Perustelut
Yleistä
Esityksen tarkoituksena on panna täytäntöön kaksi
neuvoston direktiiviä, ns. syrjintädirektiivi
ja ns. työsyrjintädirektiivi. Näiden
toisistaan jonkin verran poikkeavien direktiivien yhdistäminen
samaan lakiin ei ole oikeusjärjestyksen ymmärrettävyyden
ja toimivuuden kannalta hyvä ratkaisu. Esityksessä omaksutusta
perusratkaisusta on aiheutunut yhdenvertaisuuslain soveltamisalan
rajauksia siinä, mitkä kielletyt syrjintäperusteet
se kattaa (6 §) ja mitä yhteiskunnan toimintoja
se koskee (2 §) sekä keitä se velvoittaa
(4 §). Lähtökohta on ongelmallinen, koska
laki sisältää useita erotteluja ja luo
niitä lisää sen mukaan, mistä syrjintäperusteesta
on kysymys.
Ehdotettu laki sivuaa oleellisesti useita kansallisen sääntelyn
perusluonteisia kysymyksiä, minkä vuoksi lain
lähtökohtien ongelmallisuudesta mahdollisesti
kertautuvat soveltamisvaikeudet voivat osoittautua sangen
merkittäviksi. Lakiehdotuksessa on kysymys perustuslain
yhdenvertaisuussääntelyn konkretisoimisesta. Suomalaiseen
oikeuskulttuuriin olisi esityksessä omaksuttua mallia paremmin
sopinut joko se, että yhdenvertaisuudesta säädetään
sellainen laki, joka ei luo erilaisia oikeuksia eri henkilöille ja
ryhmille, tai se, että yhdenvertaisesta kohtelusta ja sen
toteuttamiseksi tarpeellisista toimista säädetään
tähänastiseen tapaan aina kulloinkin kyseessä olevan
alan lainsäädännössä.
Tavoitteeksi tulee joka tapauksessa omaksua, että eri syrjintäperusteet
ovat samanlaisten oikeussuojakeinojen ja seuraamusten piirissä.
Perustuslain 6 §
Lain tavoite.
Esitys on valtiosääntöoikeudellisesti
merkityksellinen ennen kaikkea perustuslain 6 §:n säännösten
takia. Tämän pykälän 1 momentti
sisältää yleisen yhdenvertaisuussäännöksen
ja 2 momentti syrjintäkiellon, joka kohdistuu ilman hyväksyttävää perustetta
tapahtuvaan eri asemaan asettamiseen erilaisten henkilöön
liittyvien syiden perusteella.
Yhdenvertaisuuden turvaamisesta ehdotetun lain tavoitteena on
1 §:n mukaan edistää ja turvata yhdenvertaisuuden
toteutumista sekä tehostaa syrjinnän kohteeksi
joutuneen oikeussuojaa. Tällainen tavoite on selvästikin
hyvin sopusoinnussa perustuslain 6 §:n kanssa.
Syrjintäkielto.
Lakiehdotuksen 6 §:ään sisältyvä syrjintäkielto
vastaa sanonnallisesti hyvin paljon perustuslakiin sisältyvää syrjintäkieltoa, minkä
lisäksi
kummatkin kiellot ulottuvat sekä välittömään
että välilliseen syrjintään
(HE 309/1993 vp, s. 44/I).
Kiellettynä syrjintäperusteena lakiehdotuksessa
mainitaan sukupuolinen suuntautuminen, jonka esitöidensä mukaan myös
perustuslain 6 §:n 2 momentti kattaa, koska tämän
perusteen ymmärretään sisältyvän
perustuslaissa tarkoitettuun muuhun henkilöön
liittyvään syyhyn (HE 309/1993
vp, s. 44/I). Lisäksi lakiehdotuksen
käsite "etninen tai kansallinen alkuperä" on yhdensuuntainen
sen kanssa, mitä perustuslaissa tarkoitetaan alkuperällä (HE 309/1993
vp, s. 44/I). Perustuslaissa mainituista syrjintäperusteista
sukupuolen osalta lakiehdotuksessa vain viitataan naisten ja miesten
tasa-arvosta annettuun lakiin. Tällaiset sanonnan eroavuudet
eivät muodostu asiallisesti merkittäviksi, koska
sen paremmin perustuslain kuin lakiehdotuksenkaan syrjintäperusteiden
luettelo ei ole tyhjentävä.
Lakiehdotuksen 6 §:n 1 momentin ilmaisu "ei saa syrjiä"
on ymmärrettävä sisällöllisesti
samaa tarkoittavaksi kuin perustuslakiin nojaava kielto asettaa
eri asemaan ilman hyväksyttävää perustetta.
