Perustelut

Yleistä

Esityksen perustuslain kannalta keskeinen sääntely sisältyy lakiehdotukseen mielenterveyslain muuttamisesta. Sillä on tarkoitus täydentää ja täsmentää voimassa olevan lain säännöksiä potilaan itsemääräämisoikeuden ja eräiden muiden perusoikeuksien rajoittamisesta tämän tahdosta riippumattoman hoidon ja tutkimuksen aikana.

Perusoikeusuudistuksessa sanouduttiin selkeästi irti sellaisesta käsityksestä, että tietyn ihmisryhmän perusoikeuksia voitaisiin suoraan rajoittaa erityisen vallanalaisuussuhteen tai laitosvallan perusteella (ks. HE 309/1993 vp, s. 25/I ja 49/II). Siten esimerkiksi vapaudenmenetys ei sellaisenaan muodosta perustetta rajoittaa henkilön muita perusoikeuksia. Jos tarve henkilön muiden perusoikeuksien rajoittamiseen tämän vapaudenmenetyksen aikana on olemassa, rajoituksista on säädettävä lailla ja ne tulee voida oikeuttaa erikseen kussakin tapauksessa ja kunkin perusoikeuden osalta (ks. myös PeVL 12/1998 vp).

Perustuslain 7 §:n 3 momentin viimeisen virkkeen mukaan vapautensa menettäneen oikeudet turvataan lailla. Vapautensa menettäneellä tarkoitetaan muun muassa mielenterveyslaissa säänneltyyn tahdosta riippumattomaan hoitoon määrättyä (em. HE 309/1993 vp, s. 48/I—II).

Ehdotettu sääntely toteuttaa omalta osaltaan perustuslain 7 §:n 3 momentin viimeisessä virkkeessä tarkoitettua perustuslaillista toimeksiantoa. Sääntely on samalla merkityksellistä perustuslain useiden perusoikeussäännösten kannalta. Se koskee perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattuja oikeuksia henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen, perustuslain 9 §:n 1 momentissa vahvistettua liikkumisvapautta, perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvattuja yksityiselämän suojaa ja henkilötietojen suojaa, saman pykälän 2 momentissa suojattua luottamuksellisen viestin salaisuutta sekä perustuslain 15 §:ssä turvattua omaisuuden suojaa. Ehdotusta on näin ollen arvioitava perusoikeuksien yleisten ja tarvittaessa tietyn perusoikeuden erityisten rajoitusedellytysten kannalta, niin kuin esityksen säätämisjärjestysperusteluissa on tehtykin. Rajoitusten hyväksyttävyyden, tarkkarajaisuuden ja oikeasuhtaisuuden lisäksi on tärkeää kiinnittää huomiota potilaan oikeusturvaan.

Rajoitustoimien yleiset edellytykset

Lain 22 a §:n 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi potilaan itsemääräämisoikeutta rajoittavan konkreettisen toimenpiteen yleisistä edellytyksistä. Sen mukaan potilaan itsemääräämisoikeutta saa rajoittaa vain siinä määrin kuin sairauden hoito, hänen turvallisuutensa tai toisen henkilön turvallisuus taikka lain 4 a luvussa säädetyn muun edun turvaaminen välttämättä vaatii. Tällaisia muita etuja ovat lakiehdotuksen 22 e §:n 1 momentin 2 kohdassa mainittu omaisuuden vahingoittumattomuus ja 22 j §:n 2 momentissa mainittu muun henkilön yksityiselämän suojaaminen. Rajoitustoimet tulevat laissa näin sidotuiksi perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviin tarkoituksiin, eikä rajoitustoimivaltaa siten voida käyttää esimerkiksi rangaistusten määräämiseen tai muihin laissa mainitsemattomiin tarkoituksiin.

