskunnan kokonaisedun kannalta
kehityssuunta on varsin epäsuotuisa. Helsingin hallinto-oikeudessa
on tehty karkea laskelma, jonka mukaan käsittelyn nopeuttamisesta
seuraava hakijoiden keskimääräisten odotusaikojen lyheneminen
säästäisi yhteiskunnan taloudellisia
voimavaroja huomattavasti enemmän kuin tähän
lyhentämiseen tarvittavan henkilömäärän palkkaaminen
edellyttää.
Veroasioissa käsittelyajat ovat lakivaliokunnan saaman
selvityksen mukaan viiden viime vuoden aikana merkittävästi
pidentyneet niin, että keskimääräinen
käsittelyaika vuonna 2003 niissä oli jo 14,3 kuukautta.
Verovalituksiin annettavien ratkaisujen merkitys yksittäisen
valittajan kannalta voi olla hyvinkin huomattava, erityisesti yksityisten
elinkeinonharjoittajien kohdalla. Jos virheellisen verotuspäätöksen
korjaaminen verovelvollisen eduksi kestää kovin
pitkään, verovelvollisen taloudellinen asema voi järkkyä pelkästään
muutoksenhakumenettelyn keston vuoksi, vaikka lopputulos aikanaan
olisikin hänen kannaltaan sinänsä myönteinen.
Valiokunta pitää nykyistä kehityssuuntaa
huolestuttavana.
Hallintotuomioistuinten yksittäisilläkin päätöksillä voi
olla laajoja yhteiskunnallisia ja kansantaloudellisia vaikutuksia.
Tämän vuoksi niiden toimintaedellytysten kehittämiseen
suunnatulla, suhteellisen vähäiselläkin
lisäpanostuksella voidaan saavuttaa yhteiskunnan kokonaisedun
kannalta huomattavia hyötyjä. Talousarvioesitys
sisältää hallinto-oikeuksien henkilöstörakenteen
kehittämisestä maininnan, jonka mukaan 1.3.2005
lukien voidaan perustaa kuusi hallinto-oikeustuomarin virkaa edellyttäen,
että samasta ajankohdasta lukien vähennetään
vastaavasti määräaikaisia hallinto-oikeustuomareita
ja hallinto-oikeussihteereitä. Lakivaliokunta katsoo, että tällaisella
toimenpiteellä ei aidosti kasvateta hallinto-oikeuksien
henkilövoimavaroja. Jo aiemmin mainitun oikeusministeriön
työryhmämietinnön toimenpide-ehdotuksissa
puolestaan esitetään, että hallinto-oikeuksien
henkilöresursseja lisätään kahdella
tuomarinviralla ainakin vuosina 2005—2007. Edellä esittämäänsä viitaten
lakivaliokunta katsoo, että tällainen voimavarojen
lisäys on toteutettava suunniteltua nopeammin ja että lisäystarve
on ehdotettua paremmin otettava huomioon jo tätä talousarvioesitystä käsiteltäessä.
Laatuhankkeet
Yksinomaan ratkaisutoiminnan nopeus ei vielä riitä takaamaan
oikeusturvan korkeaa tasoa, vaan huomiota on kiinnitettävä myös
eri menettelyjen lopputuloksena annettavien ratkaisujen laatuun.
Korkeatasoisena oikeusturvana voidaan pitää vasta
joutuisasti annettua, aineellisen oikeuden mukaista ratkaisua, joka
on riittävästi ja myös asianosaisen kannalta
ymmärrettävällä tavalla perusteltu.
Vaikka ratkaisujen laatua on vaikea mitata, on myönteistä,
että tuomioistuimet ovat käynnistäneet
erilaisia laatuhankkeita. Näistä on syytä mainita
Rovaniemen hovioikeuden sekä hovioikeuspiirin käräjäoikeuksien
jo usean vuoden ajan harjoittama kehittämistyö,
johon on osallistunut myös asianajajakuntaa. Vastaavanlaista
toimintaa tulee lakivaliokunnan mielestä pyrkiä laajentamaan
sekä tukemaan sitä esimerkiksi koulutusta järjestämällä.
Tiedotus- ja tutkimustoiminta
Lakivaliokunnan mielestä on yhtäältä alempien oikeusasteiden
lainkäytön ja toisaalta hallintokäytännön
ohjaamisen kannalta tärkeää, että tuomioistuimet
julkaisevat riittävästi ratkaisukäytäntöään
tai ainakin ratkaisujensa selosteita. Tuomioistuinten käytäntö julkaisemisen
suhteen vaihtelee kuitenkin huomattavasti. Vaikuttaa siltä,
että sekä hovioikeuksien että hallinto-oikeuksien
ratkaisujen julkaiseminen on suuresti riippuvainen tuomioistuimen
työtilanteesta. Lakivaliokunnan mielestä jatkossa
tulee huolehtia siitä, että tuomioistuimilla on
käytettävissään riittävästi
avustavaa henkilökuntaa myös tämän
tyyppisten tehtävien hoitamiseen.
Tuomioistuinten toimintaa kuvaavia tietoja hankkiessaan lakivaliokunta
on pannut merkille, että Suomessa harjoitetaan varsin vähän
tuomioistuinten toimintaan kohdistuvaa empiiristä tutkimusta.
Viime vuosikymmeneltä alkaen toteutetut prosessiuudistukset
ovat kuitenkin korostaneet tarvetta saada tietoa tuomioistuinten käytännön
toiminnasta. On välttämätöntä saada tutkimustietoa,
johon tukeutuen voidaan yhtäältä arvioida
tehtyjen uudistusten onnistumista sekä toisaalta suunnitella
mahdollisesti tarvittavia lainsäädännöllisiä muutoksia.