Ongelmalliselta sen sijaan näyttää, että syrjinnän
määritelmissä lakiehdotuksen 6 §:n
2 momentissa ainoastaan välilliseen syrjintään
on sisällytetty poikkeusmaininta tavoitteen hyväksyttävyydestä.
Hyväksyttävän perusteen olemassaolo tekee
eri asemaan asettamisen sallituksi perustuslain näkökulmasta
niin välittömän kuin välillisen
syrjinnän kieltoon nähden. Lakiehdotuksen sanontaa
tulee muuttaa vastaamaan paremmin perustuslakia.
Kiellettyjen syrjintäperusteiden luettelo 6 §:ssä ja
sen muukin terminologia poikkeavat muun muassa rikoslain 47 luvun
3 §:n työsyrjintäsäännöksistä ja
työsopimuslain 2 luvun 2 §:n syrjintäkieltoa
ja tasapuolista kohtelua koskevista säännöksistä.
Ehdotetusta luettelosta puuttuvina syrjintäperusteina mainitaan
työsopimuslaissa perhesuhteet, ammattiyhdistystoiminta
ja poliittinen toiminta sekä rikoslaissa ihonväri, perhesuhteet
sekä poliittinen ja ammatillinen toiminta. Tällainen
erilaisuus sovellettavuudeltaan samanlaisissa sääntely-yhteyksissä,
kuten työelämän syrjintätilanteissa,
ei ole perusteltua, vaan se on omiaan heikentämään
selkeyttä ja siten aiheuttamaan oikeudellista epävarmuutta.
Positiivinen erityiskohtelu.
Lakiehdotuksen 7 §:n 2 momentissa tehdään
sallituiksi erityistoimet. Tällaisen positiivisen erityiskohtelun
avulla pyritään saavuttamaan tosiasiallista yhdenvertaisuutta
syrjinnästä johtuvien haittojen ehkäisemiseksi
tai lievittämiseksi. Erityiskohtelun tulee olla tilapäistä ja
tavoitteen kannalta oikeasuhtaista. Suhteellisuusperiaatteeseen
sidottu erityiskohtelu on linjassa sen kanssa, että perustuslain
ei ymmärretä estävän "tosiasiallisen
tasa-arvon turvaamiseksi tarpeellista positiivista erityiskohtelua
eli tietyn ryhmän (esimerkiksi naiset, lapset, vähemmistöt)
asemaa ja olosuhteita parantavia toimia" (HE 309/1993
vp, s. 44). On toisaalta huomattava, että ehdotettu
vaatimus erityiskohtelun tilapäisyydestä ei näytä saavan tukea
syrjintädirektiivin 5 artiklasta eikä työsyrjintädirektiivin
7 artiklasta. Tämän vaatimuksen poistaminen on
sopusoinnussa sen kanssa, että positiivinen erityiskohtelu
on joka tapauksessa sidoksissa puutteisiin tosiasiallisen yhdenvertaisuuden
toteutumisessa.Kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista
koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 37/1970)
1 artiklan 4 kappaleeseen sisältyvän määräyksen
mukaan positiivisten erityistoimien ylläpitäminen
on sidottu siihen, että niitä ei jatketa sen jälkeen,
kun tavoite, jonka vuoksi niihin ryhdyttiin, on saavutettu.
Vammaisuus
Lakiehdotuksen 5 §:n säännökset
työn teettäjän ja koulutuksen järjestäjän
ryhtymisestä kohtuullisiin toimiin helpottamaan vammaisen
henkilön pääsyä työhön
tai koulutukseen eivät täysin vastaa työsyrjintädirektiivin
5 artiklaa. Direktiivissä kohtuullinen mukauttaminen on
nimittäin työnantajan aito velvoite vammaisiin
nähden, sillä työnantajien on ryhdyttävä asianmukaisiin toimiin
toteuttaakseen vammaisen henkilön tosiasiallisen mahdollisuuden
päästä työelämään
ja edetä siinä sekä osallistua koulutukseen.
Tämän edellytyksenä on, ettei velvoitteesta
muodostu kohtuutonta rasitetta työnantajalle.
Vammaispolitiikka otetaan direktiivin mukaan huomioon arvioitaessa
työnantajalle aiheutuvan rasituksen kohtuuttomuutta. Esityksessä direktiivin
tämän kohdan vaikutus jää epäselväksi.
Lakiehdotuksen 7 §
Pykälä koskee menettelyjä, joita
ei pidetä syrjintänä. Sääntelyssä on
valtiosääntöoikeudellisesti kysymys valtuudesta
poiketa muodollisesta yhdenvertaisuusvaatimuksesta, minkä vuoksi
sääntelyltä on vaadittava riittävää täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta.
