Perustelut
Yleistä
Valiokunta toteaa, että maatalouden viljelijätukijärjestelmän
perusta muodostuu Suomessa Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan
tukimuodoista, joita ovat Euroopan unionin kokonaan rahoittamat
suorat tuet ja osarahoitetut maaseudun kehittämisohjelmaan
sisältyvät tuet, kuten luonnonhaittakorvaus ja
maatalouden ympäristötuki, jäljempänä ympäristökorvaus.
Näitä tukimuotoja täydennetään
kansallisilla tuilla (valtiontuet).
Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan uudistamista
koskevaan lainsäädäntökokonaisuuteen
kuuluu kaikkiaan seitsemän Euroopan parlamentin ja neuvoston
asetusta yhteisen maatalouspolitiikan eri osa-alueilta, mm. maaseudun
kehittämisestä. Maaseudun kehittämisenä pidetään
erityisesti toimintaa, jonka tavoitteena on maaseudun elinkeinotoiminnan
kehittäminen, maatilatalouden kilpailukyvyn parantaminen,
uusiutuvien luonnonvarojen kestävän käytön
edistäminen sekä maaseudun asuinympäristön
parantaminen.
Ohjelmakaudella 2014—2020 Euroopan unionin
maaseudun kehittämistoimenpiteet perustuvat Euroopan maaseudun
kehittämisen maatalousrahaston (Maaseuturahasto) tuesta maaseudun
kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005
kumoamisesta annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen
(EU) N:o 1305/2013, jäljempänä maaseutuasetus.
Valtioneuvosto hyväksyi 24 päivänä huhtikuuta
2014 Suomen esityksen Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmaksi 2014—2020,
joka on toimitettu Euroopan komission hyväksyttäväksi.
Ohjelman mukaisia viljelijätukia myönnetään
tukivuodesta 2015 lukien.
Luonnonhaittakorvauksesta, ympäristötuesta,
eläinten hyvinvoinnin tuesta ja ei-tuotannollisten investointien
tuesta säädetään nykyisin luonnonhaittakorvauksesta,
maatalouden ympäristötuesta sekä eräistä muista
ympäristön ja maaseudun tilan parantamiseen liittyvistä tuista annetussa
laissa (1440/2006), jäljempänä toimintalinjan
2 -laki. Toimintalinjan 2 -lakia muutettiin maatalouden tukien toimeenpanosta
annetun lain (192/2013), jäljempänä toimeenpanolaki,
säätämisen yhteydessä siten,
että tuen myöntämismenettelystä,
maksamisesta ja takaisinperinnästä säädetään
nykyisin toimeenpanolaissa ja toimintalinjan 2 -lakiin jätettiin
näiltä osin vain välttämättömät
täydentävät säännökset. Esityksessä ehdotetaan
säädettäväksi uusi laki eräistä ohjelmaperusteisista
viljelijäkorvauksista ja toimintalinjan 2 -laki kumottavaksi.
Ehdotetulla eräistä ohjelmaperusteisista viljelijäkorvauksista
annettavalla lailla on tarkoitus säätää Euroopan
unionin maaseutuasetuksen mukaisista, Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmaan
2014—2020 sisältyvistä viljelijäkorvauksista,
ei-tuotannollisten investointien korvauksesta sekä maatilojen
neuvonnan korvauksesta. Laissa säädettäisiin
luonnonhaittakorvauksesta, ympäristökorvauksesta,
luonnonmukaisen tuotannon korvauksesta, eläinten hyvinvointikorvauksesta,
ei-tuotannollisten investointien korvauksesta sekä korvauksesta
maatilojen neuvontaan sekä näiden korvausten keskeisistä ehdoista.
