Perustelut
Lakiehdotuksen tausta
Hallituksen esityksellä perustetaan Verohallintoon
Harmaan talouden selvitysyksikkö. Harmaalla taloudella
esityksessä tarkoitetaan organisaation sellaista toimintaa,
jossa toiminnasta aiheutuvia lakisääteisiä velvoitteita
laiminlyödään verojen, lakisääteisten
eläke-, tapaturma-, tai työttömyysvakuutusmaksujen
taikka tullin perimien maksujen suorittamisen välttämiseksi tai
perusteettoman palautuksen saamiseksi. "Harmaa talous" ei siis ole
rikosoikeudellinen termi vaan yhteiskunnallista ilmiötä kuvaava
käsite. Harmaata taloutta on pyritty torjumaan jo vuosituhannen
vaihteesta alkaen eri viranomaisten tehostetulla yhteistyöllä ja
tietojenvaihdolla. Tämä yhteistyö on
kuitenkin perustunut määräaikaiseen projektiin
ilman yhteistyötä koskevaa erityislainsäädäntöä.
Hallituksen esityksen yleisperustelujen (s. 8) mukaan harmaasta
taloudesta ja talousrikollisuudesta on arvioitu aiheutuvan yhteiskunnalle vuosittain
5—10 miljardin euron vahingot. Nyt käsiteltävänä olevan
erityislain tavoitteena onkin pienentää vahinkojen
määrää tehostamalla tiedon tuottamista
ja jakamista harmaan talouden ilmiöistä ja niiden
torjunnasta. Yleisellä tasolla voidaan todeta, että esitykselle
on painavat yhteiskunnalliset perusteet ja sillä tavoitellaan varsin
hyväksyttäviä päämääriä.
Hallituksen esityksen yleisperustelujen (s. 7) mukaan yksi laaja-alaisten
harmaaseen talouteen liittyvien ilmiöiden selvittämisen
ongelma on se, että yritysten vastuuhenkilöiden
rikostaustaa kuvaavia poliisin tietoja ei voida yhdistää massamaisesti
yritysten taloudellista toimintaa kuvaaviin tietoihin, kuten Verohallinnon
verotustietoihin. Edelleen perusteluissa (s. 10) todetaan, että harmaan
talouden selvittäminen edellyttää laajoja
oikeuksia saada ja yhdistää taloudellista toimintaa
ja asemaa koskevia tietoja. Sen vuoksi selvitysyksikölle
ehdotetaan säädettäväksi laaja
tietojen käsittelyä vaativa tehtävä sekä tehtävään
liittyvät tietojenkäsittelyoikeudet. Tällaisista
lähtökohdista käsin on keskeistä arvioida,
miten lakiehdotuksessa on otettu huomioon perustuslakivaliokunnan
henkilötietojen käsittelyä koskeva käytäntö ja
miten tarkkarajaista sääntely ylipäätään
on.
Henkilötietojen suojaan kohdistuvat yleiset vaatimukset
ja 1. lakiehdotuksen käsitteistö
Yleiset vaatimukset
Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan henkilötietojen
suojasta säädetään tarkemmin
lailla. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti pitänyt
henkilötietojen suojan kannalta tärkeinä sääntelykohteina
ainakin rekisteröinnin tavoitetta, rekisteröitävien
henkilötietojen sisältöä, niiden
sallittuja käyttötarkoituksia mukaan luettuna
tietojen luovutettavuus sekä tietojen säilytysaikaa
henkilörekisterissä ja rekisteröidyn oikeusturvaa.
Näiden seikkojen sääntelyn lain tasolla
tulee lisäksi olla kattavaa ja yksityiskohtaista (ks. esim. PeVL
25/2010 vp, s. 2/II, PeVL 27/2006
vp, s. 2/I ja PeVL 14/2002
vp, s. 2). Lailla säätämisen
vaatimus ulottuu myös mahdollisuuteen luovuttaa henkilötietoja
teknisen käyttöyhteyden avulla (PeVL
12/2002 vp, s. 5).
