Perustelut
Yleistä
Valtion vuoden 2010 talousarvioesityksessä oikeusministeriön
hallinnonalalle esitetään määrärahoja
yhteensä noin 790 miljoonaa euroa. Tämä on
noin 8 miljoonaa euroa vähemmän kuin vuoden 2009
varsinaisessa talousarviossa. Ilman vuosittain vaihtelevia vaalimenoja
määrärahojen lisäys
on vuoteen 2009 verrattuna noin 7 miljoonaa euroa.
Tuomioistuimet ja syyttäjälaitos
Riippumattomat sekä hyvin ja tehokkaasti toimivat tuomioistuimet
ovat edellytys perus- ja ihmisoikeusvaatimusten mukaisen oikeusturvan toteutumiselle
ja oikeusvarmuudelle. Valiokunta pitää tärkeinä tavoitteita
lyhentää tuomioistuinten käsittelyaikoja,
vähentää tuomioistuimissa yli
vuoden vireillä olevien asioiden määrää sekä lyhentää alueellisia
käsittelyaikaeroja. Yksilön kannalta kyse ei ole
vain tuomioistuinkäsittelyn joutuisuudesta, vaan koko oikeusketjun
sujuvuudesta. Tämän vuoksi on tärkeää,
että pyritään lyhentämään
asioiden käsittelyn kokonaiskestoa ja tehostetaan seurantaa käsittelyn
kaikissa vaiheissa esitutkinnasta tuomioistuinkäsittelyyn
sekä vahvistetaan viranomaisten paikallista yhteistyötä.
Selvityksen mukaan tuomioistuimissa ei nykyisellään
juurikaan kyetä lyhentämään
yleisesti käsittelyaikoja. Esimerkiksi pääkaupunkiseudun
käräjäoikeuksissa työtilanne
on vaikea niille osoitetuista lisäresursseista huolimatta.
Taloudellinen taantuma näkyy etenkin tietyissä asiaryhmissä,
esimerkiksi velkajärjestely- ja yrityssaneerausasioissa
sekä summaarisissa asioissa. Käräjäoikeuksissa
ja ulosotossa taantuman koko vaikutus työtilanteeseen ei
ole vielä nähtävissä. Mikäli
taantuma jatkuu pitkään, se voi pahentaa juttutilannetta
merkittävästi. Etenkin laajoissa riita-asioissa,
konkurssi-, velkajärjestely- ja yrityssaneerausasioihin
liittyvissä riitakysymyksissä ja talousrikosasioissa
asiamäärien kasvun odotetaan siirtyvän
edelleen muutoksenhakuasteisiin.
Talousarvioesityksessä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi
on välttämätöntä, että voimavaroja
suunnataan työmäärän mukaan.
Vuoden 2009 alusta voimaan tulleesta lautamiesjärjestelmän
uudistuksesta on saadun tiedon mukaan kertynyt säästöjä jo
kuluvan vuoden aikana. Valiokunta viittaa uudistusta koskeneeseen mietintöönsä (LaVM 11/2008 vp)
ja tähdentää, että lautamiesmenojen
vähentymisestä saatavat säästöt
on kohdennettava hallitusohjelman mukaisesti pahiten ruuhkautuneiden
käräjäoikeuksien vahvistamiseen. Valiokunta
on kiinnittänyt huomiota lautamiesten käyttöalan
supistamisesta saataviin säästöihin
myös käsitellessään vuoden 2009
talousarvioesitystä ja painottaa erityisesti
tuomariresurssien vahvistamista (LaVL 15/2008 vp).
Myös vuoden 2010 alusta voimaan tulevassa käräjäoikeusuudistuksessa vapautuu
voimavaroja uudelleen kohdennettaviksi, kun uudistuksen
myötä vapautuvien laamannin virkojen tilalle voidaan
perustaa käräjätuomarin virkoja.
Valiokunta tähdentää voimavarojen oikeudenmukaista
ja tarkoituksenmukaista jakamista käsittelyaikojen lyhentämiseksi.
Myös lautamiesjärjestelmäuudistuksen yhteydessä säädettyjen
uusien käräjäoikeuden kokoonpanovaihtoehtojen
täysimääräinen hyödyntäminen
edellyttää riittäviä tuomariresursseja.