Korvausten yksityiskohdista, kuten korvaukseen oikeuttavien toimenpiteiden
sisällöstä ja muista korvausten tarkemmista
ehdoista sekä korvausten määrästä,
säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että korvauksista
ja niiden ehdoista säädetään
hyvin pitkälti Euroopan unionin lainsäädännössä ja erityisesti
maaseutuasetuksessa, jota lainsäädäntöä täydennetään
kansallisella lainsäädännöllä. Kansallisella
tasolla korvausten ehdot määritellään
tarkemmin Euroopan komission hyväksyttävänä olevassa
Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmassa 2014—2020,
jonka mukaiset korvaukset pannaan täytäntöön
esityksessä ehdotetun eräistä ohjelmaperusteisista
viljelijäkorvauksista annettavan lain nojalla sekä mainitun
lain nojalla annettavilla valtioneuvoston asetuksilla. Toimeenpanolakiin
esityksessä ehdotetaan tehtävän tarpeelliset
viranomaisten toimivaltaa koskevat muutokset. Lisäksi kansallisten tukien
lain soveltamisalaa koskevaan säännökseen
tehtäisiin säädösviittausta
koskeva muutos.
Valiokunta toteaa, että korvauksen myöntämisen
edellytyksenä olisi, että hakijana on aktiiviviljelijä.
Tämä vaatimus ei kuitenkaan koskisi lakiehdotuksen
5 §:n 6 ja 7 momentissa tarkoitettuja sopimuksia, jotka
koskevat alkuperäiskasvilajikkeen viljelyä, sekä alkuperäiskasvien varmuuskokoelmien
ylläpitoa ja alkuperäisrotujen perimän
säilytystä. Ei-tuotannollisten investointien korvausta
ja tilaneuvonnan korvausta lukuun ottamatta korvauksen myöntämisen
edellytyksenä olisi täydentävien ehtojen
noudattaminen. Ympäristökorvauksen ja luonnonmukaisen tuotannon
korvauksen edellytyksenä olisi Euroopan unionin maaseutuasetuksen
edellyttämin tavoin maatalousmaan säilyttämisvaatimuksen sekä lannoitteiden
ja kasvinsuojeluaineiden käyttöä koskevien
vaatimusten noudattaminen.
Korvausten tasot
Edellä on todettu, että korvauksista ja niiden
ehdoista säädetään hyvin pitkälti
Euroopan unionin lainsäädännössä ja
erityisesti maaseutuasetuksessa. Korvaustasot perustuvat maaseutuohjelmaan,
ja niistä säädettäisiin jatkossakin
valtioneuvoston asetuksissa. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on
todettu, että maatalouden ympäristötoimiin
käytetään rahoitusta hieman enemmän
kuin edellisellä ohjelmakaudella, koska aiemmin luonnonmukaisen
tuotannon rahoitus sisältyi ympäristötukeen,
mutta kaudella 2014—2020 luonnonmukainen tuotanto on omana
toimenpiteenään, mikä hieman lisää tukimenekkiä.
Ympäristökorvauksen kannustavuuden osalta korvaustasot
perustuvat aiheutuviin kustannuksiin ja tulonmenetyksiin. Lisäksi
korvauksen piiriin tulevat toimenpiteet tarjoavat monia valinnaisia
mahdollisuuksia. Kaikilta ympäristökorvaukseen
sitoutuneilta edellytettävä toimenpide eli ravinteiden
tasapainoinen käyttö sisältää vain
ravinteiden käytön rajoitukset ja suojakaistat.
