Perustelut

Rahoitusvakausviraston toimivaltuudet ja rahoitusmarkkinoiden toiminnan rajoittaminen

Esityksessä ehdotetaan perustettavaksi uusi viranomainen, Rahoitusvakausvirasto. Se toimii kansallisena kriisinratkaisuviranomaisena rahoitusmarkkinoiden vakauden varmistamiseksi ja taloudellisiin vaikeuksiin joutuneiden luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten toiminnan uudelleen järjestämiseksi (1. lakiehdotuksen 1 luvun 2 §:n 1 mom.). Rahoitusvakausvirastolle ehdotetaan täysin uusia ja merkittäviä toimivaltuuksia, jotka mahdollistavat pitkälle menevän puuttumisen perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuuden suojaan ja 18 §:ssä suojattuun elinkeinovapauteen. Rahoitusvakausviraston toimivaltuuksiin kuuluvat muun muassa laitoksen asettaminen kriisihallintoon, velkojen nimellisarvon alentaminen ja muuntaminen, osakkeiden ja osuuksien ja muiden oman pääoman erien arvon alentaminen ja osakkeiden ja osuuksien mitätöinti sekä liiketoiminnan luovutus.

Lisäksi valtioneuvostolle annetaan toimivaltuudet rajoittaa rahoitusmarkkinoiden toimintaa. Tällaisesta rajoittamisesta on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella valtion vakausrahastosta annetussa laissa (PeVL 7/2009 vp). Tämä laki ehdotetaan kumottavaksi ja vastaavan sisältöiset säännökset ehdotetaan sisällytettäviksi kriisinratkaisulakiin (1. lakiehdotuksen 16 luvun 1—3 §). Valtioneuvosto voi laissa säädetyin edellytyksin rajoittaa rahoitusmarkkinoilla toimivien yritysten toimiluvan ja sääntöjen mukaista toimintaa samoin kuin päättää arvopaperikauppaa koskevista rajoituksista ja kielloista enintään kuudeksi kuukaudeksi.

Perustuslakivaliokunta on tämänkaltaisen toiminnan yhteydessä katsonut perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävien yhteiskunnallisten intressien, ennen muuta rahoitusmarkkinoiden vakauden, turvaamiseen ja siten myös asiakkaiden suojaan liittyvien perusteiden puoltavan myös sellaista sääntelyä, jolla puututaan voimakkaasti perustuslaissa suojattuun omaisuuden suojaan ja elinkeinovapauteen (ks. esim. PeVL 43/2004 vp, s. 2/I).

Rahoitusvakausvirasto voi käyttää toimivaltuuksiaan vasta silloin, kun laitos ei ole enää toimintakykyinen tai sitä uhkaa maksukyvyttömyysmenettely. Kriisinratkaisuvälineiden käyttäminen on vaihtoehto laitoksen selvitystilalle tai konkurssille. Kriisinratkaisuvälineiden käyttö on rajattu siten, että kriisinratkaisun kohteena olevan luottolaitoksen tai sijoituspalveluyrityksen omistajat ja velkojat eivät joudu heikompaan asemaan kuin selvitystilassa tai konkurssissa (1. lakiehdotuksen 4 luvun 1 § ja 13 luvun 1 §). Ehdotettua sääntelyä voidaan arvioida valiokunnan täytäntöönpano-oikeudellista (konkurssi, ulosotto) sääntelyä koskevan käytännön valossa. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut konkurssi- ja ulosottolainsäädännön olevan lähtökohtaisesti saatettavissa voimaan muun täytäntöönpano-oikeudellisen sääntelyn tavoin tavallisella lailla (PeVL 13/2013 vp, s. 2/I ja siinä mainitut lausunnot). Perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvattuun omaisuuden suojaan ja 18 §:n 1 momentin elinkeinovapauteen kohdistuvan sääntelyn on kuitenkin oltava riittävän tarkkarajaista ja täsmällistä. Sääntelyn on lisäksi otettava eri osapuolten oikeudet ja velvollisuudet oikeasuhtaisesti huomioon esimerkiksi niin, ettei se muodostu jonkun osapuolen kannalta kohtuuttomaksi taikka perusteettomasti jotakuta syrjiväksi tai suosivaksi. Ehdotettu sääntely täyttää nämä vaatimukset, eikä valiokunnalla ole siitä huomautettavaa.

