Perustelut
Rahoitusvakausviraston toimivaltuudet ja rahoitusmarkkinoiden
toiminnan rajoittaminen
Esityksessä ehdotetaan perustettavaksi uusi viranomainen,
Rahoitusvakausvirasto. Se toimii kansallisena kriisinratkaisuviranomaisena
rahoitusmarkkinoiden vakauden varmistamiseksi ja taloudellisiin
vaikeuksiin joutuneiden luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten
toiminnan uudelleen järjestämiseksi
(1. lakiehdotuksen 1 luvun 2 §:n 1 mom.). Rahoitusvakausvirastolle
ehdotetaan täysin uusia ja merkittäviä toimivaltuuksia,
jotka mahdollistavat pitkälle menevän puuttumisen
perustuslain 15 §:ssä turvattuun omaisuuden suojaan
ja 18 §:ssä suojattuun elinkeinovapauteen. Rahoitusvakausviraston toimivaltuuksiin
kuuluvat muun muassa laitoksen asettaminen kriisihallintoon, velkojen
nimellisarvon alentaminen ja muuntaminen, osakkeiden ja osuuksien
ja muiden oman pääoman erien arvon alentaminen
ja osakkeiden ja osuuksien mitätöinti sekä liiketoiminnan
luovutus.
Lisäksi valtioneuvostolle annetaan toimivaltuudet rajoittaa
rahoitusmarkkinoiden toimintaa. Tällaisesta rajoittamisesta
on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella
valtion vakausrahastosta annetussa laissa (PeVL 7/2009
vp). Tämä laki ehdotetaan kumottavaksi ja
vastaavan sisältöiset säännökset
ehdotetaan sisällytettäviksi kriisinratkaisulakiin
(1. lakiehdotuksen 16 luvun 1—3 §).
Valtioneuvosto voi laissa säädetyin edellytyksin
rajoittaa rahoitusmarkkinoilla toimivien yritysten toimiluvan ja
sääntöjen mukaista toimintaa samoin kuin päättää arvopaperikauppaa
koskevista rajoituksista ja kielloista enintään
kuudeksi kuukaudeksi.
Perustuslakivaliokunta on tämänkaltaisen toiminnan
yhteydessä katsonut perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävien yhteiskunnallisten intressien,
ennen muuta rahoitusmarkkinoiden vakauden, turvaamiseen ja siten
myös asiakkaiden suojaan liittyvien perusteiden puoltavan myös
sellaista sääntelyä, jolla puututaan
voimakkaasti perustuslaissa suojattuun omaisuuden suojaan ja elinkeinovapauteen
(ks. esim. PeVL 43/2004 vp, s. 2/I).
Rahoitusvakausvirasto voi käyttää toimivaltuuksiaan
vasta silloin, kun laitos ei ole enää toimintakykyinen
tai sitä uhkaa maksukyvyttömyysmenettely. Kriisinratkaisuvälineiden
käyttäminen on vaihtoehto laitoksen selvitystilalle tai
konkurssille. Kriisinratkaisuvälineiden käyttö on
rajattu siten, että kriisinratkaisun kohteena olevan luottolaitoksen
tai sijoituspalveluyrityksen omistajat ja velkojat eivät
joudu heikompaan asemaan kuin selvitystilassa tai konkurssissa (1.
lakiehdotuksen 4 luvun 1 § ja 13 luvun 1 §).
Ehdotettua sääntelyä voidaan arvioida
valiokunnan täytäntöönpano-oikeudellista
(konkurssi, ulosotto) sääntelyä koskevan
käytännön valossa. Perustuslakivaliokunta
on vakiintuneesti katsonut konkurssi- ja ulosottolainsäädännön
olevan lähtökohtaisesti saatettavissa voimaan
muun täytäntöönpano-oikeudellisen
sääntelyn tavoin tavallisella lailla (PeVL
13/2013 vp, s. 2/I ja siinä mainitut
lausunnot). Perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvattuun
omaisuuden suojaan ja 18 §:n 1 momentin elinkeinovapauteen
kohdistuvan sääntelyn on kuitenkin oltava riittävän
tarkkarajaista ja täsmällistä. Sääntelyn on
lisäksi otettava eri osapuolten oikeudet ja velvollisuudet
oikeasuhtaisesti huomioon esimerkiksi niin, ettei se muodostu jonkun
osapuolen kannalta kohtuuttomaksi taikka perusteettomasti jotakuta
syrjiväksi tai suosivaksi. Ehdotettu sääntely
täyttää nämä vaatimukset,
eikä valiokunnalla ole siitä huomautettavaa.
