Yleisperustelut
Yleistä
Hallituksen esitys todistelua yleisissä tuomioistuimissa
koskevien säännösten muuttamiseksi on
parhaillaan eduskunnan käsiteltävänä,
ja lakivaliokunta on vastikään hyväksynyt
asiasta mietinnön (HE 46/2014 vp — LaVM
19/2014 vp). Nyt käsillä oleva
hallituksen esitys koskee todistelua hallintolainkäytössä.
Tarkoitus on ottaa hallintolainkäyttölain todistelusäännöksissä huomioon
oikeudenkäymiskaaren todistelua koskevien säännösten
muutokset. Lisäksi pyrkimyksenä on selkeyttää eräitä hallintolainkäyttölakiin
vanhastaan sisältyneitä todistelusäännöksiä.
Hallintolainkäytössä on tyypillisesti
kyse muutoksenhausta julkisen vallan käyttöä koskevaan
viranomaisen ratkaisuun. Tällöin asiaan on usein
jo sen aiemmissa vaiheissa kertynyt runsaasti aineistoa. Hallintolainkäytössä asiat
ratkaistaan yleensä kirjallisen aineiston pohjalta, vaikkakin
suullinen käsittely voidaan tarvittaessa järjestää.
Edellä mainituissa suhteissa hallintolainkäyttö eroaa
oikeudenkäynnistä yleisissä tuomioistuimissa.
Hallintolainkäytön erityispiirteet ja käsiteltävien
asioiden laatu on pyritty esityksessä ottamaan huomioon.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa hallituksen esitystä on
yleisesti ottaen pidetty oikeansuuntaisena, mutta riittämättömänä uudistuksena.
Oikeusministeriön mukaan hallintolainkäyttölain
uudistustyötä on tarkoitus jatkaa seuraavalla
vaalikaudella ja tässä yhteydessä arvioida
tarkemmin myös hallintolainkäytön todistelusäännöksiä.
Lakivaliokunta yhtyy näkemykseen hallintolainkäyttölain
nyt ehdotettua laajemman uudistuksen tarpeesta. Ottaen huomioon,
että uudistustyötä on tarkoitus jatkaa,
valiokunta on päätynyt siihen, että se
ehdottaa tässä yhteydessä hyväksyttäväksi
sellaisenaan tai jäljempänä selvitetyin
muutoksin lähinnä vain sellaisia säännösehdotuksia,
jotka ovat oikeudenkäymiskaaren todistelusäännösten
muutosten vuoksi välttämättömiä.
Nykyinen hallintolainkäyttölaki sisältää runsaasti
viittauksia oikeudenkäymiskaaren säännöksiin.
Nyt käsillä oleva hallituksen esitys ei tuo tähän
merkittävää muutosta, sillä myös
se sisältää lukuisia viittauksia oikeudenkäymiskaaren
vastaaviin säännöksiin. Viittaustekniikka
lyhentää hallintolainkäyttölakia
ja sen säännöksiä, mutta se
ei välttämättä ole lakia soveltavan ja
tulkitsevan kannalta selkeä sääntelytapa. Tilannetta
ei helpota se, että myös viitatuissa oikeudenkäymiskaaren
säännöksissä on runsaasti edelleen
viittauksia. Lakivaliokunnan mielestä viittaustekniikan
käyttöä on syytä arvioida hallintolainkäyttölain
jatkovalmistelussa.
Edellä esitetyn perusteella lakivaliokunta pitää tärkeänä,
että hallintolainkäyttölain pitkään vireillä ollut
uudistustyö saatetaan ripeästi loppuun ja asiasta
annetaan esitys eduskunnalle. Valmistelussa on tarpeen arvioida
tarkemmin myös todistelua koskevia säännöksiä.
Valiokunta ehdottaa lausuman hyväksymistä asiasta (Valiokunnan
lausumaehdotus).