Rahoitusmarkkinoiden toiminnan rajoittamista koskevaa nykyistä sääntelyä arvioidessaan perustuslakivaliokunta on huomauttanut siitä, että määräaikaa koskevaa sääntelyä on asianmukaista täydentää esityksen perusteluissa (HE s. 129—130) mainituilla seikoilla päätöksen keston rajaamisesta mahdollisimman lyhyeksi ja velvollisuudella kumota rajoitukset välittömästi niiden käyttöönoton perusteen poistuttua. Valiokunta ei myöskään pitänyt sääntelyn täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden kannalta täysin ongelmattomana, että rajoitusten ja kieltojen sisältö jää varsin avoimeksi. Valiokunta toistaa tässä yhteydessä aikaisemmat arvionsa ja pitää edelleen tärkeänä, että kriisinratkaisulain 16 luvun 1 §:n molempia kohtia täydennetään ainakin esimerkkiluettelolla niistä rajoitus- ja kieltotoimenpiteistä, joita valtioneuvosto voi säännöksen perusteella asettaa (PeVL 7/2009 vp, s. 3—4).

Rahoitusvakausvirastolla on ehdotuksen (1. lakiehdotuksen 12 luvun 1 §:n 1 mom. 2 kohta) mukaan oikeus suorittaa tehtäviensä hoitamisen vaatimassa laajuudessa ja salassapitosäännösten estämättä tarkastuksia luottolaitoksessa ja sijoituspalveluyrityksessä. Valiokunta on käytännössään kiinnittänyt huomiota siihen, että yrityksiin kohdistuvien valvontatyyppisten tarkastusten sääntelyssä on syytä selkeyden vuoksi viitata hallintolain tarkastuksia koskeviin 39 §:n yleissäännöksiin (ks. PeVL 14/2014 vp, s. 3/I, PeVL 3/2014 vp, s. 4/II ja siinä mainitut lausunnot). Tämän vuoksi lakiehdotukseen on tässäkin tapauksessa syytä lisätä viittaus hallintolain 39 §:ään. Jos esimerkiksi tarkastusten luonteesta johtuu tarve toimia joltakin osin hallintolain säännöksistä poikkeavasti, on tästä säädettävä perustuslain vaatimukset täyttävällä tavalla erikseen.

Talousarvion ulkopuolisen rahaston perustaminen

Esityksen 2. lakiehdotuksessa ehdotetaan perustettavaksi valtion talousarvion ulkopuolinen rahoitusvakausrahasto. Se muodostuu luottolaitosten vakausmaksuina kartutettavasta kriisinratkaisurahastosta ja talletuspankkien talletussuojamaksuina kartutettavasta talletussuojarahastosta. Talousarvion ulkopuolisen rahaston perustamisen taustalla on kriisinratkaisudirektiivi, joka edellyttää kansallisen kriisinratkaisun rahoitusjärjestelmän luomista rahaston kautta. Kansallisen kriisinratkaisuviranomaisen velvollisuutena on huolehtia siitä, että maksuvelvolliset laitokset suorittavat täysimääräisesti ja oikea-aikaisesti vakausmaksut, ja maksujen tilityksestä edelleen EU:n kriisinratkaisuasetuksessa tarkoitetulle kriisinratkaisuneuvostolle (HE s. 61/II, 194/I).