Lakiehdotuksen 22 a §:n 2 momentissa asetetaan suhteellisuusperiaatteen noudattaminen edellytykseksi potilaan oikeuksien rajoittamiselle. Toimenpiteeseen voidaan ryhtyä vain, jos se on laissa säädetyn tarkoituksen saavuttamiseksi välttämätöntä. Toimenpide on suoritettava mahdollisimman turvallisesti ja potilaan ihmisarvoa kunnioittaen. Erityistä huomiota on kiinnitettävä potilaan sairaalassaolon perusteeseen toimenpidettä valittaessa ja mitoitettaessa. Toimivaltuuksien käyttöön on näin ollen suhtauduttava pidättyvästi silloin, kun rajoitustoimia kohdistetaan tarkkailuun otettuun tai mielentilatutkimuksessa olevaan potilaaseen. Vaatimus rajoitustoimen välttämättömyydestä toistetaan lisäksi useissa nimenomaisissa toimivaltasäännöksissä.

Perustuslakivaliokunta korostaa rajoitustoimen tarkoitussidonnaisuutta ja oikeasuhtaisuutta koskevien vaatimusten asianmukaisen huomioon ottamisen tärkeyttä lain yksittäisiä toimivaltasäännöksiä sovellettaessa.

Potilaan itsemääräämisoikeuteen voidaan puuttua vain 4 a luvun jonkin nimenomaisen toimivaltasäännöksen perusteella. Tämän lähtökohdan on valiokunnan mielestä syytä näkyä rajoittamisen yleisiä edellytyksiä koskevan säännöksen sanamuodosta. Samoin säännöksestä tulee ilmetä, että lain nojalla voidaan potilaan itsemääräämisoikeuden lisäksi puuttua eräisiin muihinkin potilaan perusoikeuksiin. Lain 22 a §:n 2 momentin alku voisi siten kuulua esimerkiksi seuraavasti: "Potilaan itsemääräämisoikeutta ja muita perusoikeuksia saa tämän luvun säännösten nojalla rajoittaa vain..."

Potilaan psyykkisen sairauden hoito

Lakiehdotuksen 22 b §:n 2 momentin mukaan potilaan hoidossa voidaan hänen tahdostaan riippumatta käyttää vain sellaisia lääketieteellisesti hyväksyttäviä tutkimus- ja hoitotoimenpiteitä, joiden suorittamatta jättäminen vakavasti vaarantaisi hänen tai muiden terveyttä tai turvallisuutta. Lakiehdotus ei sisällä säännöksiä potilaan koskemattomuuteen vakavasti tai peruuttamattomasti kajoavista toimista, kuten psykokirurgisista toimenpiteistä ja henkilön sukupuoliviettiin vaikuttavasta hormonihoidosta. Vaikka tällaisia hoitomuotoja ei Suomessa nykyisin käytetä, ei mahdollisuutta niiden käyttämiseen pidä jättää pelkästään lääketieteellisen hyväksyttävyysarvion varaan. Lakiin on valiokunnan mielestä välttämätöntä lisätä mainitun kaltaisten hoitomuotojen käyttämistä estävät tai rajoittavat säännökset.

Erityiset rajoitukset

Lain 22 e §:ssä ehdotetaan säädettäväksi potilaan eristämisen ja sitomisen edellytyksistä.

Eristämisellä tarkoitetaan esityksessä potilaan sulkemista lukittuun huoneeseen. Kyseessä on siten vapaudenmenetyksen ankaruuden astetta lisäävä toimi. Perustuslain 7 §:n 3 momentin viimeisen virkkeen vaatimukset koskevat tätäkin sääntelyä. Ehdotetut eristämisperusteet ovat perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä ja eristämisen käyttötilanteet on lueteltu säännöksessä tarkkarajaisesti. Ehdotus ei näiltä osin vaikuta lain käsittelyjärjestykseen.

Pykälän 3 momentin sanamuodon mukaan potilaan kiinni pitäminen ja siihen tarvittavien voimakeinojen käyttö voi tulla kyseeseen vain potilaan eristämisen eli huoneeseen lukitsemisen tarkoituksessa. Esityksen perusteluissa (s. 25/II) kuitenkin todetaan, että kiinni pitämistä käytetään etenkin alaikäisten potilaiden hoidossa eristämisen vaihtoehtona. Jos kiinni pitämistä on tarkoitus käyttää itsenäisenä rajoituksena, tämän pitää ilmetä säännöksen sanamuodosta.

