Perustelut

Yleistä

Valiokunta toteaa, että maatalouden viljelijätukijärjestelmän perusta muodostuu Suomessa Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan tukimuodoista, joita ovat Euroopan unionin kokonaan rahoittamat suorat tuet ja osarahoitetut maaseudun kehittämisohjelmaan sisältyvät tuet, kuten luonnonhaittakorvaus ja maatalouden ympäristötuki, jäljempänä ympäristökorvaus. Näitä tukimuotoja täydennetään kansallisilla tuilla (valtiontuet).

Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan uudistamista koskevaan lainsäädäntökokonaisuuteen kuuluu kaikkiaan seitsemän Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta yhteisen maatalouspolitiikan eri osa-alueilta, mm. maaseudun kehittämisestä. Maaseudun kehittämisenä pidetään erityisesti toimintaa, jonka tavoitteena on maaseudun elinkeinotoiminnan kehittäminen, maatilatalouden kilpailukyvyn parantaminen, uusiutuvien luonnonvarojen kestävän käytön edistäminen sekä maaseudun asuinympäristön parantaminen.

Ohjelmakaudella 2014—2020 Euroopan unionin maaseudun kehittämistoimenpiteet perustuvat Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (Maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) N:o 1305/2013, jäljempänä maaseutuasetus. Valtioneuvosto hyväksyi 24 päivänä huhtikuuta 2014 Suomen esityksen Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmaksi 2014—2020, joka on toimitettu Euroopan komission hyväksyttäväksi. Ohjelman mukaisia viljelijätukia myönnetään tukivuodesta 2015 lukien.

Luonnonhaittakorvauksesta, ympäristötuesta, eläinten hyvinvoinnin tuesta ja ei-tuotannollisten investointien tuesta säädetään nykyisin luonnonhaittakorvauksesta, maatalouden ympäristötuesta sekä eräistä muista ympäristön ja maaseudun tilan parantamiseen liittyvistä tuista annetussa laissa (1440/2006), jäljempänä toimintalinjan 2 -laki. Toimintalinjan 2 -lakia muutettiin maatalouden tukien toimeenpanosta annetun lain (192/2013), jäljempänä toimeenpanolaki, säätämisen yhteydessä siten, että tuen myöntämismenettelystä, maksamisesta ja takaisinperinnästä säädetään nykyisin toimeenpanolaissa ja toimintalinjan 2 -lakiin jätettiin näiltä osin vain välttämättömät täydentävät säännökset. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki eräistä ohjelmaperusteisista viljelijäkorvauksista ja toimintalinjan 2 -laki kumottavaksi.

Ehdotetulla eräistä ohjelmaperusteisista viljelijäkorvauksista annettavalla lailla on tarkoitus säätää Euroopan unionin maaseutuasetuksen mukaisista, Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmaan 2014—2020 sisältyvistä viljelijäkorvauksista, ei-tuotannollisten investointien korvauksesta sekä maatilojen neuvonnan korvauksesta. Laissa säädettäisiin luonnonhaittakorvauksesta, ympäristökorvauksesta, luonnonmukaisen tuotannon korvauksesta, eläinten hyvinvointikorvauksesta, ei-tuotannollisten investointien korvauksesta sekä korvauksesta maatilojen neuvontaan sekä näiden korvausten keskeisistä ehdoista. Korvausten yksityiskohdista, kuten korvaukseen oikeuttavien toimenpiteiden sisällöstä ja muista korvausten tarkemmista ehdoista sekä korvausten määrästä, säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että korvauksista ja niiden ehdoista säädetään hyvin pitkälti Euroopan unionin lainsäädännössä ja erityisesti maaseutuasetuksessa, jota lainsäädäntöä täydennetään kansallisella lainsäädännöllä. Kansallisella tasolla korvausten ehdot määritellään tarkemmin Euroopan komission hyväksyttävänä olevassa Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmassa 2014—2020, jonka mukaiset korvaukset pannaan täytäntöön esityksessä ehdotetun eräistä ohjelmaperusteisista viljelijäkorvauksista annettavan lain nojalla sekä mainitun lain nojalla annettavilla valtioneuvoston asetuksilla. Toimeenpanolakiin esityksessä ehdotetaan tehtävän tarpeelliset viranomaisten toimivaltaa koskevat muutokset. Lisäksi kansallisten tukien lain soveltamisalaa koskevaan säännökseen tehtäisiin säädösviittausta koskeva muutos.

