Perustelut
Yleistä
Esityksen perustuslain kannalta keskeinen sääntely
sisältyy lakiehdotukseen mielenterveyslain muuttamisesta.
Sillä on tarkoitus täydentää ja täsmentää voimassa
olevan lain säännöksiä potilaan
itsemääräämisoikeuden ja eräiden
muiden perusoikeuksien rajoittamisesta tämän tahdosta riippumattoman
hoidon ja tutkimuksen aikana.
Perusoikeusuudistuksessa sanouduttiin selkeästi
irti sellaisesta käsityksestä, että tietyn
ihmisryhmän perusoikeuksia voitaisiin suoraan rajoittaa
erityisen vallanalaisuussuhteen tai laitosvallan perusteella (ks. HE
309/1993 vp, s. 25/I ja 49/II).
Siten esimerkiksi vapaudenmenetys ei sellaisenaan muodosta perustetta
rajoittaa henkilön muita perusoikeuksia. Jos tarve henkilön muiden
perusoikeuksien rajoittamiseen tämän vapaudenmenetyksen
aikana on olemassa, rajoituksista on säädettävä lailla
ja ne tulee voida oikeuttaa erikseen kussakin tapauksessa
ja kunkin perusoikeuden osalta (ks. myös PeVL 12/1998
vp).
Perustuslain 7 §:n 3 momentin viimeisen virkkeen mukaan
vapautensa menettäneen oikeudet turvataan lailla. Vapautensa
menettäneellä tarkoitetaan muun muassa mielenterveyslaissa säänneltyyn
tahdosta riippumattomaan hoitoon määrättyä (em. HE
309/1993 vp, s. 48/I—II).
Ehdotettu sääntely toteuttaa omalta osaltaan perustuslain
7 §:n 3 momentin viimeisessä virkkeessä tarkoitettua
perustuslaillista toimeksiantoa. Sääntely
on samalla merkityksellistä perustuslain useiden perusoikeussäännösten
kannalta. Se koskee perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattuja
oikeuksia henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen,
perustuslain 9 §:n 1 momentissa vahvistettua liikkumisvapautta,
perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvattuja yksityiselämän
suojaa ja henkilötietojen suojaa, saman pykälän
2 momentissa suojattua luottamuksellisen viestin salaisuutta sekä perustuslain
15 §:ssä turvattua omaisuuden suojaa. Ehdotusta
on näin ollen arvioitava perusoikeuksien yleisten ja tarvittaessa
tietyn perusoikeuden erityisten rajoitusedellytysten kannalta, niin kuin
esityksen säätämisjärjestysperusteluissa
on tehtykin. Rajoitusten hyväksyttävyyden, tarkkarajaisuuden
ja oikeasuhtaisuuden lisäksi on tärkeää kiinnittää huomiota
potilaan oikeusturvaan.
Rajoitustoimien yleiset edellytykset
Lain 22 a §:n 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi
potilaan itsemääräämisoikeutta
rajoittavan konkreettisen toimenpiteen yleisistä edellytyksistä.
Sen mukaan potilaan itsemääräämisoikeutta
saa rajoittaa vain siinä määrin kuin
sairauden hoito, hänen turvallisuutensa tai toisen henkilön
turvallisuus taikka lain 4 a luvussa säädetyn
muun edun turvaaminen välttämättä vaatii.
Tällaisia muita etuja ovat lakiehdotuksen 22 e §:n
1 momentin 2 kohdassa mainittu omaisuuden vahingoittumattomuus ja
22 j §:n 2 momentissa mainittu muun henkilön yksityiselämän
suojaaminen. Rajoitustoimet tulevat laissa näin sidotuiksi
perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviin
tarkoituksiin, eikä rajoitustoimivaltaa siten voida käyttää esimerkiksi
rangaistusten määräämiseen tai
muihin laissa mainitsemattomiin tarkoituksiin.
Lakiehdotuksen 22 a §:n 2 momentissa asetetaan suhteellisuusperiaatteen
noudattaminen edellytykseksi potilaan oikeuksien rajoittamiselle.
Toimenpiteeseen voidaan ryhtyä vain, jos se on laissa säädetyn
tarkoituksen saavuttamiseksi välttämätöntä.