Rahoitusmarkkinoiden toiminnan rajoittamista koskevaa nykyistä sääntelyä arvioidessaan
perustuslakivaliokunta on huomauttanut siitä, että määräaikaa
koskevaa sääntelyä on asianmukaista
täydentää esityksen perusteluissa (HE s. 129—130)
mainituilla seikoilla päätöksen keston
rajaamisesta mahdollisimman lyhyeksi ja velvollisuudella kumota
rajoitukset välittömästi niiden käyttöönoton
perusteen poistuttua. Valiokunta ei myöskään
pitänyt sääntelyn täsmällisyyden
ja tarkkarajaisuuden kannalta täysin ongelmattomana, että rajoitusten
ja kieltojen sisältö jää varsin
avoimeksi. Valiokunta toistaa tässä yhteydessä aikaisemmat
arvionsa ja pitää edelleen tärkeänä,
että kriisinratkaisulain 16 luvun 1 §:n molempia
kohtia täydennetään ainakin esimerkkiluettelolla
niistä rajoitus- ja kieltotoimenpiteistä, joita
valtioneuvosto voi säännöksen perusteella
asettaa (PeVL 7/2009 vp, s. 3—4).
Rahoitusvakausvirastolla on ehdotuksen (1. lakiehdotuksen 12
luvun 1 §:n 1 mom. 2 kohta) mukaan oikeus suorittaa tehtäviensä hoitamisen vaatimassa
laajuudessa ja salassapitosäännösten estämättä tarkastuksia
luottolaitoksessa ja sijoituspalveluyrityksessä. Valiokunta
on käytännössään kiinnittänyt
huomiota siihen, että yrityksiin kohdistuvien valvontatyyppisten
tarkastusten sääntelyssä on syytä selkeyden
vuoksi viitata hallintolain tarkastuksia koskeviin 39 §:n yleissäännöksiin
(ks. PeVL 14/2014 vp, s. 3/I, PeVL
3/2014 vp, s. 4/II ja siinä mainitut
lausunnot). Tämän vuoksi lakiehdotukseen on tässäkin tapauksessa
syytä lisätä viittaus hallintolain 39 §:ään.
Jos esimerkiksi tarkastusten luonteesta johtuu tarve toimia joltakin
osin hallintolain säännöksistä poikkeavasti,
on tästä säädettävä perustuslain
vaatimukset täyttävällä tavalla
erikseen.
Talousarvion ulkopuolisen rahaston perustaminen
Esityksen 2. lakiehdotuksessa ehdotetaan perustettavaksi valtion
talousarvion ulkopuolinen rahoitusvakausrahasto. Se muodostuu luottolaitosten
vakausmaksuina kartutettavasta kriisinratkaisurahastosta ja talletuspankkien
talletussuojamaksuina kartutettavasta talletussuojarahastosta.
Talousarvion ulkopuolisen rahaston perustamisen taustalla on kriisinratkaisudirektiivi,
joka edellyttää kansallisen kriisinratkaisun rahoitusjärjestelmän
luomista rahaston kautta. Kansallisen kriisinratkaisuviranomaisen
velvollisuutena on huolehtia siitä, että maksuvelvolliset
laitokset suorittavat täysimääräisesti ja oikea-aikaisesti
vakausmaksut, ja maksujen tilityksestä edelleen EU:n kriisinratkaisuasetuksessa
tarkoitetulle kriisinratkaisuneuvostolle (HE s. 61/II,
194/I).
Talousarvion ulkopuoliset rahastot merkitsevät poikkeusta
talousarvion täydellisyysperiaatteesta, ja niiden katsotaan
kaventavan eduskunnan budjettivaltaa (HE 1/1998
vp, s. 139/I). Perustuslain 87 §:n mukaan
lailla voidaan säätää rahaston
jättämisestä talousarvion ulkopuolelle, jos
valtion pysyvän tehtävän hoitaminen sitä välttämättä edellyttää.
