Perustelut

Elinkeinovapaus

Hyväksymismenettelyt.

Elintarvikehuoneiston on elintarvikelakiehdotuksen 13 §:n 1 momentin mukaan oltava asianomaisen valvontaviranomaisen hyväksymä ennen toiminnan aloittamista tai toiminnan olennaista muuttamista. Myös elintarvikenäytteitä tutkivien laboratorioiden on oltava elintarvikeviraston hyväksymiä.

Ehdotettu sääntely vaikuttaa elinkeinon harjoittamisen oikeuteen. Sääntelylle on perustuslain 19 §:n 3 momentin ja 20 §:n 2 momentin kannalta hyväksyttävät väestön terveyden ja ympäristön terveellisyyden edistämiseen liittyvät syyt. Sääntely ei ole perustuslain 18 §:n 1 momentin kannalta ongelmallista.

Hallinnolliset pakkokeinot.

Valvontaviranomainen voi elintarvikelakiehdotuksen 56 §:n 1 momentin nojalla kieltää elintarvikkeen alkutuotannon, valmistuksen, maahantuonnin, maastaviennin, kaupanpidon, tarjoilun tai muun luovutuksen taikka käytön elintarvikkeen valmistuksessa, jos elintarvike tai siitä annetut tiedot, elintarvikkeen tuotanto-, jalostus- tai jakeluvaihe taikka elintarvikehuoneisto, alkutuotantopaikka tai niissä harjoitettava toiminta ovat sellaiset, että ne aiheuttavat tai niiden voidaan perustellusta syystä epäillä aiheuttavan vakavaa terveysvaaraa. Kielto voidaan pykälän 2 momentin perusteella määrätä väliaikaiseksi. Lakiehdotuksen 61 § sisältää säännökset elintarvikehuoneiston ja 62 § laboratorion hyväksymisen peruuttamisesta.

Elintarvikkeiden tuotannon, valmistuksen, tuonnin ja viennin sekä luovutuksen ja käytön kieltäminen merkitsee puuttumista perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvattuun elinkeinovapauteen. Ehdotusta on näin ollen arvioitava perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten, erityisesti sääntelyn hyväksyttävyyden ja suhteellisuuden kannalta. Kiellolla pyritään edistämään väestön terveyttä ja estämään terveysvaaroja, joten sillä on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät perusteet. Kielto ei kuitenkaan ole aivan ongelmaton oikeasuhtaisuuden näkökulmasta. Sääntelyä on asianmukaista täydentää maininnalla, jonka mukaan kiellon edellytyksenä on, ettei terveysvaaraa voida estää elinkeinovapauteen lievemmin puuttuvilla muilla keinoilla.

Elintarvikehuoneiston hyväksymisen peruuttaminen on ehdotuksessa sidottu siihen, ettei terveysvaaraa voida muulla tavoin estää taikka toiminta on olennaisesti elintarvikemääräysten vastaista eikä toimija ole noudattanut valvontaviranomaisen määräyksiä tai kieltoja. Laboratorion hyväksymisen peruuttamisen edellytyksenä on elintarvikeviraston osoittamien puutteiden korjaamisen laiminlyönti ja puutteiden vakavuus. Oikeasuhtaisuuden kannalta merkittävää on, että hyväksymisen peruuttaminen on molemmissa tapauksissa viimesijainen keino. Sääntely ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 18 §:n 1 momentin kannalta.

Omaisuudensuoja

Elintarvikelakiehdotuksen 58 §:n mukaan valvontaviranomainen voi ottaa elintarvikkeen haltuunsa, jos se aiheuttaa tai sen on syytä epäillä aiheuttavan välitöntä terveysvaaraa. Lakiehdotuksen 59 § sisältää säännökset valvontaviranomaisen toimivallasta päättää elintarvikemääräysten vastaisten elintarvikkeiden käytöstä tai luovuttamisesta muuhun tarkoitukseen sekä hävittämisestä. Sääntely on merkityksellistä perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan kannalta.

Sääntelyn taustalla on väestön terveyden suojaamiseen liittyvä hyväksyttävä ja painava syy. Merkitystä on myös sillä, että kysymys on omaisuudesta, joka on menettänyt varallisuusarvoaan sen vuoksi, ettei sitä voida käyttää alkuperäiseen tarkoitukseensa. Oikeasuhtaisuuden näkökulmasta olennaista on elintarvikkeen haltuunoton viimesijaisuus keinona välittömän terveysvaaran torjumiseksi. Omaisuus on haltuunoton yhteydessä lisäksi pyrittävä säilyttämään sen laatua heikentämättä. Elintarvikkeen käyttöä ja hävittämistä koskevaa päätöstä tehtäessä viranomaisen on pyrittävä omistajan taloudellisen menetyksen minimoimiseen. Nämä seikat huomioon ottaen ehdotetut säännökset eivät ole perustuslain kannalta ongelmallisia.