Valiokunnan mielestä 1. lakiehdotus täyttää nämä yleiset
vaatimukset riittävällä tavalla. Sen sijaan
lakiehdotuksessa käytetyt käsitteet ovat eräiltä osin
ongelmallisia.
Viranomainen
Esitykseen sisältyvän 1. lakiehdotuksen 2 §:n 4 kohdan
mukaan "viranomaisella" tarkoitetaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta
annetun lain (621/1999) 4 §:ssä tarkoitettua
viranomaista. Käytännössä se
tarkoittaa, että viranomaisen käsite muodostuu
erittäin laajaksi.
Lakiviittauksesta johtuu, että viranomaisella tarkoitetaan
1) valtion hallintoviranomaisia sekä muita valtion
virastoja ja laitoksia,
2) tuomioistuimia ja muita lainkäyttöelimiä,
3) valtion liikelaitoksia,
4) kunnallisia viranomaisia,
5) Suomen Pankkia mukaan lukien Finanssivalvonta, Kansaneläkelaitosta
sekä muita itsenäisiä julkisoikeudellisia
laitoksia,
6) eduskunnan virastoja ja laitoksia sekä
7) Ahvenanmaan maakunnan viranomaisia niiden huolehtiessa valtakunnan
viranomaisille kuuluvista tehtävistä maakunnassa.
Viranomaisia ovat myös lain tai asetuksen taikka 1,
2 tai 7 kohdassa tarkoitetun viranomaisen päätöksen
perusteella tiettyä tehtävää itsenäisesti
hoitamaan asetetut lautakunnat, neuvottelukunnat, komiteat, toimikunnat,
työryhmät, toimitusmiehet samoin kuin kunnan ja
kuntayhtymän tilintarkastajat sekä muut niihin
verrattavat toimielimet. Viranomaisen käsite kattaa viranomaisten
toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaisesti myös lain
tai asetuksen taikka niiden nojalla annetun säännöksen
tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavat
yhteisöt, laitokset, säätiöt
ja yksityiset henkilöt niiden käyttäessä julkista
valtaa.
Viranomainen-termillä on merkitystä erityisesti
selvitysyksikön tiedonsaantioikeuden laajuuden kannalta.
Selvitysyksiköllä on tiedonsaantioikeus
vain viranomaisen hallussa oleviin tietoihin. Oikeus pyytää velvoitteidenhoitoselvityksiä
on
vain viranomaisella.
Valiokunnan mielestä on ongelmallista siirtää aivan
tiettyyn tarkoitukseen luotu käsite sellaisenaan hyvin
toisenlaista päämäärää palvelevaan
lakiin. Viranomaisen käsite on säädetty
perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (ks. PeVL
43/1998 vp) viranomaisten toiminnan julkisuudesta
annetussa laissa yleiskielessä ja oikeustieteessä muutoin
käytettyä viranomaisen käsitettä huomattavasti
laajemmaksi, jotta perustuslain 12 §:n 2 momentissa tarkoitettu
viranomaisten asiakirjojen julkisuus toteutuisi mahdollisimman hyvin
kaikissa niissä tapauksissa, joissa kyse on julkisen vallan
käyttöön liittyvästä toiminnasta
(ks. HE 30/1998 vp, s. 49—53
ja HE 309/1993 vp, s. 58). Nyt käsitteen
siirtäminen säädettävään
lakiin sellaisenaan merkitsee sitä, että selvitysyksikölle
perustetaan ainakin muodollisesti tiedonsaantioikeus sellaistenkin tahojen
mahdollisesti pitämiin rekistereihin, joilla ei ole mitään
tekemistä elinkeinotoiminnan tai sen rahoituksen kanssa.
Valiokunnan mielestä tämä ei ole asianmukaista
eikä myöskään oikeassa suhteessa
lakiehdotuksella tavoiteltaviin päämääriin.