Näitä edellytyksiä tulee tulkita tiukan
pidättyvästi (PeVL 14/2012
vp, s. 5/I, PeVM 10/1998
vp, s. 24/I). Tehtävän hoitamisen
voidaan katsoa välttämättä edellyttävän rahaston
perustamista silloin, kun tehtävä kuuluu pysyvästi
valtion hoidettavaksi eivätkä budjettitalouden
piirissä olevat keinot, kuten nettobudjetointi, monivuotinen
budjetointi taikka arvio- tai siirtomäärärahat,
soveltuisi hyvin tehtävän hoitamiseen (HE
1/1998 vp, s. 139/I). Tällaisen
rahaston perustamista sekä rahaston tai sen käyttötarkoituksen
olennaista laajentamista tarkoittavan lakiehdotuksen hyväksymiseen
vaaditaan kahden kolmasosan enemmistö.
Esityksen perusteluiden mukaan mahdollinen tarve luottolaitoksen
kriisinratkaisuun, sen rahoittamiseen tai talletussuojan maksatukseen
on hyvin poikkeuksellista ja tarvetta on vaikea ennakoida. Rahoitusvakausrahastolle
kuuluvat varautumistehtävät ovat luonteeltaan
pysyviä valtion tehtäviä, joiden hoitamiseen
liittyvien mahdollisesti määrältään
huomattavien menoerien ennakoiminen ja rahoittaminen budjettitalouden piiriin
kuuluvin keinoin on vaikeaa. Valiokunta katsoo, että perustuslain
87 §:n mukaiset edellytykset talousarvion ulkopuolisen
rahaston perustamiselle täyttyvät. Lakiehdotuksen,
jolla talousarvion ulkopuolinen rahasto perustetaan, hyväksymiseen
vaaditaan perustuslain 87 §:n mukainen määräenemmistö.
Säätämisjärjestys ilmaistaan
lain johtolauseessa, jota on tältä osin syytä täydentää.
Maksut
Rahoitusvakausviraston ja rahoitusvakausrahaston toiminnasta
aiheutuvat hallinnolliset kustannukset ehdotetaan katettaviksi maksuilla,
jotka kerätään kriisinratkaisulain soveltamisalaan kuuluvilta
luottolaitoksilta ja sijoituspalveluyrityksiltä sekä kolmannen
maan luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten sivuliikkeiltä (4.
lakiehdotuksen 1 §). Maksu on valtiosääntöoikeudelliselta
luonteeltaan vero, ja ehdotettua sääntelyä on
arvioitava perustuslain 81 §:n 1 momentin kannalta.
Lakiehdotuksen 6 §:n 1 momentin mukaan hallintomaksuina
perittävän määrän ollessa
todennäköisesti suurempi kuin Rahoitusvakausviraston
kustannukset, on viraston tarvittaessa määrättävä hallintomaksu
siten alennettuna, ettei ylitettä todennäköisesti
synny. Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa
ehdotettua sääntelyä arvioidaan perustuslakivaliokunnan
veronhuojennusta koskevan tulkintakäytännön
valossa. Valiokunta on pitänyt veronhuojennustoimivallan
säätämistä viranomaiselle sinänsä valtiosääntöoikeudellisesti
mahdollisena. Huojennusmahdollisuuden tulee kuitenkin jäädä selvästi poikkeukselliseksi
suhteessa laissa säädettäviin veron määräytymisperusteisiin
(ks. esim. PeVL 5/2010 vp, s. 4/I).
Hallintomaksun alentamisessa ei näytä kuitenkaan
olevan kysymys poikkeuksellisesta veronhuojennuksesta. Hallintomaksua
on alennettava kaikkien maksuvelvollisten osalta siten, että hallintomaksua
alennetaan kaikilta samassa suhteessa. Maksun alentamistarve aiheutuu
lähinnä siitä, että Rahoitusvakausviraston
toiminnasta aiheutuvien kustannusten ja maksujen määrää on
vaikea ennakolta arvioida (HE s. 193/II). Valiokunnan
käsityksen mukaan kysymys on veron suuruuden perusteista,
jota koskevien säännösten tulee olla
niin tarkkoja, että lakia soveltavien viranomaisten harkinta
veroa määrättäessä on
sidottua harkintaa (HE 1/1998 vp, s.