Valiokunta toteaa, että korvauksen myöntämisen edellytyksenä olisi, että hakijana on aktiiviviljelijä. Tämä vaatimus ei kuitenkaan koskisi lakiehdotuksen 5 §:n 6 ja 7 momentissa tarkoitettuja sopimuksia, jotka koskevat alkuperäiskasvilajikkeen viljelyä, sekä alkuperäiskasvien varmuuskokoelmien ylläpitoa ja alkuperäisrotujen perimän säilytystä. Ei-tuotannollisten investointien korvausta ja tilaneuvonnan korvausta lukuun ottamatta korvauksen myöntämisen edellytyksenä olisi täydentävien ehtojen noudattaminen. Ympäristökorvauksen ja luonnonmukaisen tuotannon korvauksen edellytyksenä olisi Euroopan unionin maaseutuasetuksen edellyttämin tavoin maatalousmaan säilyttämisvaatimuksen sekä lannoitteiden ja kasvinsuojeluaineiden käyttöä koskevien vaatimusten noudattaminen.

Korvausten tasot

Edellä on todettu, että korvauksista ja niiden ehdoista säädetään hyvin pitkälti Euroopan unionin lainsäädännössä ja erityisesti maaseutuasetuksessa. Korvaustasot perustuvat maaseutuohjelmaan, ja niistä säädettäisiin jatkossakin valtioneuvoston asetuksissa. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että maatalouden ympäristötoimiin käytetään rahoitusta hieman enemmän kuin edellisellä ohjelmakaudella, koska aiemmin luonnonmukaisen tuotannon rahoitus sisältyi ympäristötukeen, mutta kaudella 2014—2020 luonnonmukainen tuotanto on omana toimenpiteenään, mikä hieman lisää tukimenekkiä. Ympäristökorvauksen kannustavuuden osalta korvaustasot perustuvat aiheutuviin kustannuksiin ja tulonmenetyksiin. Lisäksi korvauksen piiriin tulevat toimenpiteet tarjoavat monia valinnaisia mahdollisuuksia. Kaikilta ympäristökorvaukseen sitoutuneilta edellytettävä toimenpide eli ravinteiden tasapainoinen käyttö sisältää vain ravinteiden käytön rajoitukset ja suojakaistat. Muuten viljelijällä on runsaasti mahdollisuuksia valita maatilan ominaisuuksiin soveltuvia ympäristönhoitotoimenpiteitä ja muuttaa niiden toteutusta vuosittain tilan viljelykiertojen perusteella.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ohjelmakaudella 2007—2013 eläinten hyvinvointituki oli ensimmäisen kerran haettavana vuonna 2008. Toimenpiteeseen allokoidut varat osoittautuivat alusta lähtien alimitoitetuiksi. Ohjelmamuutoksilla lisättiin toimenpiteen rahoitusta. Vaikka rahoitusta lisättiin, ei vuosina 2013 ja 2014 voinut tehdä uusia sitoumuksia määrärahatilanteen vuoksi. Tulevalla kaudella toimenpide laajennetaan koskemaan myös siipikarjaa sekä lampaita ja vuohia. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että mikäli ohjelmakauden 2014—2020 aikana havaitaan, että toimenpide ei saavuta arvioitua suosiota, tullaan siihen varattua rahoitusta siirtämään toimenpiteisiin, joilla voidaan toisenlaisin keinoin vaikuttaa eläinten hyvinvointiin (kuten koulutus, neuvonta ja maatilainvestoinnit). Jos taas vuosittainen haku ylittää käytettävissä olevan määrärahan, määrärahan käyttöä sovitetaan korjauskertoimella, sillä muunlaiset menettelyt eivät sovi toimenpiteen sisältöön ja sen tavoitteisiin.

Vähimmäispinta-alavaatimus

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että eräitä ohjelmaperusteisia viljelijäkorvauksia koskevaan lakiehdotukseen sisältyy pinta-alavaatimuksen nostaminen nykyisestä kolmesta hehtaarista viiteen hehtaariin. Ympäristökorvauksen, luonnonhaittakorvauksen ja luonnonmukaisen tuotannon korvauksen ehtona olisi lakiehdotuksen mukaan, että viljelijällä on korvauksen kattaman ajan hallinnassaan vähintään viisi hehtaaria korvauskelpoista alaa. Vaatimus olisi kuitenkin yksi hehtaari, jos kyse on puutarhakasvien viljelyyn liittyvästä ympäristökorvauksesta tai luonnonmukaisen tuotannon korvauksesta. Luonnonhaittakorvauksen osalta vaatimus olisi kolme hehtaaria, jos kyse on saaristoalueella sijaitsevasta tilasta. Tukivuodelta 2013 käytettävissä olevasta tilastoaineistosta käy ilmi, että esimerkiksi luonnonhaittakorvauksen saaneista noin 57 500 tilasta sellaisia tiloja, joiden luonnonhaittakorvauksessa korvauskelpoista pinta-alaa oli yli kolme mutta alle viisi hehtaaria, oli noin 2 900. Näistä tiloista yli kolmasosalla (noin 1 150 tilaa) oli tilastotietojen mukaan päätuotantosuuntana muu kasvintuotanto eli heinän ja viherheinän viljely.

Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on käynyt ilmi, että pinta-alavaatimuksen korotuksen ensisijaisena tarkoituksena on suunnata tuki aktiiviviljelijöille. Tällä perusteella myös eläinten hyvinvointikorvauksen vähimmäiseläinmäärää ehdotetaan korotettavaksi. On myös pidetty tarpeellisena, että pinta-alavaatimus on mahdollisimman yhteneväinen kaikissa tukimuodoissa. Jos pinta-alavaatimuksen korottamisesta viiteen hehtaariin luovuttaisiin, vaikuttaisi se maksettaviin hehtaarikorvauksiin korvaustasoa alentaen, koska EU-osarahoitteisissa toimenpiteissä tarvittaisiin silloin lisää sekä EU-rahoitusta että kansallista rahoitusta eikä rahoitusta ole saatavissa lisää. EU-osarahoitusprosenttia ei myöskään voi muuttaa, koska sama osarahoitusprosentti (42) on koko ohjelmassa. Lisäksi muutos maaseutuohjelmaan pitäisi käsitellä valtioneuvostossa ja sen jälkeen Euroopan komission kanssa, jonka hyväksyttävänä maaseutuohjelma parhaillaan on. Muutoksen käsittely komission kanssa aiheuttaisi vähintään usean kuukauden viivästyksen maaseutuohjelman hyväksymiseen ja viivästyttäisi siten tukien hakua ja maksujen aloitusta.

Muita huomioita

Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että tuki- ja korvausjärjestelmissä on pyritty samaa asiaa koskevien ehtojen yhtenäistämiseen. Näin on tehty esimerkiksi vähimmäispeltoalojen ja ikärajojen osalta. Ohjelmaperusteisissa viljelijäkorvauksissa EU:n lainsäädäntö ei mahdollista ikärajojen asettamista. Myös eläinyksikkökertoimet ja eläinten laskenta-ajat on yhtenäistetty. Eläintiheysvaatimuksen yhtenäistäminen ei kuitenkaan ole ollut mahdollista, sillä luomutiloilla harjoitetun kotieläintuotannon laajaperäisyyden vuoksi luonnonmukaisen tuotannon korvauksessa tarvitaan pienempää eläintiheyttä kuin luonnonhaittakorvauksessa.

Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että voimassa olevien luomusopimusten mukauttaminen uusiksi sitoumuksiksi on ongelmallinen luomukotieläintiloille, joiden kotieläintiheys jää alle 0,3 eläinyksikköä hehtaaria kohti ja joilla on voimassa oleva luomusopimus. On katsottu, että näillä tiloilla tulisi olla mahdollisuus jatkaa voimassa olevan sopimuksen piirissä sopimusajan loppuun. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että sopimusten mukauttaminen esityksen voimaantulosäännöksessä todetuin tavoin perustuu sopimuksiin sisällytettyyn, lainsäädäntömuutosten johdosta tehtävää sopimuksen muuttamista koskevaan nimenomaiseen ehtoon. Tämän ehdon sisällyttäminen sopimuksiin on kuluneella ohjelmakaudella perustunut Euroopan unionin lainsäädännön vaatimuksiin. Maaseutuasetuksen soveltamisen yksityiskohtaisista säännöistä annetun Euroopan komission asetuksen (EY) N:o 1974/2006 46 artiklan mukaan sopimuksiin on ollut sisällytettävä tarkistuslauseke, jotta varmistetaan niiden mukauttaminen, jos tukea koskeva lainsäädäntö muuttuu. Siten Euroopan unionin lainsäädännön johdosta voimaantulosäännöksen sisällön muuttaminen ei ole mahdollista.