Voimaantulo
Hallituksen esityksen mukaan ehdotetut lait tulisivat voimaan
1.7.2015. Voimaantulo on kuitenkin aiheellista ajoittaa siten, että muutokset
tulevat voimaan samanaikaisesti oikeudenkäymiskaaren todistelua
koskevan uudistuksen kanssa. Kyseisen uudistuksen on tarkoitus tulla
voimaan 1.1.2016.
Yksityiskohtaiset perustelut
1. Laki hallintolainkäyttölain muuttamisesta
21 §. Asiamiehen valtuutus.
Pykälän 1 momentissa mainittu "yleinen" oikeusavustaja
on muutettu "julkiseksi" oikeusavustajaksi.
33 §. Asian selvittäminen.
Pykälän 1 momentissa ehdotetaan otettavaksi
käyttöön uusi ilmaisu "muutoin
oikeudenkäynnissä osallisena oleva hallintoviranomainen",
jota käytetään asianosaisen ja päätöksen
tehneen hallintoviranomaisen ohella. Saamansa selvityksen perusteella
lakivaliokunta toteaa, että viranomaisen asemaan hallintoasioiden
oikeudenkäynnissä vaikuttaa liittyvän
kysymyksiä, joihin ei hallintolainkäyttölaista
ilmene selkeää vastausta. Nyt ehdotettu uusi ilmaisu
ei kuitenkaan vaikuta selkeyttävän oikeustilaa,
minkä vuoksi valiokunta ehdottaa sen poistamista. Viranomaisen
asemaa hallintolainkäytössä on perusteltua
arvioida tarkemmin ja laajemmin hallintolainkäyttölain
kokonaisuudistuksen valmistelussa. Koska voimassa olevaan 33 §:ään
ei hallituksen esityksessä ehdoteta uuden ilmaisun lisäksi
muita muutoksia, ilmaisun poistaminen merkitsee sitä,
että pykälä jää voimassa
olevan sisältöiseksi. Pykäläehdotus
tulee siten poistaa. Myös johtolausetta on tämän
vuoksi tarpeen tarkistaa.
Vastaavaa ilmaisua ehdotetaan käytettäväksi myös
39 §:ssä, 43 §:n 1 momentissa ja 46 §:n 1 momentissa.
Valiokunta ehdottaa niiden poistamista myös kyseisistä säännöksistä.
Näitä muutoksia ei perustella jäljempänä erikseen.
39 a §. Todistajan esteellisyys.
Ehdotettu pykälä on uusi. Hallituksen esityksestä ilmenee,
että oikeudenkäynnissä kuultavan viranomaisen
palveluksessa olevan henkilön suhteesta todistajan esteellisyyssäännöksiin
on ilmennyt tulkintaongelmia (s. 5/I ja 11/I).
Tämän vuoksi asiasta ehdotetaan säädettäväksi
pykälän 2 momentissa. Sen mukaan vain
päätöksen tehneen tai muutoin oikeudenkäynnissä osallisena
olevan viranomaisen puhevaltaa käyttävä edustaja
on esteellinen toimimaan todistajana. Ehdotus merkitsee muutosta
nykytilaan ja supistaa esteellisten todistajien alaa. Valiokunnan
saaman selvityksen mukaan tavoitteena on helpottaa asian tosiseikkojen
selvittämistä hallintoprosessissa. Tarpeettoman
laaja todistajan esteellisyys ei tätä edistäisi. Valiokunnalla
ei ole ehdotukseen tältä osin huomauttamista.
Momenttiin sisältyy edellä 33 §:n
perusteluissa käsitelty ilmaisu "muutoin oikeudenkäynnissä osallisena
oleva hallintoviranomainen". Toisin kuin muissa pykälissä nyt
käsillä olevassa momentissa ilmaisu on tarpeen
säilyttää, koska sen poistaminen merkitsisi
sitä, että vain päätöksen
tehneen viranomaisen puhevaltaa käyttävää edustajaa
ei voitaisi kuulla oikeudenkäynnissä todistajana,
mutta sen sijaan esimerkiksi hallintopäätöksestä valittaneen
valvontaviranomaisen puhevaltaa käyttävää edustajaa
voitaisiin.