Muuten viljelijällä on runsaasti mahdollisuuksia
valita maatilan ominaisuuksiin soveltuvia ympäristönhoitotoimenpiteitä ja muuttaa
niiden toteutusta vuosittain tilan viljelykiertojen perusteella.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ohjelmakaudella
2007—2013 eläinten hyvinvointituki oli ensimmäisen
kerran haettavana vuonna 2008. Toimenpiteeseen allokoidut varat osoittautuivat
alusta lähtien alimitoitetuiksi. Ohjelmamuutoksilla lisättiin
toimenpiteen rahoitusta. Vaikka rahoitusta lisättiin, ei
vuosina 2013 ja 2014 voinut tehdä uusia sitoumuksia määrärahatilanteen
vuoksi. Tulevalla kaudella toimenpide laajennetaan koskemaan myös
siipikarjaa sekä lampaita ja vuohia. Valiokunnalle toimitetussa
selvityksessä on todettu, että mikäli
ohjelmakauden 2014—2020 aikana havaitaan, että toimenpide
ei saavuta arvioitua suosiota, tullaan siihen varattua rahoitusta
siirtämään toimenpiteisiin, joilla voidaan
toisenlaisin keinoin vaikuttaa eläinten hyvinvointiin (kuten
koulutus, neuvonta ja maatilainvestoinnit). Jos taas vuosittainen
haku ylittää käytettävissä olevan määrärahan,
määrärahan käyttöä sovitetaan
korjauskertoimella, sillä muunlaiset menettelyt eivät
sovi toimenpiteen sisältöön ja sen tavoitteisiin.
Vähimmäispinta-alavaatimus
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että eräitä ohjelmaperusteisia
viljelijäkorvauksia koskevaan lakiehdotukseen sisältyy
pinta-alavaatimuksen nostaminen nykyisestä kolmesta hehtaarista
viiteen hehtaariin. Ympäristökorvauksen, luonnonhaittakorvauksen
ja luonnonmukaisen tuotannon korvauksen ehtona olisi lakiehdotuksen
mukaan, että viljelijällä on korvauksen
kattaman ajan hallinnassaan vähintään
viisi hehtaaria korvauskelpoista alaa. Vaatimus olisi kuitenkin
yksi hehtaari, jos kyse on puutarhakasvien viljelyyn liittyvästä ympäristökorvauksesta
tai luonnonmukaisen tuotannon korvauksesta. Luonnonhaittakorvauksen
osalta vaatimus olisi kolme hehtaaria, jos kyse on saaristoalueella
sijaitsevasta tilasta. Tukivuodelta 2013 käytettävissä olevasta
tilastoaineistosta käy ilmi, että esimerkiksi
luonnonhaittakorvauksen saaneista noin 57 500 tilasta sellaisia
tiloja, joiden luonnonhaittakorvauksessa korvauskelpoista pinta-alaa
oli yli kolme mutta alle viisi hehtaaria, oli noin 2 900. Näistä tiloista
yli kolmasosalla (noin 1 150 tilaa) oli tilastotietojen mukaan päätuotantosuuntana
muu kasvintuotanto eli heinän ja viherheinän viljely.
Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on käynyt
ilmi, että pinta-alavaatimuksen korotuksen ensisijaisena
tarkoituksena on suunnata tuki aktiiviviljelijöille. Tällä perusteella
myös eläinten hyvinvointikorvauksen vähimmäiseläinmäärää ehdotetaan
korotettavaksi. On myös pidetty tarpeellisena, että pinta-alavaatimus
on mahdollisimman yhteneväinen kaikissa tukimuodoissa. Jos
pinta-alavaatimuksen korottamisesta viiteen hehtaariin luovuttaisiin,
vaikuttaisi se maksettaviin hehtaarikorvauksiin korvaustasoa alentaen, koska
EU-osarahoitteisissa toimenpiteissä tarvittaisiin silloin
lisää sekä EU-rahoitusta että kansallista
rahoitusta eikä rahoitusta ole saatavissa lisää.
EU-osarahoitusprosenttia ei myöskään
voi muuttaa, koska sama osarahoitusprosentti (42) on koko ohjelmassa.
Lisäksi muutos maaseutuohjelmaan pitäisi käsitellä valtioneuvostossa
ja sen jälkeen Euroopan komission kanssa, jonka hyväksyttävänä maaseutuohjelma parhaillaan
on. Muutoksen käsittely komission kanssa aiheuttaisi vähintään
usean kuukauden viivästyksen maaseutuohjelman hyväksymiseen ja
viivästyttäisi siten tukien hakua ja maksujen aloitusta.