Tältä kannalta on jonkinasteinen ongelma, että 1
momentin 1 kohta ulottuu myös menettelyyn, joka perustuu
4 §:n mukaiseen yhdenvertaisuussuunnitelmaan rinnastettavaan
suunnitelmaan. Ehdotus kaipaa valiokunnan mielestä jonkinlaista
täydentävää sääntelyä esimerkiksi
4 §:ssä tällaisista "rinnastettavista suunnitelmista";
kysymys näyttää olevan siitä, että muutkin
kuin 4 §:n 3 momentissa mainitut voivat laatia yhdenvertaisuussuunnitelman.
Momentin 2 kohdan perusteluissa käsitellään mahdollisuutta
vaatia kirkon ja muun uskonnollisen yhdyskunnan työntekijöiltä ja
viranhaltijoilta tämän yhteisön edustamaa
uskonnollista vakaumusta. Perustelut ovat siltä osin kuin
ne koskevat evankelis-luterilaista kirkkoa ristiriidassa perustuslakivaliokunnnan
ilmaiseman käsityksen kanssa. Valiokunta piti mahdollisena, että laissa
säädetään kirkon jäsenyys
edellytykseksi kirkon omiin virkoihin ja tehtäviin valittaville.
Tämä koskee sekä kirkon hengelliseen
toimintaan suoraan liittyviä että myös
muunlaisia virkoja ja tehtäviä (PeVL
57/2001 vp, s. 2). — Työsyrjintädirektiivin
4 artiklan 2 kohdan valossa on lisäksi niin, että jäsenvaltiolla
on mahdollista säilyttää kirkkoa ja uskonnollisia
yhdyskuntia koskevat, uskontoon tai vakaumukseen perustuvaa erilaista
kohtelua merkitsevät säännökset;
erilaisen kohtelun toteuttamisessa on otettava huomioon muun muassa
jäsenvaltion valtiosäännön säännökset
ja periaatteet.
Momentin 3 kohta koskee sitä, millä edellytyksillä ikään
perustuvaa erilaista kohtelua ei pidetä syrjintänä.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt iän mukaan määräytyvää erityiskohtelua
perustuslain kannalta mahdollisena muun muassa nuorisotyöttömyyden
erityisongelmien takia (PeVL 46/2002 vp,
s. 6/I). Tältä osin erilaisella kohtelulla
voi sanoa olevan sellainen "objektiivisesti ja asianmukaisesti perusteltu
työllisyyspoliittinen tai työmarkkinoita koskeva
oikeutettu tavoite" kuin ehdotuksessa tarkoitetaan.
Ehdotuksen mukaan ikään perustuva erilainen
kohtelu on toteutettavissa myös silloin, kun sillä on
vastaavanlainen eläke- tai työkyvyttömyysetuuksia
koskeva tavoite. Tällainen yleinen viittaus näiden
etuuksien tavoitteisiin ei epämääräisyytensä takia
ole hyvin sopusoinnussa perustuslain 6 §:n kanssa. Tässä yhteydessä on vielä oleellista,
että työsyrjintädirektiivin 6 artiklan
2 kohdassa mahdollistetaan nimenomaan eri ikärajojen vahvistaminen
ammatillisten sosiaaliturvajärjestelmien eläke-
ja työkyvyttömyysetuuksien saamisedellytykseksi.
Ehdotuksen sanonta on asianmukaista muuttaa koskemaan ikärajojen
vahvistamista.
Hyvitys
Enintään 15 000 euron suuruinen hyvitysseuraamus
liittyy lakiehdotuksen 9 §:n perusteella ainoastaan
joidenkin kiellettyjen syrjintäperusteiden mukaisesti tapahtuneeseen
syrjinnän tai vastatoimien kiellon rikkomiseen. Kansalliseen alkuperään,
kieleen, mielipiteeseen, terveydentilaan ja muihin henkilöön
liittyviin syihin pohjautuvat syrjintätapaukset jäävät
hyvityssääntelyn ulkopuolelle. Esimerkiksi syrjintä etnisen
alkuperän perusteella oikeuttaisi hyvitykseen, mutta kansalliseen
alkuperään perustuva syrjintä ei voisi
johtaa hyvityksen maksamiseen.
Erottelua perustellaan direktiiveistä käsin: hyvitys
voitaisiin tuomita maksettavaksi ainoastaan direktiiveissä säädettyjen
syrjintäperusteiden tilanteissa, kun taas muihin perusteisiin
kytkeytyvät seuraamukset säädettäisiin
muualla lainsäädännössä.