Edellä mainituista syistä perustuslakivaliokunta
pitää tärkeänä, että valtiovarainvaliokunta pyrkii
täsmentämään viranomainen-käsitettä niin,
että se kattaa vain sellaiset viranomaiset, jotka hoitavat
elinkeinotoimintaan liittyviä rekisteröinti-,
lupa-, tarkastus- tai valvontatehtäviä, elinkeinotoiminnan
rahoitukseen liittyviä tehtäviä tai jotka
muutoin tehtävissään käsittelevät
myös elinkeinotoimintaa koskevia asioita (kuten tulli,
poliisi ja tuomioistuimet), sekä elinkeinotoimintaa harjoittavat
valtion, kunnan ja kuntayhtymän yksiköt.
Organisaatiohenkilö
Toinen lain soveltamisalan kannalta keskeinen käsite
on "organisaatiohenkilö". Lain 2 §:n 2 kohdan
mukaan organisaatiohenkilöllä tarkoitetaan ensinnäkin
yksityistä elinkeinonharjoittajaa, jonka harjoittamasta
liiketoiminnasta on kirjanpitolaissa (1336/1997) säädetty
kirjanpitovelvollisuus. Organisaatiohenkilöllä tarkoitetaan
myös avoimen yhtiön yhtiömiestä,
kommandiittiyhtiön vastuunalaista yhtiömiestä ja eurooppalaisen
taloudellisen etuyhtymän henkilöjäsentä.
Organisaatiohenkilöllä tarkoitetaan niin ikään
sitä, joka on yhteisön hallituksen jäsenenä tai
toimitusjohtajana taikka muussa siihen rinnastettavassa asemassa,
samoin kuin sitä, joka tosiasiallisesti johtaa yhteisön
tai säätiön taikka ulkomaisen sivuliikkeen
toimintaa taikka hoitaa sen hallintoa. Tältä osin
määritelmä vastaa liiketoimintakiellosta
annetun lain (1059/1985) 2 §:ssä määriteltyä henkilöpiiriä. Henkilö on
organisaatiohenkilö, vaikka henkilö on määrätty
liiketoimintakieltoon. Lisäksi organisaatiohenkilöksi
katsotaan henkilö, joka omistaa yksin tai yhdessä perheenjäsentensä kanssa vähintään
10 prosenttia yhteisön pääomasta tai heillä on
vastaava osuus yhteisön äänimäärästä. Perheenjäsenellä tarkoitetaan
lakiehdotuksessa ylenevässä tai alenevassa sukulaissuhteessa
olevaa henkilöä, aviopuolisoa, rekisteröidyn
parisuhteen toista osapuolta ja samassa taloudessa asuvaa henkilöä.
Lakiehdotuksen yleisperusteluista (s. 9) käy selvästi
ilmi, että selvitysyksikön oikeudet tehdä ehdotettuja
selvityksiä rajautuvat koskemaan vain ehdotuksen mukaisia
organisaatioita ja organisaatiohenkilöitä. Tähän
nähden ei ole aivan ongelmatonta, että esimerkiksi
4 §:n mukaan selvitysyksiköllä on oikeus
saada pyynnöstä salassapitovelvollisuuden estämättä viranomaiselta
ilmiöselvityksen laatimiseksi välttämättömät tiedot henkilöstä (kurs.
tässä) ja organisaatiosta. Henkilön asema
organisaatiohenkilönä selvitetään
siis eräänlaisena esitutkimuksena ilman, että henkilöä koskevien
tietojen pyytämiselle olisi minkäänlaista
lähtökohtaista kynnystä. Hallituksen
esityksen perusteluista (s. 16) käy ilmi, että sellaisten
henkilöiden tiedot, joilla ei ole organisaatiohenkilön
asemaa selvityshetkellä toimivassa yrityksessä,
hävitetään tarpeettomina. Valiokunnan
mielestä henkilötietojen suojaan liittyvistä syistä lakiin
on tarpeen ottaa nimenomainen säännös
mainittujen tietojen välittömästä hävittämisestä.
