Perustelut
Yleistä
Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 255 artikla
sisältää tietojensaantioikeutta koskevan perussäännöksen,
jolla unionin kansalaisille samoin kuin unionin jäsenvaltiossa
asuin- tai kotipaikan omaaville on vahvistettu oikeus tutustua Euroopan
parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjoihin. Asiakirjoihin
tutustumisoikeuteen sovellettavista periaatteista ja rajoituksista
säädetään tarkemmin vuonna 2001
voimaan tulleessa avoimuusasetuksessa. Oikeus tutustua asiakirjoihin
on tunnustettu unionin tason perusoikeutena perusoikeuskirjan
42 artiklassa. Lisäksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuin
on oikeuskäytännössään
korostanut, että avoimuusasetuksen tarkoituksena on antaa
yleisön oikeudelle tutustua toimielinten hallussa oleviin asiakirjoihin
mahdollisimman täysimääräinen vaikutus.
Tässä yhteydessä tuomioistuin on huomauttanut,
että asiakirjajulkisuuteen tehtäviä poikkeuksia
on tulkittava ja sovellettava suppeasti, koska niillä poiketaan
edellä mainitusta periaatteesta (ks. esim. asia C-266-05
P Sison, tuomion kohdat 61—63).
Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että voimassa
oleva avoimuusasetus on pääasiassa toiminut hyvin.
Siinä omaksuttuja perusratkaisuja ovat erityisesti asetuksen
laaja soveltamisala, asiakirjan määritelmän
kattavuus sekä asiakirjajulkisuudesta poikkeamisen perustuminen
tarkasti määriteltyyn tapauskohtaiseen harkintaan.
Avoimuusasetusta muutettaessa nämä ja muut julkisuusperiaatetta
toteuttavat perusratkaisut on turvattava. Valiokunnan mielestä on
tärkeää pitää lähtökohtana,
että asetukseen tehtävät muutokset edelleen
edistävät avoimuutta, hyvää hallintoa
ja kansalaisten tiedonsaanti- ja osallistumismahdollisuuksia. Lisäksi
avoimuusasetuksen tulee jatkossakin olla asiakirjajulkisuutta EU:ssa
koskeva yleissäädös. Asiakirjajulkisuuden
tulee olla pääsääntö ja
siihen tehtävien poikkeusten rajattuja sekä alaltaan
että määrällisesti.
Komission ehdotus sisältää joitakin
unionin toiminnan avoimuutta lisääviä elementtejä.
Tällainen on erityisesti asetuksen henkilöllisen
soveltamisalan laajentaminen. Useimmat muutosehdotukset näyttävät
kuitenkin ennemminkin rajoittavan asiakirjojen saatavuutta. Erityisen
huolestuttavia valiokunnan mielestä ovat ehdotukset, jotka
rajoittavat asiakirjan määritelmää sekä sulkevat
tietyt kokonaiset asiakirjaryhmät avoimuusasetuksen soveltamisalan
ulkopuolelle.
Asiakirjan määritelmä
Voimassa olevan avoimuusasetuksen asiakirjan määritelmä on
varsin laaja. Asiakirjalla tarkoitetaan mitä tahansa tallennetta,
joka koskee toimielimen vastuualueeseen kuuluvia politiikkoja, toimintaa
ja päätöksiä. Komission muutosehdotuksen
3 artiklan a kohdassa määritelmää ehdotetaan
täsmennettäväksi niin, että asiakirjana
pidettäisiin tallennetta, jonka toimielin on laatinut ja
virallisesti toimittanut yhdelle tai useammalle vastaanottajalle
tai joka muuten on kirjattu tai jonka toimielin on vastaanottanut.
Komission perustelujen mukaan laaja asiakirjan käsitteen
määritelmä on ehdotuksessa säilytetty
ennallaan. Tämä ei perustuslakivaliokunnan mielestä kuitenkaan
pidä paikkaansa. Uusi muotoilu merkitsisi sitä,
että rekisteröimätön asiakirja,
jota ei ole virallisesti toimitettu toimielimen ulkopuolelle, ei
olisi määritelmällisesti lainkaan "asiakirja".