Selvityksen mukaan alueellisissa hallinto-oikeuksissa
on ollut kasvua kaikissa asiaryhmissä. Asiamäärän
odotetaan lisääntyvän taantuman vuoksi
erityisesti toimeentulotuki- sekä sosiaaliturva- ja terveysasioissa.
Varsinkin toimentulotukiasiat tulevat tuomioistuimiin viiveellä.
Lisäksi sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnassa oleva
jutturuuhka voi vakuutusoikeuteen purkautuessaan pahentaa
siellä ruuhkia olennaisesti. Talousarvioesitys ei sisällä hallinto-oikeuksille
ja vakuutusoikeudelle vuosina 2008—2009 myönnettyä ruuhkanpurkurahaa, mikä asiamäärien
kehityksestä riippuen voi tehdä haasteelliseksi
talousarvioesityksessä asetetut tavoitteet käsittelyaikojen
lyhentämisestä.
Helsingin hallinto-oikeuden yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvien
turvapaikkavalitusten määrän arvioidaan
Maahanmuuttoviraston laskelmien mukaan lisääntyvän
noin 1 000 asialla. Valiokunta toteaa myönteisenä talousarvioon sisältyvän
643 000 euron (9 htv) suuruisen kertaluonteisen määrärahalisäyksen
turvapaikkavalitusten käsittelyyn. Määrärahalisäys
on välttämätön, jotta
käsittelyajat voidaan pitää kohtuullisina.
Asiamäärän kasvun vaikutusta korkeimman
hallinto-oikeuden työtilanteeseen on syytä seurata.
Syyttäjälaitoksen osalta tavoitteena on kohdentaa
voimavaroja pitkään syyteharkinnassa olleisiin
asioihin sekä syyttäjän ja poliisin esitutkintayhteistyön
tehostamiseen. Vaativat rikosasiat, esimerkiksi harmaaseen
talouteen ja talousrikollisuuteen liittyvät jutut, sitovat
paljon voimavaroja pitkäksi aikaa. Poikkeuksellisen laajojen
Ruanda- ja WinCapita-juttujen hoitoon on talousarviossa osoitettu
syyttäjälaitokselle miljoonan euron lisäys.
Ns. normaalien asioiden käsittelyyn käytettävien
henkilötyövuosien määrä on
vaihdellut vuosittain. Vuoden 2010 talousarviossa henkilötyövuosien
määrä vähenee 13:lla kuluvaan
vuoteen verrattuna. Kevennetyillä rikosprosessikeinoilla,
kuten kirjallisella menettelyllä ja esitutkinnan rajoittamisella, voidaan
vapauttaa voimavaroja vaativiin ja pitkään syyteharkinnassa
olleisiin asioihin, mutta niilläkään
ei ole mahdollista tasapainottaa tilannetta kokonaan. Valiokunta
korostaa, että tasainen henkilöstökehitys
on edellytys tulokselliselle toiminnalle.
Vankeinhoito
Rikosseuraamusalalla toteutetaan ensi vuosikymmenen alussa useita
uudistuksia. Vuoden 2010 alusta yhdistetään Vankeinhoitolaitos,
Kriminaalihuoltolaitos ja Rikosseuraamusvirasto uudeksi rikosseuraamusalan
organisaatioksi. Lisäksi rikosseuraamusalan alue-
ja laitosrakennetta uudistetaan vuoteen 2012 mennessä. Valiokunta
pitää tärkeänä rikosseuraamusalan kehittämistä ja
toiminnan tarkoituksenmukaista järjestämistä.
Kehittämistoimilla tavoitellaan merkittäviä tehokkuus-
ja tuottavuushyötyjä. Valiokunta kuitenkin korostaa,
että toimenpiteiden ensisijaisena lähtökohtana
tulee olla voimavarojen mitoittaminen ja kohdentaminen kriminaalipolitiikan
tarpeiden mukaisesti. Vankipaikkojen määrää vähennettäessä tulee
ottaa huomioon se, että vankiluvun kehityksestä ei voida
tehdä varmoja päätelmiä. Vankien
sijoittamista ylipaikoille ei valiokunnan mielestä voida
pitää kestävänä ratkaisuna,
jos vankimäärä kääntyy
nousuun.