Talousarvion ulkopuoliset rahastot merkitsevät poikkeusta talousarvion täydellisyysperiaatteesta, ja niiden katsotaan kaventavan eduskunnan budjettivaltaa (HE 1/1998 vp, s. 139/I). Perustuslain 87 §:n mukaan lailla voidaan säätää rahaston jättämisestä talousarvion ulkopuolelle, jos valtion pysyvän tehtävän hoitaminen sitä välttämättä edellyttää. Näitä edellytyksiä tulee tulkita tiukan pidättyvästi (PeVL 14/2012 vp, s. 5/I, PeVM 10/1998 vp, s. 24/I). Tehtävän hoitamisen voidaan katsoa välttämättä edellyttävän rahaston perustamista silloin, kun tehtävä kuuluu pysyvästi valtion hoidettavaksi eivätkä budjettitalouden piirissä olevat keinot, kuten nettobudjetointi, monivuotinen budjetointi taikka arvio- tai siirtomäärärahat, soveltuisi hyvin tehtävän hoitamiseen (HE 1/1998 vp, s. 139/I). Tällaisen rahaston perustamista sekä rahaston tai sen käyttötarkoituksen olennaista laajentamista tarkoittavan lakiehdotuksen hyväksymiseen vaaditaan kahden kolmasosan enemmistö.

Esityksen perusteluiden mukaan mahdollinen tarve luottolaitoksen kriisinratkaisuun, sen rahoittamiseen tai talletussuojan maksatukseen on hyvin poikkeuksellista ja tarvetta on vaikea ennakoida. Rahoitusvakausrahastolle kuuluvat varautumistehtävät ovat luonteeltaan pysyviä valtion tehtäviä, joiden hoitamiseen liittyvien mahdollisesti määrältään huomattavien menoerien ennakoiminen ja rahoittaminen budjettitalouden piiriin kuuluvin keinoin on vaikeaa. Valiokunta katsoo, että perustuslain 87 §:n mukaiset edellytykset talousarvion ulkopuolisen rahaston perustamiselle täyttyvät. Lakiehdotuksen, jolla talousarvion ulkopuolinen rahasto perustetaan, hyväksymiseen vaaditaan perustuslain 87 §:n mukainen määräenemmistö. Säätämisjärjestys ilmaistaan lain johtolauseessa, jota on tältä osin syytä täydentää.

Maksut

Rahoitusvakausviraston ja rahoitusvakausrahaston toiminnasta aiheutuvat hallinnolliset kustannukset ehdotetaan katettaviksi maksuilla, jotka kerätään kriisinratkaisulain soveltamisalaan kuuluvilta luottolaitoksilta ja sijoituspalveluyrityksiltä sekä kolmannen maan luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten sivuliikkeiltä (4. lakiehdotuksen 1 §). Maksu on valtiosääntöoikeudelliselta luonteeltaan vero, ja ehdotettua sääntelyä on arvioitava perustuslain 81 §:n 1 momentin kannalta.

Lakiehdotuksen 6 §:n 1 momentin mukaan hallintomaksuina perittävän määrän ollessa todennäköisesti suurempi kuin Rahoitusvakausviraston kustannukset, on viraston tarvittaessa määrättävä hallintomaksu siten alennettuna, ettei ylitettä todennäköisesti synny. Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa ehdotettua sääntelyä arvioidaan perustuslakivaliokunnan veronhuojennusta koskevan tulkintakäytännön valossa. Valiokunta on pitänyt veronhuojennustoimivallan säätämistä viranomaiselle sinänsä valtiosääntöoikeudellisesti mahdollisena. Huojennusmahdollisuuden tulee kuitenkin jäädä selvästi poikkeukselliseksi suhteessa laissa säädettäviin veron määräytymisperusteisiin (ks. esim. PeVL 5/2010 vp, s. 4/I).