Tällöin toimielimille jäisi laaja esimerkiksi
kirjaamis- ja lähettämiskäytäntöihin
liittyvä harkintavalta itse päättää asiakirjan
kuulumisesta asetuksen soveltamisalaan, koska "virallista toimittamista"
ja "kirjaamista" ei ole täsmällisesti määritelty
eikä säädetty toimielinten suoranaiseksi
velvollisuudeksi. Sääntely lisäisi todennäköisesti
tulkinnanvaraisuutta ja mahdollistaisi toisistaan poikkeavia soveltamiskäytäntöjä.
Perustuslakivaliokunta on aiemmin avoimuusasetusta arvioidessaan
pitänyt tärkeänä, että asetuksen
soveltamisala kattaa kaikki toimielinten hallussa olevat asiakirjat,
mukaan lukien sisäiset valmistelu- ja lausuntoasiakirjat
(PeVL 6/2000 vp, s. 2/II, PeVL
16/2001 vp, s. 2—3). Tässä yhteydessä valiokunta
katsoi, että silloisessa ehdotuksessa — ja sittemmin
voimaan tulleessa asetuksessa — sen näkemykset
säädöksen soveltamisalan kattavuudesta
tulivat riittävästi huomioon otetuiksi (PeVL
16/2001 vp, s. 3/I). Valiokunta
pitää erittäin tärkeänä,
ettei nykyisen avoimuusasetuksen perusratkaisuihin kuuluvaa asiakirjan
laajaa määritelmää nyt kavenneta
komission esittämällä tavalla. Paras vaihtoehto
on säilyttää asiakirjan määritelmä ennallaan.
Jos asiakirjan määritelmää on
kuitenkin välttämätöntä tarkentaa,
tulee tämä toteuttaa tavalla, joka takaa jatkossakin
mahdollisimman laajan asiakirjajulkisuuden.
Poikkeukset asiakirjojen julkisuuteen
Avoimuusasetuksen ja tietosuojalainsäädännön välinen
suhde.
Komissio ehdottaa, että voimassa olevan avoimuusasetuksen
yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden
suojaa koskeva 4 artiklan 1 kohdan b alakohta poistettaisiin. Uudelleen
muokatun 4 artiklan 5 kohdan mukaan viranhaltijoiden, virkamiesten
ja eturyhmien edustajien nimet, arvonimet ja tehtävät
on julkistettava ammatillisen toiminnan yhteydessä, paitsi
jos tietojen julkistaminen olisi erityisten syiden vuoksi haitallista
kyseisten henkilöiden kannalta. Muita henkilötietoja
julkistettaessa on noudatettava lainmukaisia henkilötietojen
käsittelyä koskevia edellytyksiä, joista
säädetään yksilöiden
suojelusta henkilötietojen käsittelyssä annetussa
EY:n lainsäädännössä.
Komissio pitää perusteluissaan ehdotusta avoimuusasetuksen
ja henkilötietojen suojaa koskevan asetuksen (EY) N:o 45/2001
välisen suhteen selventämisenä. Lisäksi
komissio viittaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ns.
Bavarian Lager -asiassa (asia T-194/05) antamaan tuomioon.
Komission ehdotus merkitsisi käytännössä sitä,
että varsin merkittävä osa asiakirjojen
sisältämistä henkilötiedoista
jäisi kokonaan avoimuusasetuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Hyvin
suppeasti muotoiltua 4 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä virkkeessä määriteltyä henkilötietojen
piiriä lukuun ottamatta näiden tietojen luovuttamiseen
sovellettaisiin henkilötietojen käsittelystä annettua
EY:n lainsäädäntöä.
Muiden kuin ensimmäisessä virkkeessä mainittujen henkilötietojen
osalta säännöksessä ei enää mainittaisi
suojattavana etuna yksityiselämän ja yksilön
koskemattomuuden suojaa, joille aiheutuvan haitan tapauskohtainen
arviointi on nykyisen poikkeusperusteen soveltamisen edellytyksenä.
Perustuslakivaliokunta pitää ehdotettua henkilötietojen
sisältöön perustuvaa jaottelua kahteen
ryhmään ja tästä seuraavaa avoimuusasetuksen
soveltamisalan supistamista hyvin huolestuttavana kehityksenä.