Valiokunta toteaa myönteisenä rangaistusten täytäntöönpanoon
esitetyn neljän miljoonan euron määrärahalisäyksen
mm. vankien kuntoutustoiminnan kohtuullisen tason ylläpitoon.
Lisärahoituksesta huolimatta vuoden 2006 vankeuslakiuudistuksessa
asetetuissa uusintarikollisuuden ehkäisyn kannalta keskeisissä tavoitteissa, kuten
aktiivitoimintojen osuuden lisäämisessä vankien
ajankäytössä sekä vankeusajan
jälkeisten tukitoimien tehostamisessa, ei kuitenkaan päästä kovin
paljon eteenpäin.
Valiokunta on huolestunut henkilökunnan jaksamisesta.
Erityisesti vankien parissa tehtävä lähityö,
kuten rangaistusajan suunnitelmien laatiminen, työtoiminta
ja koulutus, vaatii paljon henkilöstövoimavaroja.
Tavoitteena on siirtää painopistettä jatkossa
yhä enemmän toimenpiteisiin, joilla
tuetaan vankien valmiuksia sopeutua yhteiskuntaan. Myös
avoseuraamuksia kehitetään. Nämä tavoitteet
lisäävät henkilöstövoimavarojen
vahvistamisen tarvetta. Valiokunta katsoo, että rikosseuraamusalan
organisaatiouudistuksen ja muiden hallinnon tehostamistoimien kautta
vapautuvat voimavarat tulisi kohdentaa vankien parissa tehtävään
lähityöhön vankeuslain tavoitteita toteuttaen.
Toimitilat ja niistä aiheutuvat kustannukset
Valiokunta pitää tärkeänä,
että vankitilojen peruskorjauksia jatketaan vankiloiden
peruskorjausohjelman mukaisesti. Jäljellä olevien
ns. paljusellien poistamiseen on saadun selvityksen mukaan suunnitelmallisesti
ryhdytty, ja valiokunta pitää välttämättömänä,
että rahoitus tätä koskevien toimenpiteiden
toteuttamiseksi turvataan. Myös vankipaikkojen määrää vähennettäessä tulee
pyrkiä vähentämään
paljusellien määrää sen sijaan,
että suljettaisiin tiloiltaan asianmukaisia osastoja, esimerkiksi
Pelso.
Valiokunta on toistuvasti kiinnittänyt huomiota
oikeusministeriön hallinnonalan korkeisiin vuokriin
ja muihin toimitilakustannuksiin (LaVL 5/2009 vp, LaVL 15/2008 vp, LaVL 5/2008 vp).
Osaksi tuomioistuinlaitoksen ja vankeinhoidon toimitilakustannuksiin
vaikuttaa rakennuksiin sisältyvien turvallisuus- ja erityislaitteiden
arvo. Vuokramenojen kasvu on ollut jo pitkään
yleistä hintakehitystä nopeampaa. Oikeusministeriön
hallinnonalan toimitiloista noin 80 prosenttia on Senaatti-kiinteistöiltä vuokrattuja
tiloja. Valiokunta viittaa vuosille 2010—2013 laadituista
valtiontalouden kehyksistä antamaansa lausuntoon (LaVL 5/2009 vp) ja
katsoo, että oikeusministeriön hallinnonalan kasvaviin
toimitilojen vuokrakustannuksiin tulee löytää kestävä ratkaisu,
jotta voidaan varmistaa voimavarojen riittävyys hallinnonalan
perustehtävien hoitamiseen.
Sakkovankien määrän muutokset ja
kustannukset
Vuonna 2008 sakon muuntorangaistussäännöksiä muutettiin
siten, että rangaistusmääräysmenettelyssä tuomittuja
sakkoja ei enää voi muuntaa vankeudeksi (578/2008).
Jo vuonna 2007 muuntokelvottomiksi oli säädetty
enintään 20 päiväsakon suuruiset
rangaistusmääräysmenettelyssä tuomitut
sakot (68/2007). Näiden muutosten
yhteisvaikutuksena pelkkää muuntorangaistusta
suorittavien vankien päivittäisen keskimäärän
arvioitiin laskevan noin 20—40 vankiin. Myös sakon
muuntorangaistusta muun vankeusrangaistuksen ohella suorittavien
päivittäisen määrän
arvioitiin laskevan jokseenkin vastaavalla tavalla.
