Perustelut
Arvioinnin lähtökohdista
Ehdotettu uusi ilmailulaki korvaa vuoden 2006 alusta voimaan
tulleen ilmailulain. Lain uudistustarve johtuu lähinnä liikennehallinnon
virastouudistuksesta. Lisäksi lakiehdotuksessa on voimassa
olevaan ilmailulakiin verrattuna sellaisia muutoksia, jotka johtuvat
lakia sovellettaessa havaituista korjaus- ja täydennystarpeista. Suurelta
osin lakiehdotus on identtinen perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella
(PeVL 48/2005 vp) säädetyn
nykyisen ilmailulain kanssa. Perustuslakivaliokunta arvioi tässä lausunnossa
vain sellaisia säännösehdotuksia, jotka
eivät olleet aiemmin esillä.
Lennonvarmistuspalvelut
Ilmailulakiehdotuksen 117 §:ssä säädetään
valtion ilma-aluksia ja sotilasilma-aluksia varten tarjottavista
lennonvarmistuspalveluista ja niiden hinnoitteluperusteista. Lennonvarmistuspalvelujen
tarjoaja on säännöksen perusteella velvollinen
tarjoamaan lennonvarmistuspalveluja ilmatilan lohkoissa valtion
ilma-aluksille ja sotilasilma-aluksille samoin ehdoin kuin siviili-ilmailun
ilma-aluksille. Myös lennonvarmistusmaksujen hinnoittelun
on oltava yhteneväistä näiden alusten
välillä. Palveluntarjoajalla on lakiehdotuksen
116 §:n säännöksiin perustuva oikeudellinen
monopoli nimetyssä tehtävässään ilmatilan
lohkon ilmaliikennepalvelujen tarjoajana. Tällaiseen
toimijaan kohdistuva velvoite kohdella palveluja tarjotessaan valtion
ilma-aluksia ja sotilasilma-aluksia samanlaisin perustein
kuin siviili-ilma-aluksia ei ole perustuslain näkökulmasta
ongelmallinen.
Pykälän 3 momentissa määriteltyjen
yksinomaan valtion ilma-alusten ja sotilasilma-alusten toiminnan
vaatimuksesta tarvittavien lennonvarmistuksen erillispalvelujen
hinnoittelusta säädetään pykälän
5 momentissa. Ehdotuksella rajoitetaan omistajan oikeutta määrätä omaisuutensa
käytöstä perittävän
vastikkeen suuruudesta, joten sitä on arvioitava perustuslain
15 §:n 1 momentissa turvatun omaisuuden suojan samoin kuin
perustuslain 18 §:n 1 momentissa suojatun elinkeinovapauden
kannalta (vrt. PeVL 32/2004 vp, s. 2/I).
Rajoitusta voidaan tämän tyyppisessä sääntely-yhteydessä,
jossa palveluntarjoaja on monopoliasemassa, pitää omaisuuden
erityisluonne huomioon ottaen perustuslainmukaisena, jos se perustuu
lain täsmällisiin säännöksiin
ja on omistajan kannalta kohtuullinen (vrt. esim. PeVL
36/2004 vp, s. 2).
Erillispalveluista suoritettavien korvausten tulee pykälän
5 momentin mukaan olla kohtuullisia ottaen huomioon palveluista
aiheutuneet erilliskustannukset ja kohtuullinen tuotto. Hinnoittelun
perustumista kustannusvastaavuuteen ja kohtuulliseen tuottoon voidaan
pitää palveluntarjoajan kannalta valtiosääntöoikeudellisesti
riittävänä. Sääntely
on valiokunnan mielestä myös riittävän
täsmällistä, kun otetaan huomioon
kohtuullisen tuoton käsitteeseen liittyvät vakiintuneet
laskenta- ja arviointiperusteet samoin kuin sääntelyn
kohdistuminen — yksilön asemesta — ensisijaisesti
lennonvarmistustoimintaa harjoittavaan valtionyhtiöön
(vrt. PeVL 36/2004 vp, s. 2/II).
Luvan muuttamatta tai uudistamatta jättäminen
Viranomainen ei saa ilmailulakiehdotuksen 155 §:n
mukaan ilman erityistä syytä hyväksyä myöntämänsä luvan
muuttamista tai uudistamista koskevaa hakemusta, jos luvasta säädettyä erääntynyttä
maksua
ei kehotuksesta huolimatta ole kohtuullisessa määräajassa
maksettu. Säännös sisältyy sellaisenaan
voimassa olevan ilmailulain 151 a §:ään,
joka säädettiin vuonna 2006 ilman perustuslakivaliokunnan
myötävaikutusta.