Muutos merkitsisi — kuten Euroopan tietosuojavaltuutettukin
on todennutOpinion of the European Data Protection Supervisor on
the Proposal for a Regulation of the European Parliament and of
the Council regarding public access to European Parliament, Council
and Commission documents. Brussels 30 June 2008. — huomattavaa
yleisempääkin muutosta asiakirjajulkisuuden ja
henkilötietojen suojan väliseen tasapainoon. Lisäksi
se vaarantaisi periaatteen, jonka mukaan avoimuusasetus on asiakirjajulkisuutta
koskeva yleissäädös EU:ssa. Valiokunta
katsoo valtioneuvoston tavoin, että yksityiselämän
suoja tulee selkeästi mainita säännöksessä poikkeusperusteena
ja että edellytyksenä tiedon luovuttamatta jättämiselle
tulee olla vahinko yksityisyyden suojalle. Asetuksen nykyinen muotoilu
täyttää tämän vaatimuksen
eikä sitä ole tarpeen muuttaa. Euroopan tietosuojavaltuutettu
on lausunnossaan tehnyt vaihtoehtoisen ehdotuksen, jonka tarkoituksena
on säilyttää edellä mainittu
tasapaino. Ehdotuksen mukaan henkilötietoja ei luovuteta,
jos luovuttaminen olisi vahingollista asianomaisen henkilön
yksityisyyden suojan kannalta. Ehdotus sisältää kuitenkin
suhteellisen laajan luettelon tilanteista, jolloin tällaista
vahinkoa ei katsota aiheutuvan. Lisäksi tietoja on luovutettava,
jos ylivoimainen yleinen etu sitä edellyttää (ks.
lausunnon kohta 74). Jos säännöksen muuttamista
pidetään välttämättömänä,
tietosuojavaltuutetun ehdotus muodostaa komission ehdotusta paremman
pohjan jatkoneuvotteluille.
Valiokunta kiinnittää huomiota myös
komission perusteluihin, joissa se viittaa ensimmäisen oikeusasteen
Bavarian Lager -tuomioon. Muutosehdotukset eivät kuitenkaan
tosiasiassa heijastele tuomioistuimen kantaa vaan perustuvat ennemminkin
sellaiselle lähes päinvastaiselle näkemykselle,
jota komissio on edustanut asian tuomioistuinkäsittelyn
yhteydessä. Valiokunta pitää komission
perusteluja tältä osin vajavaisina ja jopa harhaanjohtavina.
Myös Euroopan tietosuojavaltuutettu on samasta syystä vakavasti arvostellut
komission muutosehdotusta ja perusteluja.
Oikeudellinen neuvonanto.
Tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon
suojaa koskevaan avoimuusasetuksen 4 artiklan 2 kohdan poikkeusperusteeseen
ehdotetaan kielellistä muutosta, jolla ei valiokunnan näkemyksen
mukaan ole asiallista merkitystä. Valiokunta korostaa kuitenkin,
että kaikkia sellaisia muutoksia, jotka voisivat supistaa
EY-tuomioistuimen ns. Turco-asiassa tekemää tulkintaa
oikeudellista neuvonantoa sisältävien asiakirjojen
kuulumisesta tapauskohtaisen harkinnan nojalla luovutettavien asiakirjojen
piiriin (yhdistetyt asiat C-39/05 P ja C-52/05
P, erit. tuomion kohdat 59—69) on syytä vastustaa.
Jäsenvaltioista peräisin olevat asiakirjat
Jäsenvaltion kuulemista koskevat säännökset ehdotetaan
siirrettäväksi asetuksen 4 artiklasta 5 artiklaan.
Ehdotuksessa otetaan huomioon yhteisöjen tuomioistuimen
ns. IFAW-asiassa antama tuomio (asia C-64/05 P), jossa
jäsenvaltion todettiin nykyisen 4 artiklan 5 kohdan perusteella
olevan velvollinen perustelemaan pyyntönsä olla
luovuttamatta kyseisestä jäsenvaltiosta peräisin
olevaa asiakirjaa avoimuusasetuksen 4 artiklan 1—3 kohdan
poikkeukset huomioon ottaen. Komissio ehdottaa kuitenkin
myös, että jäsenvaltio voisi perusteluissaan
nojautua avoimuusasetuksen sisältämien poikkeusperusteiden
lisäksi myös sellaisiin oman lainsäädäntönsä säännöksiin,
jotka estävät kyseisen asiakirjan luovuttamisen.