Vastaavasti lakiehdotuksen 5 §:n mukaisen velvoitteidenhoitoselvityksen
on tarkoitettu kohdistuvan vain organisaatioihin ja organisaatiohenkilöihin
(esityksen perustelut, s. 20). Kuitenkin myös mainitun
pykälän 2 momentin mukaan velvoitteidenhoitoselvitystä koskevassa pyynnössä on
yksilöitävä organisaatio tai henkilö (kurs.
tässä), josta selvitystä pyydetään.
Tässäkin siis tehdään eräänlainen
esitutkimus yksittäisen, nimetyn henkilön asemasta
elinkeinotoiminnassa. Esityksen perusteluissa (s. 20) mainitaankin,
että mikäli henkilöllä ei todettaisi
organisaatiokytkentöjä, ei velvoitteidenhoitoselvitystä jatkettaisi.
Tästäkin on valiokunnan mielestä edellä mainituista
syistä tarpeen ottaa lakiin nimenomainen säännös.
Samoin on syytä säätää tällaisen
ylimääräisen tiedon välittömästä hävittämisestä.
Koska nyt ehdotetut säännökset mahdollistavat
selvitysyksikön toiminnan tarkoituksen kannalta tarpeettoman
tiedon kertymisen, perustuslakivaliokunnan mielestä valtiovarainvaliokunnan
olisi harkittava vaihtoehtoa, jonka mukaan sekä ilmiöselvityksen
että velvoitteidenhoitoselvityksen edellytykseksi asetettaisiin
yksittäisen henkilön osalta, että tämän
on jo lähtökohtaisesti syytä olettaa
olevan lakiehdotuksessa tarkoitetun organisaatiohenkilön
asemassa.
Ilmiöselvitys
Ilmiöselvityksessä selvitysyksikkö kuvaa
1. lakiehdotuksen 3 §:n 2 momentin mukaan harmaan talouden
ilmiöitä ja harmaan talouden torjuntaa sekä näiden
vaikutuksia. Ilmiöselvitystä varten hankittavat
tiedot on lueteltu tyhjentävästi lakiehdotuksen
4 §:ssä. Henkilötietojen suojan kannalta
on tärkeää, että lakiehdotuksen 3 §:n
loppuosan mukaan ilmiöselvityksessä ei saa yksilöidä organisaatiota
tai organisaatiohenkilöä. Ilmiöselvitystä varten
hankittua tietoa ei esityksen perustelujen (s. 15) mukaan saisi
käyttää muuhun kuin 3 §:ssä kuvattuun
tarkoitukseen, lukuun ottamatta ehdotetun lain 5 §:n 3 momenttia,
jossa säädetään mahdollisuudesta pyytää velvoitteidenhoitoselvitystä ilmiöselvityksessä
kuvatun
ryhmän perusteella. Henkilötietojen suojaan liittyvistä syistä tästä rajoituksesta
on tarpeen ottaa lakiin nimenomainen säännös.
Velvoitteidenhoitoselvitys
Velvoitteidenhoitoselvitystä koskevat perussäännökset
ovat 1. lakiehdotuksen 5—7 §:ssä. Lakiehdotuksen
5 §:n 4 momentin mukaan selvitysyksikkö kuvaa
velvoitteidenhoitoselvityksessä organisaation tai organisaatiohenkilön
sekä näihin välittömästi
tai välillisesti kytkeytyvän organisaation ja
organisaatiohenkilön toimintaa ja taloutta sekä veroihin,
lakisääteisiin eläke-, tapaturma- tai
työttömyysvakuutusmaksuihin taikka tullin perimiin
maksuihin liittyvien velvoitteiden hoitamista. Velvoitteidenhoitoselvitysten
käyttötarkoitukset luetellaan tyhjentävästi
6 §:ssä.