Toimenpide on suoritettava mahdollisimman turvallisesti ja potilaan
ihmisarvoa kunnioittaen. Erityistä huomiota on kiinnitettävä potilaan
sairaalassaolon perusteeseen toimenpidettä valittaessa
ja mitoitettaessa. Toimivaltuuksien käyttöön
on näin ollen suhtauduttava pidättyvästi
silloin, kun rajoitustoimia kohdistetaan tarkkailuun otettuun tai
mielentilatutkimuksessa olevaan potilaaseen. Vaatimus rajoitustoimen
välttämättömyydestä toistetaan
lisäksi useissa nimenomaisissa toimivaltasäännöksissä.
Perustuslakivaliokunta korostaa rajoitustoimen tarkoitussidonnaisuutta
ja oikeasuhtaisuutta koskevien vaatimusten asianmukaisen huomioon
ottamisen tärkeyttä lain yksittäisiä toimivaltasäännöksiä sovellettaessa.
Potilaan itsemääräämisoikeuteen
voidaan puuttua vain 4 a luvun jonkin nimenomaisen toimivaltasäännöksen
perusteella. Tämän lähtökohdan
on valiokunnan mielestä syytä näkyä rajoittamisen
yleisiä edellytyksiä koskevan säännöksen
sanamuodosta. Samoin säännöksestä tulee
ilmetä, että lain nojalla voidaan potilaan itsemääräämisoikeuden
lisäksi puuttua eräisiin muihinkin potilaan perusoikeuksiin.
Lain 22 a §:n 2 momentin alku voisi siten kuulua
esimerkiksi seuraavasti: "Potilaan itsemääräämisoikeutta ja muita
perusoikeuksia saa tämän luvun säännösten
nojalla rajoittaa vain..."
Potilaan psyykkisen sairauden hoito
Lakiehdotuksen 22 b §:n 2 momentin mukaan potilaan
hoidossa voidaan hänen tahdostaan riippumatta käyttää vain
sellaisia lääketieteellisesti hyväksyttäviä tutkimus-
ja hoitotoimenpiteitä, joiden suorittamatta jättäminen
vakavasti vaarantaisi hänen tai muiden terveyttä tai
turvallisuutta. Lakiehdotus ei sisällä säännöksiä potilaan
koskemattomuuteen vakavasti tai peruuttamattomasti kajoavista toimista,
kuten psykokirurgisista toimenpiteistä ja henkilön
sukupuoliviettiin vaikuttavasta hormonihoidosta. Vaikka tällaisia
hoitomuotoja ei Suomessa nykyisin käytetä, ei
mahdollisuutta niiden käyttämiseen pidä jättää pelkästään
lääketieteellisen hyväksyttävyysarvion
varaan. Lakiin on valiokunnan mielestä välttämätöntä lisätä mainitun
kaltaisten hoitomuotojen käyttämistä estävät
tai rajoittavat säännökset.
Erityiset rajoitukset
Lain 22 e §:ssä ehdotetaan säädettäväksi
potilaan eristämisen ja sitomisen edellytyksistä.
Eristämisellä tarkoitetaan esityksessä potilaan
sulkemista lukittuun huoneeseen. Kyseessä on siten vapaudenmenetyksen
ankaruuden astetta lisäävä toimi. Perustuslain
7 §:n 3 momentin viimeisen virkkeen vaatimukset koskevat
tätäkin sääntelyä.
Ehdotetut eristämisperusteet ovat perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttäviä ja eristämisen
käyttötilanteet on lueteltu säännöksessä tarkkarajaisesti.
Ehdotus ei näiltä osin vaikuta lain käsittelyjärjestykseen.
Pykälän 3 momentin sanamuodon mukaan potilaan
kiinni pitäminen ja siihen tarvittavien voimakeinojen käyttö voi
tulla kyseeseen vain potilaan eristämisen eli huoneeseen
lukitsemisen tarkoituksessa. Esityksen perusteluissa (s. 25/II) kuitenkin
todetaan, että kiinni pitämistä käytetään
etenkin alaikäisten potilaiden hoidossa eristämisen
vaihtoehtona. Jos kiinni pitämistä on tarkoitus
käyttää itsenäisenä rajoituksena,
tämän pitää ilmetä säännöksen
sanamuodosta.
Potilaan sitominen merkitsee vakavaa puuttumista hänen
henkilökohtaiseen vapauteensa ja koskemattomuuteensa. Toimenpiteeseen
saattaa liittyä myös terveysriskejä.