Potilaan sitominen merkitsee vakavaa puuttumista hänen henkilökohtaiseen vapauteensa ja koskemattomuuteensa. Toimenpiteeseen saattaa liittyä myös terveysriskejä. Näistä syistä on perusteltua, että toimenpiteen käyttö on 22 e §:n 4 momentissa rajoitettu vain saman pykälän 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuihin tilanteisiin. Esityksen perusteluista ilmenee, että sitominen on suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tarkoitettu vain kaikkein vaikeimmissa tilanteissa käytettäväksi viimekätiseksi keinoksi. Valiokunta esittää harkittavaksi, että sääntelyn tämä tarkoitus ilmaistaisiin nimenomaisesti myös sitomisen käyttöedellytyksiä koskevassa säännöksessä.

Erityisten rajoitusten kesto ja niiden täytäntöönpanon valvonta

Lakiin ei ole ehdotettu säännöstä potilaan eristämisen ja sitomisen kestosta. Ehdotetun 22 f §:n 1 momentin mukaan toimenpide on kuitenkin lopetettava heti, kun se ei enää ole 22 e §:ssä mainitun tarkoituksen kannalta välttämätön. Potilasta hoitavan lääkärin on sen vuoksi arvioitava eristetyn tai sidotun potilaan tila säännöllisesti ja päätettävä toimenpiteen jatkamisesta tai lopettamisesta.

Potilaan oikeusturvan takia sääntelyä on valiokunnan mielestä välttämätöntä täydentää. Laissa tulee ensinnäkin säätää ehdotettua täsmällisemmin, millaisin määräajoin potilaan tila on toimenpiteen jatkamista tai lopettamista varten vähintään arvioitava. Laissa voidaan esityksen perusteluja vastaavasti säätää, että eristetyn potilaan tila on arvioitava vähintään kaksi kertaa vuorokaudessa ja että sidotun potilaan tila on arvioitava tätä useammin. Lisäksi sääntelyä on syytä kehittää siten, että eristämisen tai sitomisen kestettyä tietyn ajan sen jatkamista koskevaan päätöksentekoon osallistuu joko välittömästi tai esimerkiksi alistusmenettelyn kautta muitakin henkilöitä kuin potilasta hoitava lääkäri (vrt. voimassa olevan lain 11 §:n 3 momentti).

Lain 22 f §:n 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi velvollisuudesta ilmoittaa potilaan eristämisestä ja sitomisesta tämän edunvalvojalle tai lailliselle edustajalle rajoituksen jatkuttua momentissa tarkoitetun ajan. Asiasta ilmoittaminen on tärkeää, koska potilas ei näissä tilanteissa kykene itsenäisesti käyttämään oikeusturvakeinoja. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kaikilla psykiatriseen hoitoon määrätyillä täysi-ikäisillä potilailla ei ole edunvalvojaa tai laillista edustajaa. Puute voidaan korjata esimerkiksi niin, että muuksi kuin lyhyeksi ajaksi hoitoon määrätylle tällaiselle potilaalle määrätään hänen oikeussuojastaan huolehtiva henkilö.

Pykälän 4 momentin mukaan potilaiden eristämisistä ja sitomisista on toimitettava lääninhallitukselle ilmoitus sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella säädettävin määräajoin. Ilmoittaminen lääninhallitukselle on merkittävä osa eristetyksi tai sidotuksi määrätyn potilaan oikeussuojaa. Sen vuoksi ilmoitusvelvollisuus tulee valiokunnan mielestä säätää laissa tapauskohtaiseksi siten, että ilmoitus tehdään jokaisesta potilaan eristämisestä ja sitomisesta erikseen.

Omaisuuden haltuun ottaminen

Lain 22 g §:n 1 momentissa säädetään potilaan hallussa olevan omaisuuden ottamisesta toimintayksikön haltuun. Momentin mukaan haltuun voidaan ottaa säännöksessä määritellyn omaisuuden lisäksi myös muut sellaiset hoitoa tai yleistä järjestystä haittaavat aineet ja esineet, joiden hallussapito on toimintayksikössä yleisesti kielletty. Säännös ei jälkimmäiseltä osalta täytä lailla säätämisen vaatimusta, koska hallussapitokielto jää perustumaan kunkin toimintayksikön sisäisiin sääntöihin. Lisäksi sääntelyn täsmällisyydellä on tässä yhteydessä erityistä merkitystä sen vuoksi, että hallussapitokielto vaikuttaa 22 h ja 22 i §:ssä tarkoitettujen tarkastus- ja katsastusvaltuuksien laajuuteen. Jotta lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, on 22 g §:n 1 momentista poistettava kohta, jonka mukaan toimintayksikkö voisi päättää aineiden ja esineiden hallussapitokiellosta. Lisäksi on asianmukaista täsmentää säännöksen sanontaa esimerkiksi seuraavasti: "...muut (poist.) hoitoa tai toimintayksikön yleistä järjestystä vakavasti haittaavat aineet ja esineet (poist.)."