Perustuslakivaliokunta piti ilmailulakia koskevassa lausunnossaan
(PeVL 48/2005 vp, s. 2/I)
säätämisjärjestykseen vaikuttavalla
tavalla ongelmallisena silloiseen esitykseen sisältynyttä ehdotusta,
jonka perusteella viranomainen voi peruuttaa myöntämänsä luvan,
jos luvasta säädettyä maksua ei kehotuksesta
huolimatta ole kohtuullisessa määräajassa
maksettu. Valiokunta viittasi tältä osin vakiintuneeseen
käytäntöönsä, jonka
mukaan luvan peruuttaminen on elinkeinotoiminnan sääntelyn
yhteydessä yksilön oikeusasemaan puuttuvana
viranomaistoimena vaikutuksiltaan jyrkempi kuin haetun luvan epääminen.
Valiokunta on näissä tapauksissa pitänyt
sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta välttämättömänä sitoa
luvan peruuttamismahdollisuus vakaviin tai olennaisiin
rikkomuksiin tai laiminlyönteihin sekä siihen,
että luvanhaltijalle mahdollisesti annetut huomautukset
tai varoitukset eivät ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden
puutteiden korjaamiseen.
Luvan muuttamatta tai uudistamatta jättäminen
ei ole vaikutuksiltaan ja vakavuudeltaan täysin luvan peruuttamiseen
rinnastuva toimenpide. Etenkin luvan uudistamatta jättämisellä voi silti
olla huomattavaa merkitystä elinkeinonharjoittajalle, joka
on saattanut ilmailun kaltaisessa toiminnassa tehdä huomattavia
ja pitkäjänteisiä investointeja luottaen
luvan uudistamiseen määräajan jälkeenkin.
Luvanhaltija ei valiokunnan mielestä voi kuitenkaan perustellusti
odottaa, että lupa uudistettaisiin, jos elinkeinonharjoittaja
ei ole maksanut aiemmasta luvasta määrättyjä maksuja.
Elinkeinovapauden rajoittamisen suhteellisuusvaatimuksen
näkökulmasta on kuitenkin asianmukaisempaa sitoa
viranomaisen toimivalta jättää hyväksymättä luvan
muuttamista tai uudistamista koskeva hakemus maksujen suorittamatta
jättämisen lisäksi myös siihen,
että maksuvelvollisuuden laiminlyöntiä voidaan
pitää vakavana ja olennaisena.
Ei-säännöllisen lentoliikenteen
harjoittamisen kieltäminen
Liikenteen turvallisuusvirasto voi ilmailulakiehdotuksen
75 §:n 6 momentin nojalla kieltää yhteisön
lentoliikenteen harjoittajaa käyttämästä pykälän
5 momenttiin perustuvaa oikeuttaan harjoittaa ei-säännöllistä lentoliikennettä Suomen
ja kolmannen maan välillä. Kiellon edellytyksinä ovat,
että säännöllistä lentoliikennettä harjoittava
reittikohtaisen liikennöintiluvan haltija vaatii kieltämistä ja
ei-säännöllisestä liikenteestä aiheutuu
luvassa tarkoitetulle toiminnalle suurempaa kuin vähäistä haittaa.
Sääntelyllä puututaan sinänsä lainmukaista toimintaa
harjoittavan liikennöijän elinkeinovapauteen.
Kieltämistoimivalta on muotoiltu hyvin väljäksi
etenkin, kun otetaan huomioon, että kieltämisen
perusteena on yleisen edun asemesta toiselle elinkeinonharjoittajalle
aiheutuva taloudellinen haitta. Valiokunnan mielestä säännöstä on
syytä täydentää esityksen perusteluja vastaavasti
siten, että kieltämisen edellytykseksi asetetaan
myös se, että lentoliikenteen harjoittaja kiertää säännöllisen
lentoliikenteen harjoittamiselle asetettuja rajoituksia ei-säännöllisen lentoliikenteen
avulla.