Velvoitteidenhoitoselvityksen laatimistehtävä ei
laajenna viranomaisten tiedonsaantioikeuksia,
koska 1. lakiehdotuksen 7 §:n mukaan selvitysyksiköllä on
oikeus saada salassapitovelvollisuuden estämättä viranomaiselta
ne velvoitteidenhoitoselvityksen laatimiseksi välttämättömät
tiedot, jotka velvoitteidenhoitoselvitystä pyytänyt
viranomainen on oikeutettu saamaan selvityspyynnössä kuvattua
käyttötarkoitusta varten.
Velvoitteidenhoitoselvityksen käyttötarkoitusta
rajaavaan 6 §:n lakiluetteloon sisältyy kuitenkin
tehtäviä, joihin liittyvästä tietojenkäsittelystä saattaa
olla erityissääntelyä muussa lainsäädännössä.
Näin on esimerkiksi 3 kohdassa mainitun Eläketurvakeskuksen
osalta sen harjoittaessa työeläkevakuuttamisvelvoitteiden
valvontaa. Tähän käsittelyoikeuteen on
perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (ks. PeVL 30/2005
vp, s. 4) säädetty rajoituksia työntekijän
eläkelain (395/2006) 199 §:ssä.
Jotta jo kertaalleen tietojenkäsittelylle säädettyä henkilötietojen
suojaa koskevaa erityissääntelyä ei sivuutettaisi,
on 1. lakiehdotusta valiokunnan mielestä syytä täydentää esimerkiksi
säännöksellä, jonka mukaan,
siltä osin kuin ehdotetussa laissa ei toisin säädetä,
selvitysyksikön on velvoitteidenhoitoselvityksiä laatiessaan
noudatettava niitä säännöksiä,
joita tietoja antaneen viranomaisen on sovellettava käsitellessään
selvityskeskukselle annettavia tietoja toimeksiannon mukaisessa tarkoituksessa.
Muuta
Asiakirjojen ja tietojen julkisuus
Asiakirjojen ja tietojen julkisuuteen sovelletaan 1. lakiehdotuksen
13 §:n 1 momentin lakiviittauksen mukaan viranomaisten
toiminnan julkisuudesta annettua lakia.Tätä täydentää pykälän 2 momentti,
jonka mukaan ilmiöselvitysten laatimiseksi saadut tiedot
sekä velvoitteidenhoitoselvitykset ja niiden laatimiseksi
saadut tiedot ovat salassa pidettäviä.
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 14 §:n
1 momentin pääsäännön
mukaan viranomaisen asiakirjan antamisesta päättää se viranomainen,
jonka hallussa asiakirja on. Momentin viimeisen virkkeen mukaan
tiedon antamisesta asiakirjasta, joka on laadittu viranomaistehtävää suoritettaessa
tai annettu toisen viranomaisen lukuun suoritettavaa tehtävää varten,
päättää tehtävän
antanut viranomainen, jollei toimeksiannosta muuta johdu.
Velvoitteidenhoitoselvityksen selvitysyksikkö voi edellä kuvatuin
tavoin laatia vain viranomaisen pyynnöstä. Hallituksen
esityksen perusteluista (s. 14) käy lisäksi ilmi,
että selvitysyksikkö voi laatia ilmiöselvityksen
paitsi omasta aloitteestaan myös toisen viranomaisen aloitteesta.
Jotta asiakirjajulkisuus ei kaventuisi siitä, mitä se
viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaan on, lakiehdotuksen 13 §:n
2 momenttiin on perustuslain 12 §:n 2 momenttiin
liittyvistä syistä tarpeen lisätä maininta
siitä, että siinä mainitut tiedot ovat selvitysyksikössä salassa
pidettäviä. Tämä on myös ollut
alun perin lakiehdotuksen tarkoituksena, kuten hallituksen esityksen
perusteluista (s. 26) käy ilmi.
2. lakiehdotus
Valiokunnalla ei ole huomauttamista 2. lakiehdotuksesta.