Tällaiselle erottelulle tulee valtiosääntöoikeudellisten
seikkojen vuoksi olla hyväksyttävä peruste.
Erottelun aiheellisuutta on välttämätöntä arvioida
esityksen jatkokäsittelyssä ennen muuta siltä kannalta,
tarjoaako muu lainsäädäntö muihin
syrjintätilanteisiin sellaiset seuraamussääntelyt,
että näin muodostuvaa kokonaisuutta voidaan pitää aukottomana
ja tasapainoisena.
Hyvitysvelvollisuus liitetään ehdotuksessa loukatulle
aiheutettuun kärsimykseen. Direktiiveihin ei sisälly
tällaista edellytystä. Sen poistamista on tarpeen
harkita (vrt. TyVL 24/2002 vp, s. 4—5).
On epäasianmukaista, että ehdotuksessa ei
ole säännöksiä siitä menettelystä,
jossa hyvitystä vaaditaan. Onkin syytä harkita
lakiehdotuksen täydentämistä naisten
ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain
12 §:n tapaisin säännöksin.
Käännetty todistustaakka
Lakiehdotuksen 17 §:n säännökset
rakentuvat ns. käännetyn todistustaakan mukaisesti.
Kantajan esitettyä sellaista selvitystä, jonka
perusteella voidaan olettaa lain 6 §:n kieltoa rikotun,
on vastaajan osoitettava, että kieltoa ei ole rikottu. Tällainen
sääntely on, kuten valiokunta on aiemmin todennut
(PeVL 8/2000 vp, s. 2—3), oikeuksien
tehokkaan toteutumisen vuoksi perusteltu, koska näytön
esittäminen syrjintätapauksissa voi
olla tavanomaista vaikeampaa ja yleensä vain vastaaja voi
osoittaa, että hänen syrjinnäksi väitetty
toimensa on perustunut muuhun kuin kantajan henkilöön
liittyvään syyhyn.
Käännetty todistustaakka on huomionarvoinen
seikka perustuslain 21 §:n 2 momentissa tarkoitettujen
oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeiden kannalta. Niihin
kuuluu rikosasioissa muun muassa syytetyn oikeus tulla pidetyksi syyttömänä,
kunnes syyllisyys on laillisesti näytetty toteen (HE
309/1993 vp, s. 74/II). Tämän kannalta
on sopusoinnussa, että käännettyä todistustaakkaa
ei lakiehdotuksen nimenomaisen säännöksen
mukaan sovelleta rikosasian käsittelyssä.
Muita seikkoja
1. lakiehdotuksen nimike.
Nimike tarkoittaa yhdenvertaisuuden turvaamista ja on siten
hyvin laaja-alainen. Nimike tukee käsitystä, että kysymyksessä olisi
soveltamisalaltaan kattava yhdenvertaisuuden yleislaki. Lakiehdotuksen
2 ja 3 §:n soveltamisalasäännösten
valossa nimike on kuitenkin harhaanjohtavan laaja-alainen, koska
merkittävä osa sekä julkisen vallan toimintaa että yksityistä toimintaa
jää lain ulkopuolelle. Nimikettä onkin
syytä vielä arvioida.
Vastaavuudesta direktiivien kanssa.
Esityksen jatkokäsittelyssä tulee vielä selvittää,
pitääkö lakiehdotuksen 2 §:n
1 momentin 2 kohdassa käyttää "työhönottoperusteiden"
asemesta ilmaisua "työhönotto", jotta sääntely
vastaisi työsyrjintädirektiiviä. Vastaavasta
syystä on arvioitava 2 momentin 4 kohtaa.
Käsite "sopimusehto" lakiehdotuksen 10 §:ssä on
suppea verrattuna syrjintädirektiivin 14 artiklan b kohtaan
ja työsyrjintädirektiivin 16 artiklan
b kohtaan, joissa jäsenvaltion tehtävät
direktiivien noudattamisessa ulotetaan sopimusten ohella muun muassa
yritysten sisäisiin sääntöihin.
Lain noudattamisen valvonta työsuhteessa ja julkisoikeudellisessa
palvelussuhteessa kuuluu työsuojeluviranomaisille. Etniseen
alkuperään perustuvan syrjinnän kieltoa
muissa tilanteissa valvovat vähemmistövaltuutettu
ja syrjintälautakunta. Jäsenvaltion on kummankin
direktiivin mukaan varmistettava, että muun muassa yhdistykset
ja järjestöt voivat aloittaa oikeudellisen tai
hallinnollisen menettelyn joko kantajan puolesta tai tukeakseen
häntä suostumuksen mukaisesti. Tätä kysymystä ei
ole säännelty esityksessä.