Näistä syistä on perusteltua, että toimenpiteen
käyttö on 22 e §:n 4 momentissa
rajoitettu vain saman pykälän 1 momentin
1 kohdassa tarkoitettuihin tilanteisiin. Esityksen perusteluista
ilmenee, että sitominen on suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tarkoitettu
vain kaikkein vaikeimmissa tilanteissa käytettäväksi
viimekätiseksi keinoksi. Valiokunta esittää harkittavaksi,
että sääntelyn tämä tarkoitus
ilmaistaisiin nimenomaisesti myös sitomisen käyttöedellytyksiä koskevassa
säännöksessä.
Erityisten rajoitusten kesto ja niiden täytäntöönpanon
valvonta
Lakiin ei ole ehdotettu säännöstä potilaan
eristämisen ja sitomisen kestosta. Ehdotetun 22 f §:n 1 momentin
mukaan toimenpide on kuitenkin lopetettava heti, kun se ei enää ole
22 e §:ssä mainitun tarkoituksen kannalta välttämätön.
Potilasta hoitavan lääkärin on sen vuoksi
arvioitava eristetyn tai sidotun potilaan tila säännöllisesti
ja päätettävä toimenpiteen jatkamisesta
tai lopettamisesta.
Potilaan oikeusturvan takia sääntelyä on
valiokunnan mielestä välttämätöntä täydentää. Laissa
tulee ensinnäkin säätää ehdotettua
täsmällisemmin, millaisin määräajoin
potilaan tila on toimenpiteen jatkamista tai lopettamista varten
vähintään arvioitava. Laissa voidaan
esityksen perusteluja vastaavasti säätää,
että eristetyn potilaan tila on arvioitava vähintään
kaksi kertaa vuorokaudessa ja että sidotun potilaan tila
on arvioitava tätä useammin. Lisäksi
sääntelyä on syytä kehittää siten,
että eristämisen tai sitomisen kestettyä tietyn
ajan sen jatkamista koskevaan päätöksentekoon
osallistuu joko välittömästi tai esimerkiksi
alistusmenettelyn kautta muitakin henkilöitä kuin
potilasta hoitava lääkäri (vrt. voimassa
olevan lain 11 §:n 3 momentti).
Lain 22 f §:n 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi
velvollisuudesta ilmoittaa potilaan eristämisestä ja
sitomisesta tämän edunvalvojalle tai lailliselle
edustajalle rajoituksen jatkuttua momentissa tarkoitetun ajan. Asiasta
ilmoittaminen on tärkeää, koska potilas
ei näissä tilanteissa kykene itsenäisesti
käyttämään oikeusturvakeinoja.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kaikilla
psykiatriseen hoitoon määrätyillä täysi-ikäisillä potilailla
ei ole edunvalvojaa tai laillista edustajaa. Puute voidaan korjata
esimerkiksi niin, että muuksi kuin lyhyeksi ajaksi hoitoon
määrätylle tällaiselle potilaalle
määrätään hänen
oikeussuojastaan huolehtiva henkilö.
Pykälän 4 momentin mukaan potilaiden eristämisistä ja
sitomisista on toimitettava lääninhallitukselle
ilmoitus sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella säädettävin
määräajoin. Ilmoittaminen lääninhallitukselle
on merkittävä osa eristetyksi tai sidotuksi määrätyn
potilaan oikeussuojaa. Sen vuoksi ilmoitusvelvollisuus tulee
valiokunnan mielestä säätää laissa
tapauskohtaiseksi siten, että ilmoitus tehdään
jokaisesta potilaan eristämisestä ja sitomisesta
erikseen.
Omaisuuden haltuun ottaminen
Lain 22 g §:n 1 momentissa säädetään
potilaan hallussa olevan omaisuuden ottamisesta toimintayksikön
haltuun. Momentin mukaan haltuun voidaan ottaa säännöksessä määritellyn
omaisuuden lisäksi myös muut sellaiset hoitoa
tai yleistä järjestystä haittaavat aineet
ja esineet, joiden hallussapito on toimintayksikössä yleisesti
kielletty. Säännös ei jälkimmäiseltä osalta täytä lailla
säätämisen vaatimusta, koska hallussapitokielto
jää perustumaan kunkin toimintayksikön
sisäisiin sääntöihin. Lisäksi
sääntelyn täsmällisyydellä on
tässä yhteydessä erityistä merkitystä sen
vuoksi, että hallussapitokielto vaikuttaa 22 h ja 22 i §:ssä tarkoitettujen
tarkastus- ja katsastusvaltuuksien laajuuteen. Jotta lakiehdotus
voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä,
on 22 g §:n 1 momentista poistettava kohta, jonka mukaan
toimintayksikkö voisi päättää aineiden
ja esineiden hallussapitokiellosta. Lisäksi on asianmukaista
täsmentää säännöksen
sanontaa esimerkiksi seuraavasti: "...muut (poist.) hoitoa
tai toimintayksikön yleistä järjestystä vakavasti haittaavat
aineet ja esineet (poist.)."
