Perustelut
Yhdenvertaisuus
Arvioinnin perusteet.
Äidin äitiysrahan määrää korotetaan
1. lakiehdotuksen 11 luvun 1 §:n 2 momentin 1
kohdan mukaan 56 ensimmäisen arkipäivän
ajalta. Isälle maksettavan vanhempainrahan määrää korotetaan
saman momentin 2 kohdan nojalla 50 ensimmäisen
arkipäivän ajalta. Ehdotuksia on arvioitava perustuslain 6 §:n
sisältämien yhdenvertaisuussäännösten
ja syrjintäkiellon sekä kansainvälisten
ihmisoikeussopimusten vastaavien määräysten
kannalta.
Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia
lain edessä. Yhdenvertaisuussäännös
kohdistuu perusoikeusuudistuksen esitöiden perusteella
myös lainsäätäjään. Lailla
ei voida mielivaltaisesti asettaa kansalaisia tai kansalaisryhmiä toisia
edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Yhdenvertaisuussäännös
ei kuitenkaan edellytä kaikkien kansalaisten samanlaista
kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia.
Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä myönnettäessä lailla
etuja ja oikeuksia kansalaisille. Toisaalta lainsäädännölle
on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän
yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen
muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa (HE 309/1993 vp,
s. 42—43). Perustuslakivaliokunnan käytännössä on
vakiintuneesti korostettu, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi
johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän
harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen
vaatimaan sääntelyyn (PeVL 1/2006
vp, s. 2/I, PeVL 59/2002 vp, s. 2/II).
Yleistä yhdenvertaisuussäännöstä täydentää perustuslain
6 §:n 2 momentin sisältämä syrjintäkielto,
jonka mukaan ketään ei saa asettaa eri asemaan
muun muassa sukupuolen perusteella. Perusoikeusuudistuksen esitöissä syrjintäkiellon
ei ole katsottu kieltävän kaikenlaista erontekoa
ihmisten välillä, vaikka erottelu perustuisi säännöksessä nimenomaan
mainittuun syyhyn. Perustelulle asetettavat vaatimukset ovat erityisesti
säännöksessä lueteltujen kiellettyjen
erotteluperusteiden kohdalla kuitenkin korkeat. Säännös
ei sinänsä estä tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi
tarpeellista positiivista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän
(esimerkiksi naiset, lapset, vähemmistöt) asemaa
ja olosuhteita parantavia toimia (HE 309/1993
vp, s. 44).
Perustuslain 6 §:n 4 momentti sisältää perustuslaillisen
toimeksiannon edistää sukupuolten välistä tasa-arvoa
yhteiskunnallisessa toiminnassa ja työelämässä.
Säännös korostaa naisten ja miesten samapalkkaisuusvaatimusta,
joka perustuu myös useaan Suomea sitovaan kansainväliseen
sopimukseen (ks. HE 309/1993 vp, s. 45/I).
YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen
26 artikla sisältää laaja-alaisen ja
itsenäisen ihmisoikeuden, joka käsittää oikeuden
yhdenvertaiseen kohteluun ja syrjinnän kiellon. KP-sopimuksen
valvontaa varten perustettu ihmisoikeuskomitea on korostanut, että erilaistava
menettely on 26 artiklan mukaista, jos erilaiselle kohtelulle on
olemassa kohtuulliset ja objektiiviset kriteerit (esim. PeVL
59/2001 vp, s. 2/II). Ihmisoikeuskomitean käytännössä on
kuitenkin suhtauduttu torjuvasti sellaiseen kansalliseen lainsäädäntöön,
joka asettaa sukupuolet eriarvoiseen asemaan sosiaaliturvaetuuksia
myönnettäessä (Broeks v. Alankomaat 172/1984,
Zwaan-de Vries v. Alankomaat 182/1984 ja Pauger v. Itävalta
415/1990). Määräys kaikkinaisen
syrjinnän kiellosta sisältyy myös Euroopan
ihmisoikeussopimuksen kahdennentoista pöytäkirjan
1 artiklan 1 kappaleeseen. Pöytäkirjan mukainen
kielto vastaa KP-sopimuksen määräyksiä samoin
kuin Suomen perustuslain säännöksiä syrjinnän
kiellosta (PeVM 4/2004 vp, s. 2/I).