Saadun tiedon mukaan sakon muuntorangaistusta suorittavien vankien
määrä on viime keväästä alkaen
laskenut. Kuluvan vuoden lokakuun alun vankilukuilmoituksen
mukaan vankiloissa suoritti pelkkää muuntorangaistusta 62
vankia, mikä oli puolet vähemmän kuin
vastaavaan aikaan vuonna 2008. Muuntorangaistusvankien määrän
arvioidaan laskevan edelleen, kunnes lainmuutosten vaikutukset näkyvät
täysimääräisinä.
Hyväksyessään viimeisimmän
sakon muuntokiellon laajentamista koskeneen lainmuutoksen
(EV 79/2008 vp, LaVM 9/2008 vp — HE 164/2007 vp)
eduskunta edellytti oikeusministeriön seuraavan
ja arvioivan sakon muuntokiellon vaikutuksia kiinnittäen
huomiota muiden seikkojen ohella sakkovankien määrän
kehitykseen, sakkotulojen määrään,
sakkorangaistuksen uskottavuuteen rikosoikeudellisena seuraamuksena
sellaisissa tapauksissa, joissa henkilö syyllistyy toistuvasti
vähäisiin rikoksiin, vaikutuksiin rikollisuuteen
kokonaisuutena, vaikutuksiin kaupan alan yritysten kannalta sekä käräjäoikeuksien,
kuntien ja muiden asianomaisten viranomaisten toimintaan, ja antavan
asiasta selvityksen lakivaliokunnalle vuoden 2010 loppuun mennessä.
Samassa yhteydessä eduskunta niin ikään
edellytti, että yhdyskuntaseuraamuksen kehittämistä koskeva
kokonaistarkastelu käynnistetään viipymättä ja
että sen yhteydessä tai erillisenä työnä valmistellaan
oikeusministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön,
valtiovarainministeriön, kuntasektorin sekä muiden asiaan
kuuluvien toimijoiden yhteistyönä vuoden 2009
loppuun mennessä eduskunnalle antamista varten tarvittavat
ehdotukset sakon muuntorangaistusjärjestelmän
ulkopuolelle jääville soveltuvaksi yhdyskuntaseuraamukseksi
tai muuksi muuntorangaistuksen korvaavaksi toimeksi.
Edellä mainitussa yhteydessä eduskunta lisäksi
edellytti valmisteltavan tarvittavat ehdotukset sääntelyksi,
jolla rajataan rangaistusmääräysmenettelyn
käyttö pois tilanteista, joissa tekijä on
menettelyllään osoittanut piittaamattomuutta lain
kielloista ja käskyistä. Lakivaliokunnalle on
toimitettu alustava arvio lausumassa tarkoitetun lainmuutoksen taloudellisista
vaikutuksista toteuttamistavasta riippuen. Yhteenvedonomaisesti
voidaan todeta, että lainmuutos merkitsisi karkeasti arvioituna
pelkkää muuntorangaistusta suorittavien vankien
päivittäisen määrän
nousua 50—70:llä verrattuna siihen, mihin sen
on arvioitu laskevan vuosina 2008 ja 2007 voimaan tulleiden muutosten
vaikutuksesta. Tämä lisäisi muuttuvia
kustannuksia (ravinto, vaatteet, lääkkeet jne.)
arviolta 450 000—630 000 euroa. Muutos
vaikuttaisi vastaavalla tavalla myös sakon muuntorangaistusta
muun rangaistuksen ohella suorittaviin. Yhteensä keskivankiluku
nousisi arvion mukaan 90—120:llä, mikä lisäisi
vankeinhoidon muuttuvia kustannuksia 810 000—1 080 000
eurolla. Lakivaliokunta toteaa, että eduskunta on edellyttänyt
mainitun lainmuutoksen valmistelua, ja katsoo siksi, että lainmuutoksesta
aiheutuvat kustannukset tulee huomioida talousarvion tai lisätalousarvion
yhteydessä.
Tuottavuusohjelman toteuttamisesta
Vuoden 2010 talousarvioesityksessä on oikeusministeriön
hallinnonalan toimintamenomomentilta vähennetty valtionhallinnon
tuottavuusohjelmaan liittyen yhteensä noin 2,5 miljoonaa
euroa. Vuonna 2010 tuottavuusohjelmaan liittyvä henkilöstövähennys
on 172 henkilötyövuotta, josta osa on toteutettu
jo etupainotteisesti.