39 b §. Todistajan vaitiolo-oikeus.
Ehdotettu pykälä on uusi. Sen 3 momentissa säädetään niistä tilanteista,
joissa todistajalla on oikeus kieltäytyä todistamasta
siltä osin kuin todistaminen ilmaisisi momentin 1—3
kohdassa tarkoitetun tiedon. Momentin 1 kohta koskee seikkaa, jonka
kertominen voisi saattaa todistajan tai hänen läheisensä syytteen
tai rangaistuksen luonteisen hallinnollisen seuraamuksen vaaraan. Säännöksen
taustalla on itsekriminointisuoja ja sitä koskeva Euroopan
ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö.
Hallituksen esitykseen ei sisälly säännösehdotuksia
itsekriminointisuojan vastaisesti hankittujen todisteiden hyödyntämisestä,
vaikka hyödyntämiskieltoa koskevat säännökset
lisätään oikeudenkäymiskaareen
(ks. HE 46/2014 vp ja LaVM
19/2014 vp). Saadun selvityksen mukaan tarkoitus
on selvittää hyödyntämiskieltojen
kokonaisuutta hallintolainkäyttölain kokonaisuudistuksen
jatkovalmistelussa. Saamaansa selvitystä kokonaisuutena
arvioituaan lakivaliokunta on päätynyt siihen,
että myös itsekriminointisuojaan perustuvaa vaitiolo-oikeutta
on perusteltua arvioida samassa yhteydessä. Tämän
vuoksi valiokunta ehdottaa, että momentin 1 kohta tässä yhteydessä poistetaan.
39 c §. Todistajan velvollisuus kieltäytyä todistamasta.
Pykälän 3 ja 4 momentissa viitataan oikeudenkäymiskaaren
17 luvun 12 §:n 2 ja 3 momenttiin. Viittaukset tulee korjata
kohdistumaan oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 12 §:n 3—5
momenttiin, koska lakivaliokunta on oikeudenkäymiskaaren
todistelusäännöksiä koskevan
hallituksen esityksen yhteydessä ehdottanut pykälään
muutoksia (ks. LaVM 19/2014 vp s. 11—13
ja 29).
39 d §. Muussa laissa säädetyn vaitiolovelvollisuuden
vaikutus kuulemiseen.
Ehdotettu pykälä on uusi ja poikkeaa oikeudenkäymiskaaren vastaavista
säännöksistä (17 luvun 12 ja
14 §). Siinä tarkoitettu vaitiolovelvollisuus
voi perustua esimerkiksi julkisuuslakiin (621/1999)
tai terveydenhuollon ammattihenkilöstöstä annettuun
lakiin (559/1994). Pykälän 1
momentin mukaan todistajaa voidaan kuulla vaitiolovelvollisuuden
piiriin kuuluvasta seikasta, jos se on välttämätöntä asian
selvittämiseksi tai jos henkilö, jonka hyväksi
vaitiolovelvollisuus on säädetty, suostuu todistamiseen.
Pykälän 2 momentin mukaan todistajaa
ei kuitenkaan saa kuulla, jos kuuleminen on vastoin erittäin
tärkeää yleistä etua, lapsen
etua tai muuta tärkeää yksityistä etua, paitsi
jos kuulematta jättäminen vaarantaisi oikeudenmukaisen
oikeudenkäynnin toteutumisen.
Lakivaliokunta toteaa, että ehdotettu sääntely mahdollistaa
tuomioistuimelle verraten laajan harkintavallan velvoittaa todistaja
todistamaan. Ratkaisua voidaan puoltaa hallintolainkäyttöasioiden
laadulla ja luonteella, asianosaisasetelmalla sekä valitusviranomaisen
selvittämisvelvollisuudella (hallintolainkäyttölain
33 §). Tavoitteena on, että viranomaisen
päätöksentekoon liittyvät seikat
voidaan oikeudenkäynnissä riittävästi
selvittää asian selvittämiseksi. Valitusviranomaisella
on siten oikeus saada kaikki sellainen tieto, jota se tarvitsee
oikeudenkäyntimenettelyssä, ja lähtökohtaisesti
valitusviranomainen arvioi itse, mitä se pitää välttämättömänä selvittämisvastuunsa
täyttämiseksi. Jos todistajan kuuleminen muussa
laissa säädetyn vaitiolovelvollisuuden
piiriin kuuluvasta seikasta on asian selvittämiseksi välttämätöntä,
todistajaa voidaan ehdotetun pykälän 1 momentin
mukaan kuulla. Kuulemista kuitenkin rajoitetaan 2 momentissa mainituilla
perusteilla.