Äitiysraha.
Äitiysrahaa ehdotetaan korotettavaksi 70 %:sta
90 %:iin työtuloista 56 ensimmäisen arkipäivän
ajalta. Samalla ehdotetaan korotettavaksi tätä ajanjaksoa
koskevaa tulorajaa.
Äitiysrahan tarkoituksena on antaa äidille mahdollisuus
jäädä pois työstä ja
näin turvata hänen oma ja lapsensa terveys sekä lapsen
hoito kotona. Yhdenvertaisuussäännös
ei aseta esteitä eri perusteella määräytyvien
päivärahojen määräytymisperusteiden
erilaiselle kohtelulle, joten yksinomaan äideille terveydensuojelullisin
perustein myönnettävän etuuden korottaminen
ei muodostu perustuslain 6 §:n kannalta ongelmalliseksi.
Isälle maksettavat päivärahat.
Vanhempainrahaan on oikeus välittömästi äitiysrahakauden päätyttyä vanhempien
sopimuksen mukaan joko lapsen isällä tai äidillä.
Isälle maksettavaa vanhempainrahaa ja isäkuukaudelta
maksettavaa isyysrahaa ehdotetaan esityksessä korotettavaksi
70 %:sta 80 %:iin työtuloista yhteensä enintään
50 ensimmäisen arkipäivän ajalta. Samalla ehdotetaan
korotettavaksi tätä ajanjaksoa koskevaa tulorajaa.
Isälle maksettava vanhempainraha tältä ajalta
on 10 prosenttiyksikköä korkeampi kuin äidille
maksettava vanhempainraha siltä osin kuin vakuutetun vuosityötulot
eivät ylitä 26 720 euroa. Tämän
ylittävästä osasta 41 110 euroon
saakka isälle maksettavan vanhempainpäivärahan
laskentaperuste on 40 prosenttiyksikköä korkeampi
kuin äidille maksettavan vanhempainrahan. Vuosityötulojen
ylittäessä 41 110 euroa isälle
maksettavan vanhempainrahan laskentaperuste on tältä osin
7,5 prosenttiyksikköä korkeampi.
Ehdotetun sääntelyn seurauksena vanhempainrahan
suuruus määräytyy erilaisin perustein sen
mukaan, maksetaanko vanhempainrahaa isälle vai äidille.
Perustuslakivaliokunta piti jo ennen perusoikeusuudistusta äidin
ja isän erilaiseen asemaan asettamista päivärahojen
määräytymisen suhteen aiemmin voimassa
olleen hallitusmuodon 5 §:n yhdenvertaisuussäännöksen vastaisena.
Lisäksi valiokunta katsoi sääntelyn olevan
KP-sopimuksen 26 artiklan vastaista. Näiden seikkojen vuoksi
säännös oli muutettava sukupuolineutraaliksi
(PeVL 21/1994 vp, s. 1/I, ks.
myös PeVL 13/1995 vp, s. 3/II
ja PeVL 30/2005 vp, s. 5). Perusoikeusuudistuksessa
yhdenvertaisuussäännöstä täydennettiin
erityisellä syrjintäkiellolla. Selvää on,
että nyt ehdotettu sääntely, joka rakentuu
sosiaaliturvaetuuden suuruuden määräytymisperusteen
sukupuoleen perustuvaan erotteluun, on lähtökohtaisesti
ongelmallista perustuslain 6 §:n kannalta. Olennaista on,
voidaanko erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävällä tavalla
(ks. HE 309/1993 vp, s. 44/I).