Tarkastukset ja katsastukset

Lakiehdotuksen 22 h §:n säännökset potilaan omaisuuden ja lähetysten tarkastamisesta samoin kuin 22 i §:n säännökset henkilöntarkastuksen toimittamisesta ovat perustuslain kannalta ongelmattomat, jos valiokunnan 22 g §:stä esittämä huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.

Lain 22 i §:ssä ehdotetaan säädettäväksi myös henkilönkatsastuksen toimittamisesta. Tällainen toimenpide merkitsee vakavaa puuttumista tarkastettavan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen, sillä katsastus voi käsittää potilaan ruumiin tarkastamisen, puhalluskokeen ja veri-, virtsa- tai sylkinäytteen ottamisen. Ehdotus ei ole ongelmallinen siltä osin kuin katsastus toimitetaan sen selvittämiseksi, onko potilas päihdyttävän aineen vaikutuksen alainen tai onko hänellä kehossaan tällaisia aineita tai niiden käyttöön erityisesti soveltuvia esineitä taikka potilaan tai muiden henkilöiden terveyttä tai turvallisuutta vaarantavia aineita tai esineitä. Ehdotus ei kuitenkaan täytä sääntelyn tarkkuutta koskevia vaatimuksia sen vuoksi, että 22 i §:n 1 momentissa viitataan henkilönkatsastuksen toimittamisedellytysten osalta yleisesti lain 22 g §:ssä tarkoitettuihin aineisiin ja esineisiin. Ehdotus on näiltä osin kuitenkin ongelmaton, jos valiokunnan 22 g §:stä esittämä huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.

Yhteydenpidon rajoittaminen

Lain 22 j §:n 1 momentti sisältää säännöksen potilaan oikeudesta pitää yhteyttä sairaalan ulkopuolelle. Perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvatun yksityiselämän piiriin kuuluu muun muassa yksilön oikeus vapaasti solmia ja ylläpitää suhteita muihin ihmisiin. Tämän vuoksi perustuslakivaliokunta tähdentää, että yhteydenpito-oikeus kattaa myös sairaalan ulkopuolelta potilaalle tulevat puhelut ja muut viestit ja että toimintayksiköissä kiinnitetään huomiota potilaan yhteydenpito-oikeuden toteutumiseen käytännössä.

Potilaan yhteydenpitoa sairaalan ulkopuolelle voidaan lakiehdotuksen 22 j §:n 2 momentin mukaan rajoittaa, jos yhteydenpidosta on vakavaa haittaa potilaan hoidolle, kuntoutukselle tai turvallisuudelle tai jos rajoittaminen on välttämätöntä muun henkilön yksityiselämän suojelemiseksi. Tällöin potilaan lähettämä tai hänelle osoitettu yksittäinen kirje tai muu siihen rinnastettava viesti voidaan pykälän 3 momentin mukaan paitsi pidättää myös lukea.

Ehdotus puuttuu perustuslain 10 §:n 2 momentissa turvattuun luottamuksellisen viestin salaisuuteen, johon kohdistuvista välttämättömistä rajoituksista voidaan saman pykälän 3 momentin mukaan säätää lailla muun muassa vapaudenmenetyksen aikana. Ehdotetulle rajoitukselle on siten perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste.

On syytä korostaa, että luottamuksellisen viestin salaisuutta voidaan perustuslain kannalta rajoittaa vain siinä määrin kuin se on kussakin yksittäistapauksessa perusteltua (ks. HE 309/1993 vp, s. 54/II). Valiokunta tähdentää, että päätös yhteydenpidon rajoittamisesta ei voi sellaisenaan perustaa toimintayksikölle oikeutta lukea kaikkia potilaan lähettämiä tai hänelle saapuvia viestejä rajoituksen aikana, vaan postin tarkastamisen tulee tällöinkin perustua yksittäistapaukselliseen harkintaan (PeVL 12/1998 vp).