Edellä esitetyn valossa valiokunnalla ei ole huomautettavaa
pykälän tavoitteeseen, mutta se pitää pykälää monipolvisena
ja vaikeasti avautuvana. Sääntelyn selkeyttämiseksi
valiokunta ehdottaa 2 momentin sanamuodon tarkistamista siten, että todistajaa
ei saa kuulla, jos kuulematta jättämiselle on
erittäin tärkeän yleisen edun tai lapsen
edun taikka muun erittäin tärkeän yksityisen
edun vuoksi erityisen painavat perusteet eikä kuulematta
jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin
toteutumista. Momentissa mainittuja näkökohtia
tulee punnita tilanne- ja tapauskohtaisesti.
Hallituksen esityksen perustelujen mukaan erittäin
tärkeä yleinen etu voi liittyä valtion ulkoiseen
turvallisuuteen ja lapsen etu tai muu erittäin tärkeä yksityinen
etu vuorostaan henkilökohtaisen turvallisuuden tai koskemattomuuden
turvaamiseen (s. 15/II). Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin
vaatimusta ei sen sijaan perusteluissa ole juurikaan käsitelty.
Tältä osin valiokunta toteaa, että oikeudenmukaisella
oikeudenkäynnillä viitataan Euroopan ihmisoikeussopimukseen
ja sitä koskevaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön.
Kyse on ennen kaikkea kontradiktorisen periaatteen eli vastavuoroisuuden
periaatteen turvaamisesta todistelussa. Asianosaisella on oikeus
lausua tuomioistuimelle esitetystä todistelusta ja tarvittaessa
riitauttaa esitetty selvitys. Asianosaiselle tulisi myös
pääsääntöisesti turvata
mahdollisuus esittää todistajalle kysymyksiä (esim.
H.A.L. v. Suomi 2004 ja Fortum v. Suomi 2003). Lisäksi oikeudenmukaisen
oikeudenkäynnin voidaan katsoa pitävän
sisällään asian riittävän
selvittämisen turvaamisen.
39 f §. Muut säännökset
todistajan kuulemisesta.
Pykälässä viitataan niihin oikeudenkäymiskaaren
todistajan kuulemista koskeviin säännöksiin,
joita sovelletaan soveltuvin osin hallintolainkäyttömenettelyssä.
Pykälään on lisätty viittaus
oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 30 §:ään, jossa
säädetään alle 15-vuotiaan tai
henkiseltä toiminnaltaan häiriintyneen todistajan
kuulemisesta. Viittauksen kautta sovellettavaksi tulevat oikeudenkäymiskaaren
17 luvun 27 §:n säännökset.
Lisäys on tarpeen, koska lakivaliokunta ehdottaa jäljempänä 39
h §:n poistamista.
39 h §. Vajaavaltaisen kuuleminen.
Pykälä on uusi. Sen 1 momentti koskee
vajaavaltaisen kuulemista suullisessa käsittelyssä, 2
momentti vajaavaltaiselle määrättävää tukihenkilöä ja 3
momentti vajaavaltaisen kuulemista ilman muiden oikeudenkäynnin
osapuolten läsnäoloa. Esityksen tarkoituksena
on sisällyttää vajaavaltaisen kuulemista
koskeva yleissäännös hallintolainkäyttölakiin.