Kotirauha

Elintarvikelakiehdotuksen 49 §:n 2 momentti koskee valvontaviranomaisen oikeutta tehdä kotirauhan piiriin ulottuvia tarkastuksia. Ehdotuksen mukaan tarkastus voidaan tehdä kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa ilman elintarvikealan toimijan suostumusta vain, jos on perusteltua syytä epäillä elintarvikemääräyksiä rikotun tai rikottavan laissa rangaistavaksi säädetyllä tavalla ja tarkastus on välttämätön rikoksen selvittämiseksi tai perusoikeuksien turvaamiseksi.

Sääntely on merkityksellistä perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvatun kotirauhan kannalta. Saman pykälän 3 momentin nojalla lailla voidaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä.

Ehdotettu säännös näyttää osin perustuvan oletukseen, että valvontaviranomaisella on toimivalta tehdä kotirauhan piiriin ulottuvia tarkastuksia tarkastettavan suostumuksella ja että viranomaisen tällaisesta toimivallasta ei sen vuoksi ole tarpeen säätää lailla muuten kuin välillisesti. Perustuslakivaliokunta on katsonut, ettei kyseisen kaltainen sääntely ole sopusoinnussa perustuslain 2 §:n 3 momentissa vahvistettuun oikeusvaltioperiaatteeseen sisältyvän vaatimuksen kanssa, jonka mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Valiokunta on pitänyt tällaista henkilön suostumukseen perustuvaa kotirauhan piiriin ulottuvaa tarkastusta koskevaa sääntelyä myös perustuslain 10 §:n säännösten vastaisena, koska lakiehdotus ei ole sisältänyt perusoikeussuojaan puuttuvalta lailta edellytettyjä tarkkuuden ja täsmällisyyden vaatimukset täyttäviä säännöksiä siitä, millaisissa tilanteissa tai millä edellytyksillä viranomainen voi tällaisen tarkastuksen tehdä. Merkityksellistä tästä näkökulmasta on ollut myös suostumuksen antamista ja peruuttamista koskevien säännösten puuttuminen sekä sääntelyyn liittyvä epäselvyys suostumuksen antamisen aitoudesta ja vapaaseen tahtoon perustuvuudesta (PeVL 19/2000 vp, s. 3—4, ks. myös eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus vuodelta 2004, K 9/2005 vp, s. 126).

Elintarvikelakiehdotuksen 49 §:n 2 momenttiin ei sisälly valiokunnan edellyttämiä perusoikeusrajoituksen tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden vaatimukset täyttäviä säännöksiä. Valiokunta ei tässä yhteydessä ole vakuuttunut suostumukseen perustuvaa tarkastusoikeutta koskevan sääntelyn tarpeellisuudesta. Suostumukseen viittaava maininta on siten poistettava momentista, jotta lakiehdotus voidaan tältä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Ehdotuksessa on muutoin sinänsä otettu huomioon perustuslakivaliokunnan edellyttämät kotirauhan piiriin puuttumisen vaatimukset (ks. PeVL 69/2002 vp, s. 2, PeVL 7/2004 vp, s. 2). Valiokunta huomauttaa kuitenkin siitä, että lakiehdotuksessa on lähes sellaisenaan toistettu perustuslain 10 §:n 3 momentin säännös, jonka mukaan "lailla voidaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä". Perustuslain jonkin säännöksen sisällön toistamiselle laissa ei sinänsä ole valtiosäännöstä johtuvia esteitä, vaikka siihen ei olekaan syytä pyrkiä (PeVL 31/2002 vp, s. 2/II).

Perustuslain 10 §:n 3 momenttiin sisältyy erityinen rajoituslauseke, jossa yhtäältä annetaan tavallisen lain säätäjälle valtuus perusoikeuden rajoittamiseen ja toisaalta asetetaan lainsäätäjän harkintavaltaa rajoittavia lisäkriteerejä (PeVM 25/1994 vp, s. 5/II). Perustuslain säännöksen tarkoituksena valiokunnan mielestä on, että tavallisen lain tasolla täsmennetään niitä "perusoikeuksien turvaamiseksi välttämättömiä toimenpiteitä", joihin perustuslain säännös viittaa. Laista tulee käydä ilmi, mitä perusoikeuksien turvaamisella kulloisessakin sääntely-yhteydessä tarkoitetaan. Esityksen perustelujen mukaan tarkastus voitaisiin tehdä perusoikeuksien turvaamiseksi silloin, kun sen avulla on mahdollista ehkäistä tai estää vakavan terveysvaaran syntyminen taikka sen laajeneminen. Säännöstä on tältä osin täsmennettävä perusteluista ilmenevää tarkoitusta vastaavaksi.