Tarkastukset ja katsastukset
Lakiehdotuksen 22 h §:n säännökset
potilaan omaisuuden ja lähetysten tarkastamisesta samoin
kuin 22 i §:n säännökset henkilöntarkastuksen
toimittamisesta ovat perustuslain kannalta ongelmattomat, jos valiokunnan
22 g §:stä esittämä huomautus
otetaan asianmukaisesti huomioon.
Lain 22 i §:ssä ehdotetaan säädettäväksi
myös henkilönkatsastuksen toimittamisesta. Tällainen
toimenpide merkitsee vakavaa puuttumista tarkastettavan henkilökohtaiseen
koskemattomuuteen, sillä katsastus voi käsittää potilaan ruumiin
tarkastamisen, puhalluskokeen ja veri-, virtsa- tai sylkinäytteen
ottamisen. Ehdotus ei ole ongelmallinen siltä osin kuin
katsastus toimitetaan sen selvittämiseksi, onko potilas
päihdyttävän aineen vaikutuksen alainen
tai onko hänellä kehossaan tällaisia
aineita tai niiden käyttöön erityisesti
soveltuvia esineitä taikka potilaan tai muiden henkilöiden
terveyttä tai turvallisuutta vaarantavia aineita tai esineitä.
Ehdotus ei kuitenkaan täytä sääntelyn
tarkkuutta koskevia vaatimuksia sen vuoksi, että 22 i §:n
1 momentissa viitataan henkilönkatsastuksen toimittamisedellytysten
osalta yleisesti lain 22 g §:ssä tarkoitettuihin
aineisiin ja esineisiin. Ehdotus on näiltä osin
kuitenkin ongelmaton, jos valiokunnan 22 g §:stä esittämä huomautus
otetaan asianmukaisesti huomioon.
Yhteydenpidon rajoittaminen
Lain 22 j §:n 1 momentti sisältää säännöksen
potilaan oikeudesta pitää yhteyttä sairaalan
ulkopuolelle. Perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvatun
yksityiselämän piiriin kuuluu muun muassa yksilön
oikeus vapaasti solmia ja ylläpitää suhteita
muihin ihmisiin. Tämän vuoksi perustuslakivaliokunta
tähdentää, että yhteydenpito-oikeus
kattaa myös sairaalan ulkopuolelta potilaalle tulevat puhelut
ja muut viestit ja että toimintayksiköissä kiinnitetään
huomiota potilaan yhteydenpito-oikeuden toteutumiseen käytännössä.
Potilaan yhteydenpitoa sairaalan ulkopuolelle voidaan lakiehdotuksen
22 j §:n 2 momentin mukaan rajoittaa, jos yhteydenpidosta
on vakavaa haittaa potilaan hoidolle, kuntoutukselle tai turvallisuudelle
tai jos rajoittaminen on välttämätöntä muun
henkilön yksityiselämän suojelemiseksi.
Tällöin potilaan lähettämä tai
hänelle osoitettu yksittäinen kirje tai muu siihen
rinnastettava viesti voidaan pykälän 3 momentin
mukaan paitsi pidättää myös
lukea.
Ehdotus puuttuu perustuslain 10 §:n 2 momentissa turvattuun
luottamuksellisen viestin salaisuuteen, johon kohdistuvista välttämättömistä rajoituksista
voidaan saman pykälän 3 momentin mukaan säätää lailla
muun muassa vapaudenmenetyksen aikana. Ehdotetulle rajoitukselle
on siten perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste.
On syytä korostaa, että luottamuksellisen viestin
salaisuutta voidaan perustuslain kannalta rajoittaa vain siinä määrin
kuin se on kussakin yksittäistapauksessa perusteltua (ks. HE 309/1993
vp, s. 54/II). Valiokunta tähdentää, että päätös
yhteydenpidon rajoittamisesta ei voi sellaisenaan perustaa toimintayksikölle
oikeutta lukea kaikkia potilaan lähettämiä tai
hänelle saapuvia viestejä rajoituksen aikana,
vaan postin tarkastamisen tulee tällöinkin perustua
yksittäistapaukselliseen harkintaan (PeVL 12/1998
vp).