134/II). Sääntelyä on siten
välttämätöntä tältä osin
täsmentää.
Rahoitusvakausvirasto voi päättää periä laitokselta
kohtuullisen korvauksen kriisinratkaisuvälineiden käyttämisestä virastolle
aiheutuneista kustannuksista (1. lakiehdotuksen 7 luvun 2 §:n
3 mom.). Perustuslain 81 §:n 2 momentin mukaan
valtion viranomaisten toiminnastaan perimien maksujen suuruuden
yleisistä perusteista on säädettävä lailla.
Perustuslain esitöiden mukaan lailla on säädettävä maksujen suuruuden
määrittämisessä noudatettavista
periaatteista, kuten omakustannusarvon tai liiketaloudellisten
perusteiden noudattamisesta (HE 1/1998 vp,
s. 135/I). Ehdotetusta on täydennettävä maksun
suuruuden perusteita koskevin säännöksin.
Valituskielto
Rahoitusvakausviraston on ennen osakkeiden ja osuuksien arvon
alentamista ja kriisinratkaisutoimenpiteisiin ryhtymistä huolehdittava
siitä, että laitoksen varat ja velat arvioidaan.
Arvonmääritykseen ei saa hakea erikseen muutosta
valittamalla (1. lakiehdotuksen 5 luvun 10 §:n 2 mom.).
Muutoksenhakukielto on kriisinratkaisudirektiiviin edellyttämä.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluiden
mukaan muutoksenhakukielto on perusteltu, koska arvonmääritys
on osa kiireellisiä kriisinratkaisutoimenpiteitä.
Muutoksenhakukielto ei ole valiokunnan käsityksen mukaan
perustuslain 21 §:n 2 momentin kannalta ongelmallinen,
koska arvonmäärityksen oikeellisuus
voidaan saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi
osana rahoitusvakausviraston 5 luvun 10 §:n 1 momentin
mukaista päätöstä.
Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys
Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyy
vakausmaksujen siirrosta yhteiseen kriisinratkaisurahastoon ja rahasto-osuuksien
yhdistämisestä tehdyn sopimuksen ja antaa suostumuksen
sopimukseen ja EU:n kriisinratkaisuasetukseen liittyvään
julistukseen.
Eduskunta hyväksyy perustuslain 94 §:n 1 momentin
mukaan sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset
velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön
alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat
muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat
perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen.
Muusta syystä eduskunnan hyväksymistä edellyttäviä määräyksiä ovat
muun muassa eduskunnan budjettivaltaa sitovat kansainväliset
velvoitteet (HE 1/1998 vp, s. 149/I).
Sopimuksessa on lainsäädännön
alaan kuuluvia ja eduskunnan budjettivaltaan vaikuttavia määräyksiä,
joista on esityksen perusteluissa tehty asianmukaisesti selkoa.
Yhteistä kriisinratkaisurahastoa koskeva sopimus vaatii
siten eduskunnan hyväksymisen. Perustuslakivaliokunnan
käytännössä on lähdetty
myös siitä, että eduskunta antaa nimenomaisella
päätöksellä suostumuksen sellaisten
sopimusmääräyksiä koskevien
varaumien, selitysten ja julistusten antamiseen, jotka vaikuttavat
Suomen kansainvälisten velvoitteiden sisältöön
tai laajuuteen itse sopimukseen verrattuna (ks. esim. PeVL 13/2012
vp, s. 3). Hallituksen esitykseen sisältyvä ehdotus,
jonka mukaan eduskunta hyväksyisi julistuksen, vastaa valiokunnan
käytäntöä.
Sopimuksen määräykset eivät
koske perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa ja 95 §:n
2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Sopimuksen hyväksymisestä voidaan
siten päättää äänten
enemmistöllä ja ehdotus sopimuksen voimaansaattamislaiksi
käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.