Sananvapaus

Elintarvikelakiehdotuksen 9 §:ään sisältyy säännöksiä elintarvikkeiden markkinoinnissa annettavista tiedoista. Elintarvikeviraston toimivallasta kieltää elintarvikealan toimijaa jatkamasta elintarvikemääräysten vastaista markkinointia ja velvoittaa tämä toimittamaan markkinoinnin oikaisu ehdotetaan otettavaksi säännökset lain 65 ja 66 §:ään. Sääntelyä on arvioitava perustuslain 12 §:n 1 momentissa turvatun sananvapauden kannalta.

Mainonta ja markkinointi kuuluvat lähtökohtaisesti sananvapauden suojan piiriin, mutta niihin voidaan kohdistaa pidemmälle meneviä rajoituksia kuin sananvapauden sisällöllisellä ydinalueella olisi mahdollista (PeVL 60/2001 vp, s. 4/I). Toisaalta myös mainontaa ja markkinointia koskevan sääntelyn tulee täyttää perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset (PeVL 19/2002 vp, s. 3/I, PeVL 9/2004 vp, s. 7/I).

Ehdotettujen rajoitusten taustalla ovat elintarvikkeiden mainontaan ja markkinointiin liittyvät kuluttajansuojelulliset ja väestön terveyden edistämiseen tähtäävät perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät perusteet. Säännökset eivät estä mainontaa sinänsä, vaan korostavat elinkeinotoiminnan erityisluonne huomioon ottaen perustellusti oikeiden ja riittävien tietojen antamista kuluttajille. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden näkökulmasta tärkeää on, että lakiehdotuksen 65 §:n 2 momentin nojalla vain vakavaa terveysvaaraa aiheuttava taikka oleellisesti totuudenvastainen tai harhaanjohtava markkinointi voi johtaa hallinnollisten pakkokeinojen käyttöön. Sääntely on yleisesti ottaen riittävän täsmällistä. Vaatimus, jonka mukaan elintarvikkeesta on annettava "riittävät tiedot" (1. lakiehdotuksen 9 §:n 1 momentin 1 kohta), jää kuitenkin sisällöltään hyvin avoimeksi. Säännöstä on valiokunnan mielestä täydennettävä esimerkiksi maininnalla siitä, miltä kannalta riittävistä tiedoista siinä on kysymys.

Oikeusturva

Valtion viranomaisen, kunnan toimielimen tai elintarvikeviraston elintarvikelain nojalla antamaan päätökseen voidaan elintarvikelakiehdotuksen 73—76 §:n perusteella hakea valittamalla muutosta hallinto-oikeudelta. Hallinto-oikeuden antamaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla, ellei korkein hallinto-oikeus myönnä valituslupaa. Valituslupajärjestelmän piiriin kuuluvat kaikki käsiteltävänä olevan lain nojalla annettavat hallinto-oikeuden päätökset.

Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt valituslupajärjestelmää sinänsä perustuslain 21 §:n vastaisena. Toisaalta valiokunta on huomauttanut sen olevan hallintolainkäytössä poikkeuksellinen järjestely ja tähdentänyt, että lupajärjestelmän laajentamiseen uusiin asiaryhmiin tulee suhtautua pidättyvästi (PeVM 4/1998 vp, s. 3, PeVL 23/1998 vp, s. 5/II, PeVL 19/2002 vp, s. 3/II, PeVL 4/2004 vp, s. 10/I, PeVL 4/2005 vp, s. 3/I). Valiokunta on lähtenyt siitä, ettei Suomen hallinto-oikeudelliseen oikeusturvajärjestelmään pääsääntönä kuuluvasta oikeudesta valittaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle tule kevyin perustein poiketa (PeVL 19/2002 vp, s. 4/I, PeVL 4/2005 vp, s. 3/I).