Muita huomioita
Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu,
että tuki- ja korvausjärjestelmissä on
pyritty samaa asiaa koskevien ehtojen yhtenäistämiseen.
Näin on tehty esimerkiksi vähimmäispeltoalojen
ja ikärajojen osalta. Ohjelmaperusteisissa viljelijäkorvauksissa
EU:n lainsäädäntö ei mahdollista
ikärajojen asettamista. Myös eläinyksikkökertoimet
ja eläinten laskenta-ajat on yhtenäistetty. Eläintiheysvaatimuksen
yhtenäistäminen ei kuitenkaan ole ollut mahdollista, sillä luomutiloilla
harjoitetun kotieläintuotannon laajaperäisyyden
vuoksi luonnonmukaisen tuotannon korvauksessa tarvitaan pienempää eläintiheyttä kuin
luonnonhaittakorvauksessa.
Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että voimassa
olevien luomusopimusten mukauttaminen uusiksi sitoumuksiksi on ongelmallinen luomukotieläintiloille,
joiden kotieläintiheys jää alle 0,3 eläinyksikköä hehtaaria
kohti ja joilla on voimassa oleva luomusopimus. On katsottu, että näillä tiloilla
tulisi olla mahdollisuus jatkaa voimassa olevan sopimuksen piirissä sopimusajan loppuun.
Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että sopimusten
mukauttaminen esityksen voimaantulosäännöksessä todetuin
tavoin perustuu sopimuksiin sisällytettyyn, lainsäädäntömuutosten
johdosta tehtävää sopimuksen muuttamista
koskevaan nimenomaiseen ehtoon. Tämän ehdon sisällyttäminen
sopimuksiin on kuluneella ohjelmakaudella perustunut Euroopan unionin
lainsäädännön vaatimuksiin.
Maaseutuasetuksen soveltamisen yksityiskohtaisista säännöistä annetun
Euroopan komission asetuksen (EY) N:o 1974/2006 46 artiklan mukaan
sopimuksiin on ollut sisällytettävä tarkistuslauseke,
jotta varmistetaan niiden mukauttaminen, jos tukea koskeva lainsäädäntö muuttuu.
Siten Euroopan unionin lainsäädännön
johdosta voimaantulosäännöksen sisällön
muuttaminen ei ole mahdollista.
Valiokunta toteaa, että tilaneuvonnan korvauksen myöntämismenettelyyn
on ehdotettu 6 kuukauden määräaikaa korvauksen
hakemiselle. Määräaika alkaa kulua siitä,
kun neuvontaa koskeva ennakkoilmoitus on tehty. Korvauksen hakemiselle
on pidetty tarpeellisena säätää määräaika,
jotta määrärahatilannetta voidaan seurata.
Neuvontatapahtumaa koskeva määrärahavaraus
voidaan vapauttaa, jos korvausta ei haeta tuossa ajassa. Tällöin
vapautuva määräraha on käytettävissä uuteen
toimintaan. Neuvonnan antaminen ei edellytä ELY-keskuksen
etukäteispäätöstä,
vaan kyse on ilmoituksen tekemisestä neuvojan toimesta
ja korvauksen hakemisesta 6 kuukauden kuluessa ilmoituksesta. Mikäli
määräaikaa pidennetään,
on vaarana, että neuvontaan varattuja EU-osarahoitteisia
määrärahoja ei saada käyttöön
joustavasti, kun varojen käyttöaste ei ole tiedossa.
Loppuvuodesta ja loppuohjelmakaudesta määrärahoja
ei voida enää käyttää,
vaikka niitä olisikin jäljellä. Mahdollisimman
kevyen menettelyn varmistamiseksi valiokunta pitää välttämättömänä,
että edellä takoitetun ilmoituksen voi tehdä joustavasti
sähköisesti.