Päätöksessä yhteydenpidon
rajoittamisesta on lakiehdotuksen 22 j §:n 5 momentin mukaan mainittava
muun muassa, millaista yhteydenpitoa rajoitus koskee ja missä laajuudessa
se toteutetaan. Päätöksessä tulee
edellä esitetyn vuoksi yksilöidä, kenelle
lähetettävä ja keneltä saapuva yksittäinen
kirje voidaan pidättää ja millä edellytyksillä lukea.
Rajoitusta täytäntöön pantaessa tulee
muutenkin kiinnittää huomiota toimenpiteen oikeasuhtaisuuteen.
Jos rajoituksen tarkoitus voidaan saavuttaa pidättämällä viesti,
ei viestin lukemista voida pitää välttämättömänä eikä siihen
siten perustuslain mukaan saa ryhtyä. Näin sovellettuna
22 j §:n säännökset eivät ole
ongelmallisia perustuslain 10 §:n 3 momentin kannalta.
Muutoksenhakuoikeus
Muutosta voidaan ehdotetun 24 §:n 1 momentin mukaan
hakea paitsi päätökseen hoitoon määräämisestä ja
sen jatkamisesta myös päätökseen potilaan
yhteydenpidon rajoittamisesta. Sairaalan lääkärin
muuhun päätökseen tai toimenpiteeseen
ei sen sijaan saa hakea muutosta. Tästä on säännös
lakiehdotuksen 24 a §:ssä.
Muutoksenhakuoikeuden rajoittaminen ehdotetulla tavalla on lähtökohdiltaan
hyväksyttävää. Potilaan itsemääräämisoikeutta
ja muita perusoikeuksia lain 4 a luvun nojalla rajoittavat toimet
ovat yleensä luonteeltaan sellaisia, että ne on
pantava viivytyksettä täytäntöön
ja että niitä edeltänyttä oikeustilaa
ei voida enää muutoksenhakuteitse palauttaa. Siksi
on tärkeää, että potilaan oikeusturvasta
on huolehdittu muilla keinoilla. Lakiehdotuksen 22 g §:ssä tarkoitettu päätös
potilaan omaisuuden haltuunottamisesta on kuitenkin sellainen, että sitä edeltänyt
oikeustila on periaatteessa palautettavissa. Tällainen päätös
voi olla ajallisesti rajoittamaton ja voi siksi merkitä esimerkiksi
potilaan maksuvälineiden ottamista yksikön haltuun
hänen koko hoidossa olonsa ajaksi. Päätös
koskee yksilön oikeutta. Tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käytön
edellytyksenä näin ollen on, että lain 24 §:n
1 momentin mukainen muutoksenhakuoikeus ulotetaan koskemaan
22 g §:n nojalla tehtäviä omaisuuden
haltuunottamispäätöksiä.
Lakiehdotuksen 24 a §:ssä tarkoitettu muutoksenhakukielto
on muotoilultaan epäasianmukaisen yleisluonteinen ja erittelemätön.
Kielto näyttää estävän
muutoksenhaun silloinkin, kun toimenpiteen voidaan katsoa koskevan
perustuslain 21 §:ssä tarkoitettuja henkilön
oikeuksia tai velvollisuuksia. On mahdollista, että esimerkiksi
potilaan eristämisen tai sitomisen pitkittyminen muodostuu
hänen oikeuksiaan koskevaksi laillisuuskysymykseksi, jonka
hän voi suoraan perustuslain 21 §:n 1 momentin
nojalla saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi.
Valtiosääntöoikeudellisesti
selkeintä on poistaa 24 a § lakiehdotuksesta,
jotta se voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (ks. PeVL 9/2001
vp).
Muita seikkoja
Lakiehdotuksen 22 c §:n 2 ja 3 momenttia on syytä tarkistaa
vastaamaan 22 b §:n 3 momentissa käytettyä sanontaa
niin, että lääkäri voi kyseisissä säännöksissä tarkoitetuissa
tilanteissa päättää vain hoidon
suorittamisen kannalta välttämättömistä "lyhytaikaisista"
toimenpiteistä.