Valituslupajärjestelmän käyttöönottoa elintarvikelain kattamissa asioissa ei ole esityksessä perusteltu lukuun ottamatta yleistä viittausta hallintolainkäyttölain muutoksenhakujärjestelmään. Hallintolainkäyttölain 13 §:n mukaan laissa säädetään erikseen siitä, milloin valittamiseen korkeimmalle hallinto-oikeudelle tarvitaan valituslupa. Valituslupasääntelyllä on lain esitöiden mukaan mahdollista vähentää asiaratkaisuun johtavia valituksia korkeimpaan hallinto-oikeuteen sellaisissa asiaryhmissä, joissa korkeinta hallinto-oikeutta edeltäviä muutoksenhakukeinoja voidaan useimmissa tapauksissa pitää oikeusturvan kannalta riittävinä. Tällaisina esitöissä mainitaan esimerkiksi asiat, joilla on vähän taloudellista merkitystä ja jotka ovat oikeudellisesti melko yksinkertaisia tai joissa oikeuskäytäntö on jo vakiintunut.

Ehdotetun sääntelyn piirissä on suuri määrä elintarvikehuoneistoja ja alkutuotantopaikkoja. Viranomaisen päätökset ja muut toimenpiteet ovat varsin merkityksellisiä alalla toimivien elinkeinonharjoittajien oikeuksien samoin kuin esimerkiksi väestön terveyden edistämisen näkökulmasta. Ehdotus sisältää esimerkiksi useita säännöksiä viranomaisten hallinnollisista pakkokeinoista, jotka mahdollistavat tuntuvan puuttumisen perustuslaissa turvattuihin perusoikeuksiin. Tällaisia ovat muun muassa valvontaviranomaisen kieltopäätös (56 §), elintarvikehuoneiston hyväksymisen peruuttamista koskeva päätös (61 §) sekä laboratorion hyväksymisen peruuttamista koskeva päätös (62 §). Toimivaltuuksien käyttöä ohjaa monin tavoin myös Euroopan unionin lainsäädäntö, jonka soveltamiseen saattaa liittyä oikeudellista ratkaisua vaativia erityisiä kysymyksiä.

Ehdotus valituslupajärjestelmästä muodostuu tällaiset seikat huomioon ottaen kattavuudessaan valiokunnan mielestä varsin ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n kannalta. Tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käytön edellytyksenä siksi näiltä osin on, että lakiehdotuksen 9 luvusta poistetaan säännökset valitusluvasta. Vaihtoehtoisesti sääntelyä on tarkistettava olennaisesti jättämällä valituslupajärjestelmä sovellettavaksi vain sellaisissa vähäisissä asioissa, joissa muutoksenhakuoikeuden rajoittaminen ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain oikeusturvasäännösten näkökulmasta.

Norminasettamisvaltuudet

Asetuksenantovaltuudet.

Lakiehdotukset sisältävät lukuisan määrän asetuksenantovaltuuksia, joita tässä tapauksessa puoltavat tarvittavan sääntelyn yksityiskohtaisuus ja teknisluonteisuus. Asetuksenantajan toimivaltaa rajoittaa lakiehdotuksen säännösten lisäksi Euroopan unionin verraten yksityiskohtainen elintarvikelainsäädäntö. Tämä sääntely muodostaa valiokunnan lausuntokäytäntö huomioon ottaen sen kokonaisuuden, jota "tarkempia" säännöksiä valtioneuvosto voi valtuuksien nojalla antaa (vrt. PeVL 25/2005 vp, s. 4/II). Valiokunta muistuttaa kuitenkin siitä, että perustuslain 80 §:n 1 momentin säännökset rajoittavat suoraan valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä (PeVL 29/2004 vp, s. 4/I, PeVL 25/2005 vp, s. 4/II).

Kunnalliset elintarvikemääräykset.

Kunnan elintarvikevalvontaviranomainen voi elintarvikelakiehdotuksen 86 §:n mukaan antaa yleisiä määräyksiä elintarvikkeisiin liittyvän terveysvaaran ehkäisemiseksi ja elintarvikkeisiin liittyvien terveydellisten olojen valvomiseksi.

Kunnan viranomaisen säädösvaltaa on arvioitava perustuslain 80 §:n 2 momentin kannalta. Sen mukaan muu kuin pykälän 1 momentissa mainittu asetuksenantaja voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen tulee lisäksi olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Säännös tarkoittaa ensisijaisesti valtion viranomaisia. Siinä ilmaistuja periaatteita on kuitenkin noudatettava myös osoitettaessa säädösvaltaa kunnille (HE 1/1998 vp, s. 133/II, PeVL 3/2000 vp, s. 3/I). Perustuslakivaliokunta on toisaalta perustuslain 121 §:ssä turvattuun kunnan asukkaiden itsehallintoon liittyvien näkökohtien vuoksi katsonut, että lailla voidaan osoittaa kunnille määräystenantovaltaa jossain määrin laajemmalti kuin perustuslain 80 §:n 2 momentin perusteella on mahdollista uskoa valtion viranomaisille norminasettamisvaltaa (PeVL 64/2002 vp, s. 2/I). Valiokunta on tällaisen määräystenantovaltuutuksen yhteydessä kiinnittänyt huomiota siihen, että määräysten hyväksymispäätös on saatettavissa riippumattoman tuomioistuimen tutkittavaksi. Kunnallisilla määräyksillä voi kuitenkin olla vain lakia täydentävä rooli (ks. PeVL 11/1999 vp, s. 4, PeVL 45/2004 vp, s. 4/I, PeVL 12/2005 vp, s. 2/I).