Ilmailun rajoittaminen ja kieltäminen
Aluelennonjohdon on ilmailulakiehdotuksen 8 §:n
5 momentin nojalla rajoitettava tai kiellettävä ilmailu
pelastus-, poliisi- tai sotilasviranomaisen taikka rajavartiolaitoksen
tai tullin pyynnöstä tietyllä alueella
enintään yhden vuorokauden ajaksi, jos se on välttämätöntä yleisen järjestyksen
ja turvallisuuden ylläpitämiseksi. Säännöksen
tarkoituksena on mahdollistaa ilmailun rajoitukset esimerkiksi sellaisissa
kiireellisissä onnettomuus- tai pelastuspalvelutilanteissa,
joissa pykälän 4 momentin tarkoittama menettely
ei ole mahdollinen. Ilmailun rajoittaminen ja kieltäminen
viranomaisaloitteisesti, perustellusta syystä ja
lyhyeksi ajaksi täyttää perusoikeuksien
rajoituksille asetettavat täsmällisyyteen ja tarkkarajaisuuteen
sekä hyväksyttävyyteen ja oikeasuhtaisuuteen
liittyvät vaatimukset, eikä sääntely
siten muodostu perustuslain 9 §:n 1 momentissa turvatun
liikkumisvapauden tai perustuslain 18 §:n 1 momentissa
turvatun elinkeinovapauden kannalta ongelmalliseksi.
Määräystenantovaltuudet
Perustuslakivaliokunta kiinnitti voimassa olevaa ilmailulakia
arvioidessaan huomiota siihen, että laki sisältää poikkeuksellisen
paljon valtuussäännöksiä viranomaiselle
antaa määräyksiä. Valiokunta
katsoi tuolloin määräystenantovaltuuksien
pääosin täyttävän perustuslain 80 §:n
2 momentissa asetetut vaatimukset, koska ne koskivat teknisiä alan
asiantuntemusta edellyttäviä kysymyksiä,
kohdistuivat ilmailun erilaisiin ammattilaisiin ja liittyivät
alan kansainvälisiin sopimuksiin (PeVL 48/2005 vp, s. 4/II).
Sama arvio soveltuu yleisesti myös nyt käsiteltävän
ilmailulakiehdotuksen uusiin määräystenantovaltuuksiin.
Valiokunta on kiinnittänyt huomiota lakiehdotuksen
96 §:n 5 momenttiin, jonka perusteella Liikenteen turvallisuusvirasto
voi antaa maahuolinnasta turvallisuuden ja sujuvuuden edellyttämiä tarkempia
määräyksiä. Määräykset voivat
koskea maahuolinnan järjestämistä ja
turvallisuuden hallintaa. "Turvallisuuden hallinta" on tällaisessa
yhteydessä varsin väljä käsite.
Esityksen perustelujen perusteella on pääteltävissä, että kysymys
olisi kuitenkin varsin teknisistä määräyksistä,
joiden tarkoituksena on ehkäistä maahuolintatoiminnoista
lentoliikenteelle aiheutuvia vaaratilanteita. Säännöstä on
syytä täsmentää esimerkiksi
esityksen perusteluja vastaavilla maininnoilla.
Lakiehdotuksen 122 §:n 2 momentissa
ja 3 momentissa on säädetty niistä ilma-aluksen tiedoista,
jotka on merkittävä ja jotka voidaan merkitä hätäpaikannuslähetinrekisteriin.
Rekisteriin sisältyy myös henkilötietoja,
joiden osalta pykälässä on perustuslain
10 §:n 1 momentin kannalta asianmukaiset säännökset.
Pykälän 4 momentin mukaan Liikenteen
turvallisuusvirasto voi antaa 2 ja 3 momenttia täydentäviä määräyksiä tietojen
merkitsemisestä rekisteriin muun muassa, jos rekisterin
tarkoitus, tekninen kehitys tai muut vastaavat seikat sitä edellyttävät.
Valiokunta on vakiintuneesti korostanut perustuslain 80 §:n
säännösten rajoittavan suoraan määräystenantovaltuuksien
tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien määräysten sisältöä.
Viranomaismääräyksillä ei siten
voida antaa yleisiä oikeussääntöjä esimerkiksi
sellaisista seikoista, joista perustuslain mukaan on säädettävä lailla
tai asetuksella (PeVL 9/2007 vp, s.
4/I). Tämän vuoksi on selvää,
ettei lakiehdotuksen 122 §:n 4 momentin valtuutus oikeuta viranomaista
antamaan määräyksiä sellaisista henkilötietojen
suojaan liittyvistä seikoista — esimerkiksi henkilötietojen
sisällöstä — joista valiokunnan
vakiintuneen käytännön perusteella on
säädettävä kattavasti ja yksityiskohtaisesti lain
tasolla (ks. esim. PeVL 17/2009 vp,
s. 3/I).