Hallintomaksun alentamisessa ei näytä kuitenkaan olevan kysymys poikkeuksellisesta veronhuojennuksesta. Hallintomaksua on alennettava kaikkien maksuvelvollisten osalta siten, että hallintomaksua alennetaan kaikilta samassa suhteessa. Maksun alentamistarve aiheutuu lähinnä siitä, että Rahoitusvakausviraston toiminnasta aiheutuvien kustannusten ja maksujen määrää on vaikea ennakolta arvioida (HE s. 193/II). Valiokunnan käsityksen mukaan kysymys on veron suuruuden perusteista, jota koskevien säännösten tulee olla niin tarkkoja, että lakia soveltavien viranomaisten harkinta veroa määrättäessä on sidottua harkintaa (HE 1/1998 vp, s. 134/II). Sääntelyä on siten välttämätöntä tältä osin täsmentää.

Rahoitusvakausvirasto voi päättää periä laitokselta kohtuullisen korvauksen kriisinratkaisuvälineiden käyttämisestä virastolle aiheutuneista kustannuksista (1. lakiehdotuksen 7 luvun 2 §:n 3 mom.). Perustuslain 81 §:n 2 momentin mukaan valtion viranomaisten toiminnastaan perimien maksujen suuruuden yleisistä perusteista on säädettävä lailla. Perustuslain esitöiden mukaan lailla on säädettävä maksujen suuruuden määrittämisessä noudatettavista periaatteista, kuten omakustannusarvon tai liiketaloudellisten perusteiden noudattamisesta (HE 1/1998 vp, s. 135/I). Ehdotetusta on täydennettävä maksun suuruuden perusteita koskevin säännöksin.

Valituskielto

Rahoitusvakausviraston on ennen osakkeiden ja osuuksien arvon alentamista ja kriisinratkaisutoimenpiteisiin ryhtymistä huolehdittava siitä, että laitoksen varat ja velat arvioidaan. Arvonmääritykseen ei saa hakea erikseen muutosta valittamalla (1. lakiehdotuksen 5 luvun 10 §:n 2 mom.). Muutoksenhakukielto on kriisinratkaisudirektiiviin edellyttämä. Esityksen säätämisjärjestysperusteluiden mukaan muutoksenhakukielto on perusteltu, koska arvonmääritys on osa kiireellisiä kriisinratkaisutoimenpiteitä. Muutoksenhakukielto ei ole valiokunnan käsityksen mukaan perustuslain 21 §:n 2 momentin kannalta ongelmallinen, koska arvonmäärityksen oikeellisuus voidaan saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi osana rahoitusvakausviraston 5 luvun 10 §:n 1 momentin mukaista päätöstä.

Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys

Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyy vakausmaksujen siirrosta yhteiseen kriisinratkaisurahastoon ja rahasto-osuuksien yhdistämisestä tehdyn sopimuksen ja antaa suostumuksen sopimukseen ja EU:n kriisinratkaisuasetukseen liittyvään julistukseen.

Eduskunta hyväksyy perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Muusta syystä eduskunnan hyväksymistä edellyttäviä määräyksiä ovat muun muassa eduskunnan budjettivaltaa sitovat kansainväliset velvoitteet (HE 1/1998 vp, s. 149/I).

Sopimuksessa on lainsäädännön alaan kuuluvia ja eduskunnan budjettivaltaan vaikuttavia määräyksiä, joista on esityksen perusteluissa tehty asianmukaisesti selkoa. Yhteistä kriisinratkaisurahastoa koskeva sopimus vaatii siten eduskunnan hyväksymisen. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on lähdetty myös siitä, että eduskunta antaa nimenomaisella päätöksellä suostumuksen sellaisten sopimusmääräyksiä koskevien varaumien, selitysten ja julistusten antamiseen, jotka vaikuttavat Suomen kansainvälisten velvoitteiden sisältöön tai laajuuteen itse sopimukseen verrattuna (ks. esim. PeVL 13/2012 vp, s. 3). Hallituksen esitykseen sisältyvä ehdotus, jonka mukaan eduskunta hyväksyisi julistuksen, vastaa valiokunnan käytäntöä.

Sopimuksen määräykset eivät koske perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa ja 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Sopimuksen hyväksymisestä voidaan siten päättää äänten enemmistöllä ja ehdotus sopimuksen voimaansaattamislaiksi käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.