Valiokunta toteaa, että tilaneuvonnan korvauksen myöntämismenettelyyn on ehdotettu 6 kuukauden määräaikaa korvauksen hakemiselle. Määräaika alkaa kulua siitä, kun neuvontaa koskeva ennakkoilmoitus on tehty. Korvauksen hakemiselle on pidetty tarpeellisena säätää määräaika, jotta määrärahatilannetta voidaan seurata. Neuvontatapahtumaa koskeva määrärahavaraus voidaan vapauttaa, jos korvausta ei haeta tuossa ajassa. Tällöin vapautuva määräraha on käytettävissä uuteen toimintaan. Neuvonnan antaminen ei edellytä ELY-keskuksen etukäteispäätöstä, vaan kyse on ilmoituksen tekemisestä neuvojan toimesta ja korvauksen hakemisesta 6 kuukauden kuluessa ilmoituksesta. Mikäli määräaikaa pidennetään, on vaarana, että neuvontaan varattuja EU-osarahoitteisia määrärahoja ei saada käyttöön joustavasti, kun varojen käyttöaste ei ole tiedossa. Loppuvuodesta ja loppuohjelmakaudesta määrärahoja ei voida enää käyttää, vaikka niitä olisikin jäljellä. Mahdollisimman kevyen menettelyn varmistamiseksi valiokunta pitää välttämättömänä, että edellä takoitetun ilmoituksen voi tehdä joustavasti sähköisesti.

Korvauksen saajalla on velvollisuus säilyttää asiakirjat neljän vuoden ajan. Ehdotus perustuu korvausten ehtojen noudattamisen valvonnasta aiheutuviin vaatimuksiin. Asiakirjojen säilytys neljä vuotta vastaa suorien tukien lain ja kansallisten tukien lain mukaista asiakirjojen säilytysvelvollisuutta. Siten tietojen saanti yhtenäiseltä ajanjaksolta muodostuu johdonmukaiseksi. Velvoitteen kesto vastaa myös EU-lainsäädännössä jäsenvaltioille säädettyä velvoitetta säilyttää tiedot niin, että ne ovat neljän viimeisen vuoden osalta saatavissa viivytyksettä valvontaa varten. Velvoite koskee vain sellaisia asiakirjoja, joita ei toimiteta korvauksen myöntävälle viranomaiselle.

Lopuksi

Valiokunta pitää ehdottoman välttämättömänä, että maatalouden tukijärjestelmien aiheuttamaa hallinnollista taakkaa tuensaajille ja viranomaisille kevennetään. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on tuotu esiin, että suuri osa käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen sisältyvistä korvauksia koskevista vaatimuksista seuraa EU:n asetuksista ja on siten suoraan sovellettavaa oikeutta. EU:n maaseutuasetuksen ja eri tukien sisältöön liittyviä ehtoja koskevan lainsäädännön lisäksi tiettyjä velvoitteita seuraa EU:n varainhallintaa koskevasta lainsäädännöstä ja valvonnasta.

Valiokunta painottaa voimakkaasti sitä, että tuenhakijoiden hallinnollista taakkaa tulee vähentää lakia alemman asteisilla säännöksillä aina, kun se on mahdollista. Alemman asteisilla säännöksillä tukimenettelyiden yksityiskohdat tulee määritellä sellaisiksi, että viranomaismenettely muodostuu joustavaksi ja turhaa byrokratiaa vältetään. Säännösten käytännön toimeenpanon selkeys ja sujuvuus tulee kaikilta osin varmistaa. Lisäksi on välttämätöntä, että uusista tukiehdoista ja -menettelyistä tiedotetaan kattavasti ja selkeästi.

Menettelyitä tulee yksinkertaistaa muun ohella edistämällä sähköistä hakua. Viljelijän kannalta tämä edellyttää kuitenkin riittävää resursointia sähköisten palveluiden laatuun ja tarkisteiden tekemistä sähköiseen palveluun. ATK-ohjelmat tulee kehittää helppokäyttöisiksi ja virheitä ennakolta ehkäiseviksi. Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota siihen, että kaikilla maamme alueilla tulee olla käytettävissä tarvittavat tietoliikenneyhteydet. Oikein resursoitu ja toimiva sähköinen haku parantaa eräiltä osin myös viljelijän oikeusturvaa.

Valiokunta toteaa, että jo ympäristökorvauksen perustason aleneminen vaikeuttaa viljelijöiden sitoutumista uuteen ympäristökorvausjärjestelmään. Valiokunta edellyttääkin, että järjestelmään ei sisällytetä uusia kansallisia lisäehtoja (Valiokunnan lausumaehdotus).

Valiokunnan mietintöön hallituksen esityksestä eduskunnalle laeiksi Euroopan unionin suorista tuista maataloudelle annetun lain ja maa- ja puutarhatalouden kansallisista tuista annetun lain muuttamisesta sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi (MmVM 24/2014 vp — HE 140/2014 vp) sisältyy lausumaehdotuksia. Nyt käsittelyssä olevan esityksen osalta valiokunta viittaa soveltuvin osin lausumaehdotuksissa asiasisältöisesti todettuun.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä edellä esitetyin huomautuksin ja jäljempänä esitettävin muutosehdotuksin.