Oikeusministeriön hallinnonalalla toteutetaan lukuisa
määrä tuottavuushankkeita. Vuonna 2010
niistä keskeisimpiä ovat edellä mainittujen
käräjäoikeusverkoston uudistamisen ja
Rikosseuraamuslaitoksen perustamisen lisäksi muun muassa
riidattomien saatavien perinnän yksinkertaistaminen, kiinteistöjen
kirjaamisasioiden siirto Maanmittauslaitokselle sekä Valtakunnanvoudinviraston
perustaminen.
Valiokunta toteaa, että tuottavuushankkeilla tavoitellaan
merkittäviä tehokkuus- ja tuottavuushyötyjä.
Kustannushyötyjen odotetaan syntyvän vasta pidemmällä aikavälillä.
Hankkeiden siirtymäkausien aikana on mahdollista, että kustannukset
väliaikaisesti myös nousevat. Työtä hankkeiden
toteuttamiseksi tulee kuitenkin määrätietoisesti
jatkaa. Valiokunta pitää tärkeänä,
että hankkeiden toimeenpanoa seurataan ja uudistusten kriminaalipoliittiset
ja taloudelliset vaikutukset valtion ja kuntien kannalta
arvioidaan poikkihallinnollisesti ja pitkäjänteisesti.
Oikeusministeriön hallinnonalalla toteutettavat
tuottavuus- ja rakenneuudistukset merkitsevät myös
muutoksia tietojärjestelmiin. Osassa hankkeita on jo itsessään
kysymys tietohallinnon kehittämisestä ja sähköisten
palveluiden lisäämisestä. Tietojärjestelmiä tulee
tilkkutäkkimäisen uudistamisen sijaan
kehittää kokonaisuutena ja käyttäjäryhmien
tarpeista lähtien. Valiokunta korostaa organisaatio-
ja sektorirajat ylittävää tarkastelua
sekä eri hallinnonaloilla toteutettavien hankkeiden välistä koordinointia
todellisten tuottavuus- ja kustannushyötyjen aikaansaamiseksi.
Tutkimustoiminnan vahvistaminen
Tutkimukseen pohjautuva tieto oikeusoloista kuuluu laadukkaan
lainvalmistelun ja suunnitelmallisen kriminaali- ja oikeusturvapolitiikan perusedellytyksiin.
Valiokunta on toistuvasti tähdentänyt tarvetta
lisätä oikeuspoliittiseen tutkimukseen
suunnattuja voimavaroja (LaVL 5/2009 vp, LaVL 15/2008 vp, LaVL 5/2008
vp, LaVL 12/2007 vp, LaVL 8/2007 vp, LaVL 15/2006 vp, LaVL 9/2006 vp).
Pitkäjänteisen tutkimustyön resurssikysymys
ei ole kestävällä tavalla ratkaistavissa
esimerkiksi tilapäisellä projektirahoituksella.
Vuoden 2008 talousarvioesitykseen sisältyi tavoite
parantaa lähivuosina Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen
toimintaedellytyksiä. Käsiteltävänä oleva
talousarvioesitys ei kuitenkaan vielä tuo parannusta tilanteeseen.
Valiokunta kiirehtii toimenpiteitä tutkimustoiminnan kehittämiseksi
ja rahoituksen turvaamiseksi.
Tarve toiminnan analyyttiseen seurantaan ja arviointiin tuomioistuimissa
on viime vuosina korostunut. Sekä korkein oikeus että korkein hallinto-oikeus
ovat käynnistäneet hankkeita ja selvityksiä ajantasaisen,
lainkäyttöä koskevan tiedon saamiseksi.
Tietoa tarvitaan tuottavuuden ja oikeusturvan laadun arvioimiseen
sekä johtamisen välineeksi. Tällainen
tutkimus tukee myös paremman sääntelyn
toimintaohjelmaa. Valiokunta viittaa vuoden 2009 talousarvioesityksestä antamaansa
lausuntoon ja pitää tarpeellisena, että käytettävissä olevia
resursseja vahvistetaan ja kohdennetaan tuomioistuimissa tapahtuvaan
selvitys- ja tutkimustoimintaan.