Korvauksen saajalla on velvollisuus säilyttää asiakirjat
neljän vuoden ajan. Ehdotus perustuu korvausten ehtojen
noudattamisen valvonnasta aiheutuviin vaatimuksiin. Asiakirjojen
säilytys neljä vuotta vastaa suorien tukien lain
ja kansallisten tukien lain mukaista asiakirjojen säilytysvelvollisuutta.
Siten tietojen saanti yhtenäiseltä ajanjaksolta
muodostuu johdonmukaiseksi. Velvoitteen kesto vastaa myös
EU-lainsäädännössä jäsenvaltioille
säädettyä velvoitetta säilyttää tiedot
niin, että ne ovat neljän viimeisen vuoden osalta
saatavissa viivytyksettä valvontaa varten. Velvoite koskee
vain sellaisia asiakirjoja, joita ei toimiteta korvauksen myöntävälle
viranomaiselle.
Lopuksi
Valiokunta pitää ehdottoman välttämättömänä, että maatalouden
tukijärjestelmien aiheuttamaa hallinnollista taakkaa tuensaajille
ja viranomaisille kevennetään. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on
tuotu esiin, että suuri osa käsiteltävänä olevaan
hallituksen esitykseen sisältyvistä korvauksia
koskevista vaatimuksista seuraa EU:n asetuksista ja on siten suoraan
sovellettavaa oikeutta. EU:n maaseutuasetuksen ja eri tukien sisältöön
liittyviä ehtoja koskevan lainsäädännön
lisäksi tiettyjä velvoitteita seuraa EU:n varainhallintaa
koskevasta lainsäädännöstä ja
valvonnasta.
Valiokunta painottaa voimakkaasti sitä, että tuenhakijoiden
hallinnollista taakkaa tulee vähentää lakia
alemman asteisilla säännöksillä aina,
kun se on mahdollista. Alemman asteisilla säännöksillä tukimenettelyiden
yksityiskohdat tulee määritellä sellaisiksi,
että viranomaismenettely muodostuu joustavaksi ja turhaa
byrokratiaa vältetään. Säännösten
käytännön toimeenpanon selkeys ja sujuvuus
tulee kaikilta osin varmistaa. Lisäksi on välttämätöntä,
että uusista tukiehdoista ja -menettelyistä tiedotetaan
kattavasti ja selkeästi.
Menettelyitä tulee yksinkertaistaa muun ohella edistämällä sähköistä hakua.
Viljelijän kannalta tämä edellyttää kuitenkin
riittävää resursointia sähköisten
palveluiden laatuun ja tarkisteiden tekemistä sähköiseen
palveluun. ATK-ohjelmat tulee kehittää helppokäyttöisiksi
ja virheitä ennakolta ehkäiseviksi. Valiokunta
kiinnittää erityistä huomiota siihen,
että kaikilla maamme alueilla tulee olla käytettävissä tarvittavat tietoliikenneyhteydet.
Oikein resursoitu ja toimiva sähköinen haku parantaa
eräiltä osin myös viljelijän
oikeusturvaa.
Valiokunta toteaa, että jo ympäristökorvauksen
perustason aleneminen vaikeuttaa viljelijöiden sitoutumista
uuteen ympäristökorvausjärjestelmään.
Valiokunta edellyttääkin, että järjestelmään
ei sisällytetä uusia kansallisia lisäehtoja (Valiokunnan
lausumaehdotus).
Valiokunnan mietintöön hallituksen esityksestä eduskunnalle
laeiksi Euroopan unionin suorista tuista maataloudelle annetun lain
ja maa- ja puutarhatalouden kansallisista tuista annetun lain muuttamisesta
sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi (MmVM
24/2014 vp — HE 140/2014 vp) sisältyy
lausumaehdotuksia. Nyt käsittelyssä olevan esityksen
osalta valiokunta viittaa soveltuvin osin lausumaehdotuksissa asiasisältöisesti
todettuun.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä edellä esitetyin
huomautuksin ja jäljempänä esitettävin
muutosehdotuksin.