Päätöksessä yhteydenpidon rajoittamisesta on lakiehdotuksen 22 j §:n 5 momentin mukaan mainittava muun muassa, millaista yhteydenpitoa rajoitus koskee ja missä laajuudessa se toteutetaan. Päätöksessä tulee edellä esitetyn vuoksi yksilöidä, kenelle lähetettävä ja keneltä saapuva yksittäinen kirje voidaan pidättää ja millä edellytyksillä lukea. Rajoitusta täytäntöön pantaessa tulee muutenkin kiinnittää huomiota toimenpiteen oikeasuhtaisuuteen. Jos rajoituksen tarkoitus voidaan saavuttaa pidättämällä viesti, ei viestin lukemista voida pitää välttämättömänä eikä siihen siten perustuslain mukaan saa ryhtyä. Näin sovellettuna 22 j §:n säännökset eivät ole ongelmallisia perustuslain 10 §:n 3 momentin kannalta.

Muutoksenhakuoikeus

Muutosta voidaan ehdotetun 24 §:n 1 momentin mukaan hakea paitsi päätökseen hoitoon määräämisestä ja sen jatkamisesta myös päätökseen potilaan yhteydenpidon rajoittamisesta. Sairaalan lääkärin muuhun päätökseen tai toimenpiteeseen ei sen sijaan saa hakea muutosta. Tästä on säännös lakiehdotuksen 24 a §:ssä.

Muutoksenhakuoikeuden rajoittaminen ehdotetulla tavalla on lähtökohdiltaan hyväksyttävää. Potilaan itsemääräämisoikeutta ja muita perusoikeuksia lain 4 a luvun nojalla rajoittavat toimet ovat yleensä luonteeltaan sellaisia, että ne on pantava viivytyksettä täytäntöön ja että niitä edeltänyttä oikeustilaa ei voida enää muutoksenhakuteitse palauttaa. Siksi on tärkeää, että potilaan oikeusturvasta on huolehdittu muilla keinoilla. Lakiehdotuksen 22 g §:ssä tarkoitettu päätös potilaan omaisuuden haltuunottamisesta on kuitenkin sellainen, että sitä edeltänyt oikeustila on periaatteessa palautettavissa. Tällainen päätös voi olla ajallisesti rajoittamaton ja voi siksi merkitä esimerkiksi potilaan maksuvälineiden ottamista yksikön haltuun hänen koko hoidossa olonsa ajaksi. Päätös koskee yksilön oikeutta. Tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käytön edellytyksenä näin ollen on, että lain 24 §:n 1 momentin mukainen muutoksenhakuoikeus ulotetaan koskemaan 22 g §:n nojalla tehtäviä omaisuuden haltuunottamispäätöksiä.

Lakiehdotuksen 24 a §:ssä tarkoitettu muutoksenhakukielto on muotoilultaan epäasianmukaisen yleisluonteinen ja erittelemätön. Kielto näyttää estävän muutoksenhaun silloinkin, kun toimenpiteen voidaan katsoa koskevan perustuslain 21 §:ssä tarkoitettuja henkilön oikeuksia tai velvollisuuksia. On mahdollista, että esimerkiksi potilaan eristämisen tai sitomisen pitkittyminen muodostuu hänen oikeuksiaan koskevaksi laillisuuskysymykseksi, jonka hän voi suoraan perustuslain 21 §:n 1 momentin nojalla saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Valtiosääntöoikeudellisesti selkeintä on poistaa 24 a § lakiehdotuksesta, jotta se voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (ks. PeVL 9/2001 vp).

Muita seikkoja

Lakiehdotuksen 22 c §:n 2 ja 3 momenttia on syytä tarkistaa vastaamaan 22 b §:n 3 momentissa käytettyä sanontaa niin, että lääkäri voi kyseisissä säännöksissä tarkoitetuissa tilanteissa päättää vain hoidon suorittamisen kannalta välttämättömistä "lyhytaikaisista" toimenpiteistä.