Lakivaliokunta pitää tarkoitusta yleisesti ottaen
kannatettavana, mutta saamansa selvityksen valossa valiokunta katsoo,
että ehdotetussa sääntelyssä on
vielä pohtimisen varaa. Ottaen huomioon, ettei säännöksen
säätäminen tässä yhteydessä ole
ehdottoman välttämätöntä oikeudenkäymiskaaren
todistelusäännösten muutosten vuoksi,
valiokunta ehdottaa, että säännös
poistetaan ja tarvittavaa sääntelyä pohditaan
tarkemmin hallintolainkäytön kokonaisuudistuksen
valmistelussa. Pykälän poistamisen vuoksi valiokunta
ehdottaa samalla, että 39 f §:ään
lisätään viittaus oikeudenkäymiskaaren
17 luvun 30 §:ään. Vajaavaltaisen todistajan kuulemiseen
hallintolainkäytössä sovelletaan siten — kuten
nykyisin — soveltuvin osin oikeudenkäymiskaaren
vastaavaa sääntelyä. Ehdotetun pykälän
poistamisen vuoksi myös johtolausetta on tarpeen
tarkistaa.
41 §. Katselmus.
Voimassa olevaa pykälää ehdotetaan
täsmennettäväksi ja täydennettäväksi, jotta
se keskeisiltä osiltaan vastaa oikeudenkäymiskaaren
vastaavia säännöksiä. Pykälän 2
momentissa säädetään katselmuksen
toimittamisesta siitä huolimatta, että katselmuksen
kohteesta ilmenee vaitiolo-oikeuden tai vaitiolovelvollisuuden piiriin
kuuluvia seikkoja. Saadun selvityksen valossa momentti ei ole sanamuodoltaan eikä
tarkoitukseltaan
riittävän selkeä, minkä vuoksi
valiokunta ehdottaa sen poistamista.
42 §. Asiakirjan ja esineen esittäminen.
Voimassa olevaa pykälää ehdotetaan
täsmennettäväksi ja täydennettäväksi,
jotta se keskeisiltä osiltaan vastaa oikeudenkäymiskaaren
vastaavia säännöksiä. Pykälän 2
momentissa säädetään asiakirjan
tai esineen esittämisestä siitä huolimatta,
että siitä ilmenee vaitiolo-oikeuden tai vaitiolovelvollisuuden
piiriin kuuluvia seikkoja. Saadun selvityksen valossa momentti ei ole
sanamuodoltaan eikä tarkoitukseltaan riittävän
selkeä, minkä vuoksi valiokunta ehdottaa sen poistamista.
6. Laki tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunnasta annetun
lain 14 §:n muuttamisesta
14 §. Asian käsittely.
Lakivaliokunta on edellä ehdottanut 1. lakiehdotuksen
39 h §:n poistamista. Tämän vuoksi nyt
käsillä olevan pykälän 2 momentista on
poistettu viittaus kyseiseen pykälään.
7. Laki työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnasta
annetun lain 12 §:n muuttamisesta
12 §. Hallintolainkäyttölain soveltaminen.
Pykälän 2 momentista on poistettu
viittaus hallintolainkäyttölain 39 h §:ään.
8. Laki työttömyysturvalain 12 a luvun 5 §:n muuttamisesta
12 a luku. Työttömyysturvan muutoksenhakulautakunta
5 §. Asian käsittely.
Pykälän 2 momentista on poistettu
viittaus hallintolainkäyttölain 39 h §:ään.
9. Laki sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnasta annetun lain
14 §:n muuttamisesta
14 §. Asian käsittely.
Pykälän 2 momentista on poistettu
viittaus hallintolainkäyttölain 39 h §:ään.
10. Laki opintotuen muutoksenhakulautakunnasta annetun lain
12 §:n muuttamisesta
12 §. Hallintolainkäyttölain soveltaminen.
Pykälän 2 momentista on poistettu
viittaus hallintolainkäyttölain 39 h §:ään.
11. Laki opiskelijoiden oikeusturvalautakunnasta annetun lain
8 §:n muuttamisesta
8 §. Asian käsittely.
Pykälän 2 momentista on poistettu
viittaus hallintolainkäyttölain 39 h §:ään.