Valtion sektoritutkimusjärjestelmää koskevan,
selvitysmies Jussi Huttusen raportinValtion sektoritutkimusjärjestelmän
rakenteellinen ja toiminnallinen kehittäminen. Selvitysmiesraportti. 2004. mukaan
(s. 6) ministeriöt ovat avainasemassa maamme sektoritutkimuksessa.
Raportissa katsotaan, että ministeriön kyvystä hyödyntää tutkimusta
riippuu, kuinka nopeasti uusi tieto välittyy yhteiskunnan
käyttöön. Oikeusministeriön hallinnonalan
panostus tutkimukseen on raportin (s. 40) mukaan valtionhallinnon
pienimpiä. Hallinnonalalla ei ole erillistä tutkimus-
ja kehittämistoiminnan strategiaa. Raportissa esitetään, että oikeusministeriön
tulisi laatia tällainen strategia. Samalla tulisi huolehtia
siitä, että oikeuspoliittisen tutkimuksen tulokset
saadaan tehokkaammin ministeriön käyttöön.
Lopputuloksenaan selvitysmies katsoo, että Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen
voimavaroja ja ministeriön sitomattomia tutkimus-
ja kehittämismäärärahoja
tulisi olennaisesti lisätä (ks. s. 40, s. 51 ja s. 64).
Lakivaliokunta pitää selvitysmiehen esittämiä seikkoja
keskeisinä sekä oikeusministeriön hallinnonalan
yleisen kehittämisen että myös lainvalmistelun
kannalta. Ilman riittävää empiiristä tietopohjaa
tuomioistuimilla jo olevia resursseja ei voida kohdistaa optimaalisella
tavalla eikä toisaalta kyetä myöskään
tekemään tällaisen tavoitteen saavuttamisen
edellyttämiä lainsäädännöllisiä uudistuksia.
Kun tutkimusvoimavarojen tasokorjaus ei oikeusministeriön
hallinnonalalla voi tapahtua minkäänlaisella kertaratkaisulla,
valiokunta pitää tärkeänä,
että tutkimuspanostuksen lisääminen aloitetaan
jo tämän talousarvioesityksen käsittelyn
yhteydessä. Lisävoimavarojen mahdollisimman tehokkaaksi kohdentamiseksi
valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että hyödynnetään
jo olemassa olevia rakenteita ja että lisärahoitus
näin ollen osoitetaan Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen
käyttöön.
Vankeinhoito ja rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän
kehittäminen
Vuoden 2004 talousarvioesityksestä antamassaan lausunnossa
(LaVL 7/2003 vp) lakivaliokunta
keskittyi vankeinhoidon määrärahakysymyksiin.
Valiokunnan käsityksen mukaan vankeinhoidon voimavarat
ovat edelleen hyvin niukat, eikä nähtävissä ole
sellaista vankiluvun merkittävää alenemista,
joka itsessään voisi tuoda helpotusta vankeinhoidon
alalla vallitsevaan tilanteeseen. Siksi valiokunta viittaa vuoden 2004
valtion talousarvioesityksestä antamaansa lausuntoon ja
uudistaa siinä esittämänsä huomautukset.
Lakivaliokunnan käsiteltävänä on
parhaillaan talousarvioesitykseen liittyvä hallituksen esitys
laiksi nuorisorangaistuksesta ja eräiksi siihen liittyviksi
laeiksi (HE 102/2004 vp). Mainitun
esityksen käsittelyn yhteydessä on käynyt ilmi,
että kokeilun vakinaistamiseen koko maassa ensi vuoden
alusta lukien ei ole käytettävissä riittävästi
määrärahoja. Valiokunnan saaman selvityksen
mukaan rahoitusvajaus on ensi vuoden osalta vain 292 000
euroa. Lakivaliokunta ei pidä hyväksyttävänä,
että nuorisorangaistuksen käytön laajentaminen
koko maan kattavaksi lykkääntyisi puolella vuodella
näin vähäisen rahoitusvajeen vuoksi.
Lakivaliokunta toteaa, että se on 1980-luvulta alkaen
jatkuvasti korostanut rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän
täydentämisen tarpeellisuutta. Vuoden 2004 talousarvioesityksestä antamassaan
lausunnossa valiokunta kiinnitti huomiota erityisesti sopimushoitojärjestelmään edellyttäen
tuolloin, että hallitus antaa sopimushoitoa koskevan esityksen
vuoden 2004 valtiopäivillä. Esitystä ei
vielä ole annettu, eikä se myöskään
sisälly syysistuntokaudella 2004 annettavien hallituksen
esitysten luetteloon. Valiokunnan mielestä rikosoikeudellisen
seuraamusjärjestelmän kehittäminen entistä tarkoituksenmukaisemmaksi
on yhteiskunnan kokonaisedun kannalta niin keskeinen asia, ettei
sitä voida jättää riippumaan
oikeusministeriön jo ennestään tiukkojen
menokehysten sisällä mahdollisesti muodostuvista
säästöistä, vaan tarvittavien
uudistusten toteuttaminen on turvattava kasvattamalla oikeusministeriön
menokehyksiä.
Lakivaliokunnan näkemyksen mukaan nuorisorangaistuksen
ja sopimushoidon toteuttamisessa kohdatut ongelmat viittaavat myös
siihen, että rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän kehittämisessä on
entistäkin aktiivisemmin pyrittävä yhteistyöhön
muiden hallinnonalojen kanssa. Etenkin sosiaali- ja terveystoimen
kanssa voimavaroja yhdistämällä voidaan
saavuttaa merkittäviä tuloksia, esimerkiksi pyrittäessä laaja-alaisesti
estämään nuorten syrjäytymistä.