Lakiehdotuksen 86 §:n valtuussäännös on muotoiltu tavoitteiltaan varsin väljäksi ja sisällöltään rajoittamattomaksi. Säännös ei sisällä viranomaisen harkintaa ohjaavia mainintoja määräystenantovallan käytön edellytyksistä tai rajoituksista eikä valtuus sen sanamuodon perusteella rajaudu elintarvikelainsäädäntöä tarkempien määräysten antamiseen (vrt. esim. ympäristönsuojelulain 19 §). Kunnallisia määräyksiä on voimassa olevan lainsäädännön nojalla annettu esityksen perustelujen mukaan lähinnä tori- ja muuta ulkomyyntiä sekä suuria yleisötilaisuuksia varten. Määräykset ovat olleet luonteeltaan pääasiassa informatiivisia. Kunnan elintarvikeviranomaisen tämänkaltainen määräystenantovalta voi sinänsä olla esimerkiksi paikallisiin erityisolosuhteisiin liittyvien seikkojen vuoksi perusteltua. Ehdotettu valtuussäännös on kuitenkin niin yleinen ja avoin, ettei se perustuslakivaliokunnan mielestä täytä valtuussääntelyyn perustuslain 80 §:n 2 momentin takia kohdistettuja täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimuksia. Jotta lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, on valtuus rajattava esityksen tarkoitusta vastaavasti paikallisten olosuhteitten kannalta välttämättömien, elintarvikelainsäädäntöä tarkempien määräysten antamiseen lähinnä elintarvikkeiden tori- ja muusta ulkomyynnistä.

Tiedonsaantioikeus

Valvontaviranomaisella on elintarvikelakiehdotuksen 51 §:n 1 momentin perusteella oikeus saada salassapitosäännösten estämättä valvontaa varten tarpeelliset tiedot valtion ja kunnan viranomaisilta sekä elintarvikealan toimijoilta ja muilta, joita käsiteltävänä olevan lain velvoitteet koskevat. Tiedonsaantioikeus ulottuu 2 momentin mukaan myös sellaisiin valvontaa varten tarvittaviin tietoihin, jotka yksityisen liike- tai ammattitoimintaa, taloudellista asemaa tai terveydentilaa koskevina muutoin olisivat salassapidettäviä.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt perustuslain 10 §:ssä turvatun henkilötietojen suojan kannalta tällaisessa hyvin väljässä ja ulottuvuudeltaan laajassa sääntely-yhteydessä erityisen tärkeänä, että tiedonsaantioikeutta ei erikseen sanonnallisesti venytetä ja että tiedonsaantioikeus rajataan koskemaan ainoastaan välttämättömiä tietoja. Tavallisen lainsäätämisjärjestyksen edellytyksenä on 51 §:n 1 ja 2 momentin tarkistaminen tämän mukaisesti (PeVL 14/2002 vp, s. 3—4, PeVL 15/2002 vp, s. 2/I, PeVL 30/2005 vp, s. 4/I).

Elintarvikeviraston lupatoimivalta

Eräiden aineiden lisääminen elintarvikkeisiin on elintarvikelakiehdotuksen 8 §:n 2 momentin mukaan sallittua ainoastaan elintarvikeviraston luvalla, jos lisäämisestä ei ole erikseen säädetty ministeriön asetuksella. Lakiehdotuksessa ei ole säännöksiä luvan myöntämisen tai epäämisen perusteista. Pykälän 1 momentista tosin ilmenee aineiden lisäämisen elintarvikkeisiin olevan sallittua vain, jos lisääminen ei aiheuta vaaraa ihmisen terveydelle. Tästä huolimatta on perustuslain 2 §:n 3 momenttiin sisältyvän hallinnon lainalaisuusvaatimuksen takia valiokunnan mielestä asianmukaista lisätä lakiehdotuksen 8 §:n 2 momenttiin säännös luvan myöntämisen edellytyksistä.