Sääntelyllä pyritään
kannustamaan isiä käyttämään
oikeuttaan vanhempainvapaaseen. Tavoitteena on parantaa isän
ja lapsen kiintymyssuhdetta ja edistää tasapuolisempaa
hoito- ja kasvatussuhteen jakoa perheessä. Tällä on
liityntä perustuslain 19 §:n 3 momentin
säännökseen julkisen vallan velvollisuudesta
tukea perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia
turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Lisäksi
tavoitteena on vanhemmuudesta aiheutuvien työnantajakustannusten
tasaisempi jakautuminen miesten ja naisten työnantajien
kesken. Toteutuessaan tämä voisi välillisesti
parantaa sukupuolten välistä tasa-arvoa työelämässä perustuslain
6 §:n 4 momentin edellyttämällä tavalla.
Ehdotuksen taustalla on siten yleisesti perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttäviä tavoitteita.
Sukupuolten erilaiseen kohteluun perustuvaa sääntelyä arvioitaessa
on kiinnitettävä huomiota myös tavoitteen
saavuttamiseksi ehdotetun keinon hyväksyttävyyteen
samoin kuin sääntelyn oikeasuhtaisuuteen (ks. PeVL 10/2003 vp, s. 3/I).
Isien tosiasiallisesti saama vanhempainrahan määrä on
jo nykyisin keskimäärin korkeampi kuin äitien.
Ehdotus lisäisi tätä eroa entisestään.
Isiä ei käsillä olevassa asetelmassa voida
pitää taloudellisluonteisen erityiskohtelun
tarpeessa olevana sellaisena ryhmänä, jonka suosimiseksi
olisi sallittua ryhtyä perustuslain syrjintäkieltosäännöksen
sinänsä mahdollistamiin positiivista erityiskohtelua
tarkoittaviin sääntelytoimenpiteisiin. Ehdotettu
keino on ongelmallinen myös perustuslain 6 §:n
4 momentissa säädetyn samapalkkaisuusperiaatteen
näkökulmasta. Sääntely näyttää lähtökohdiltaan pikemminkin
vahvistavan palkkaeriarvoisuutta sukupuolten välillä ja
toimivan siten perustuslain 6 §:n tasa-arvopäämääriä vastaan.
Sääntelyn oikeasuhtaisuuteen liittyvien näkökohtien kannalta
on valiokunnan mielestä selvää, että esityksen
perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät
tavoitteet ovat saavutettavissa toista sukupuolta syrjimättömällä tavalla.
Ehdotus sukupuolten välisestä erottelusta vanhempainrahan
suuruuden määräytymisessä ei
näiden seikkojen vuoksi ja valiokunnan aiemman käytännön
valossa ole sopusoinnussa perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännösten
kanssa. Tavallisen lainsäätämisjärjestyksen
käyttämisen edellytyksenä näin
ollen on, että 1. lakiehdotuksen 11 luvun 1 §:n
2 momentin 2 kohdan sääntelyä tarkistetaan
niin, että isän ja äidin vanhempainraha määräytyy
samojen perusteiden mukaan.
Esityksen tarkoittama sääntely on altis ihmisoikeussopimuksiin
pohjautuville valvonta-arvioinneille. Jos 1. lakiehdotusta
tarkistetaan edellä mainitulla tavalla, poistuvat myös
ne epäilyt, joita sääntelyyn kohdistuu
KP-sopimuksen 26 artiklan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen kahdennentoista
pöytäkirjan näkökulmasta.
Perustuslain yhdenvertaisuussäännökset eivät aseta
estettä vain isälle maksettavan isäkuukauden
isyysrahan määräytymisperusteiden korottamiselle
vanhempainrahaa korkeammaksi. Koska isäkuukauden isyysrahalla
on hyvin läheinen sääntely-yhteys vanhempainrahaan,
pitää valiokunta kuitenkin asianmukaisena säätää näiden
päivärahojen määräytymisperusteista
yhdenmukaisesti.
Lisäksi valiokunta huomauttaa, että ehdotettu erottelu
asettaa eri perhemuotoja toisiinsa nähden eri asemaan.
Valiokunta pitää yhdenvertaisuusperiaatteen
kannalta tärkeänä, että vanhempainrahan
määräytymisperusteet eivät perusteettomasti
kohdistu perhemuotoihin eri tavoin.