Tämä laajentaisi käytännössä huomattavasti
jäsenvaltioiden mahdollisuuksia estää niistä peräisin
olevien asiakirjojen luovuttaminen. Tällainen laajennus
on selkeästi EY-tuomioistuimen IFAW-tuomiossaan ilmaiseman asetuksen
tarkoituksen vastainen (ks. erit. tuomion kohta 75).
Jäsenvaltiot ovat, kuten EY:n tuomioistuin huomauttaa,
sekä neuvoston jäseninä että neuvostossa
ja komissiossa toimivien lukuisten komiteoiden osanottajina merkittävä yhteisön päätöksentekomenettelyihin
liittyvien tietojen ja asiakirjojen lähde (tuomion
kohta 63). Valiokunnan mielestä julkisuusperiaatteen toteutumisen
kannalta on tärkeää, että jäsenvaltioista
peräisin olevien asiakirjojen luovuttamista ei voida estää vetoamalla
kansallisen lainsäädännön säännöksiin.
Tämän vuoksi viittaus kansalliseen lainsäädäntöön
on syytä poistaa säännöksestä. Valiokunta
katsoo valtioneuvoston tavoin, että avoimuusasetuksen nykyisiä poikkeusperusteita
voi
olla syytä tarkastella uudelleen, jos ne eivät kata
kaikkia perustellusti suojattavia etuja.
Asetuksen soveltamisala
Komissio ehdottaa asetuksen soveltamisalaa koskevaan 2 artiklaan
uutta 5 kohtaa, jonka nojalla asetusta sovellettaisiin vain toimielinten tuomioistuimille
toimittamiin asiakirjoihin. Muut toimielinten hallussa olevat, esimerkiksi niiden
oikeudenkäynnin osapuolena saamat, asiakirjat jäisivät
tällöin avoimuusasetuksen soveltamisalan ulkopuolelle.
Voimassa olevaa avoimuusasetusta sovelletaan kaikkiin toimielimen
hallussa oleviin asiakirjoihin, mutta niiden saatavuutta voidaan
tarvittaessa rajata asetukseen sisältyvien poikkeusperusteiden
nojalla.
Ehdotus on valiokunnan mielestä avoimuusasetuksen perusperiaatteina
olevien asetuksen laajan soveltamisalan sekä asiakirjan
luovutuksesta suojattavalle edulle aiheutuvan haitan tapauskohtaisen
arvioinnin vastainen. Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin,
että tällaiset mahdollisesti tarvittavat rajaukset
tulisi toteuttaa kehittämällä asetuksen
4 artiklan poikkeusperusteita.
Sama huomio koskee ehdotusta uudeksi 2 artiklan 6 kohdaksi.
Ehdotus merkitsisi edellä mainituista periaatteista luopumista
vireillä oleviin tutkimustoimiin liittyvien asiakirjojen
osalta. Lisäksi komissio ehdottaa, että asetuksen
soveltamisalan ulkopuolelle suljetaan pysyvästi sellaiset
asiakirjat, jotka sisältävät toimielinten
tutkintamenettelyjen yhteydessä luonnollisilta tai oikeushenkilöiltä keräämiä tai
saamia tietoja. Ehdotuksen sanamuoto näyttäisi
estävän tällaisen asiakirjan julkistamisen
edes osittain silloinkin, kun suojattavaa tietoa sisältyy
vain johonkin asiakirjan osaan. Kaiken kaikkiaan valiokunta katsoo,
että ehdotuksen soveltamisalaa koskevat uudet säännökset
on syytä jatkokäsittelyssä asiakirjajulkisuuden
periaatteiden vastaisina poistaa.
Lopuksi
Komission ehdotus avoimuusasetuksen uudelleen laatimiseksi sisältää valiokunnan
mielestä suuren määrän vakavaksi
luonnehdittavia julkisuusperiaatteen vastaisia säännöksiä.
Sen hyväksyminen sellaisenaan merkitsisi huomattavaa askelta
taaksepäin unionin avoimuuden ja asiakirjajulkisuuden turvaamisen
näkökulmasta. Ehdotusta on tämän
vuoksi muutettava merkittävästi, jotta se voidaan
hyväksyä. Jos tätä tavoitetta
ei ole mahdollista saavuttaa, perustuslakivaliokunta pitää parempana
luopua asetuksen uudelleen laatimisesta kokonaisuudessaan.