Perustelut
Yleistä
Puitepäätöksen tavoitteena on Euroopan
unionista tehdyn sopimuksen 34 artiklan 2 kohdan b alakohdan
mukaisesti lähentää jäsenvaltioiden
terrorismilainsäädäntöä.
Ehdotus sisältää vähimmäisvaatimuksiksi
tarkoitettuja säännöksiä terroritekojen
rikostunnusmerkistöistä ja terroritekojen rikosoikeudellisista
seuraamuksista. Ehdotuksen pääasiallisena tarkoituksena
on varmistaa, että terroriteoista rangaistaan tehokkailla,
oikeasuhtaisilla ja varoittavilla seuraamuksilla.
Terrorismi todetaan ehdotuksen johdannossa yhdeksi ihmisarvon,
vapauden, demokratian ja ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamisen
ja oikeusvaltion periaatteiden vakavimmista loukkauksista. Euroopan
unioni rakentuu näille periaatteille, jotka lisäksi
ovat yhteisiä kaikille jäsenvaltioille. Terrorismin
vastainen toiminta on perustuslain 1 §:n 3 momentissa tarkoitettua
kansainvälistä yhteistyötä rauhan
ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi. Puitepäätösehdotuksen
pääasialliset tavoitteet ovat valiokunnan mielestä hyväksyttäviä.
Ehdotusta on arvioitava lähemmin rikosoikeudelliseen
laillisuusperiaatteeseen sisältyvien vaatimusten
kannalta. Rikosoikeudellisesta laillisuusperiaatteesta säädetään
perustuslain 8 §:ssä. Sen mukaan ketään
ei saa pitää syyllisenä rikokseen eikä tuomita
rangaistukseen sellaisen teon perusteella, jota ei tekohetkellä ole
laissa säädetty rangaistavaksi. Rikoksesta ei
saa tuomita ankarampaa rangaistusta kuin tekohetkellä on
laissa säädetty. Tämä sääntely
vastaa pitkälti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7 artiklan 1 kappaletta.
Rikosoikeudellista laillisuusperiaatetta käsitellään
myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 49 artiklassa.
Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate sisältää vaatimuksen
sääntelyn täsmällisyydestä.
Sen mukaan kunkin rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava
laissa riittävällä täsmällisyydellä siten,
että säännöksen sanamuodon perusteella
on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti
rangaistavaa (ks. esim. PeVL 29/2001 vp, s.
3/II). Rikosoikeudellisen sääntelyn yhteydessä on
otettava huomioon myös suhteellisuusvaatimus perusoikeusrajoitusten
yleisenä edellytyksenä. Rangaistusseuraamuksen
ankaruuden tulee olla oikeassa suhteessa teon moitittavuuteen ja
rangaistusjärjestelmän kokonaisuudessaan tulee
täyttää suhteellisuuden vaatimukset (ks. myös PeVL
23/1997 vp). Euroopan unionin perusoikeuskirjan
49 artikla koskee laillisuusperiaatetta ja rikoksesta määrättävien
rangaistusten oikeasuhtaisuuden periaatetta. Artiklan 3 kappaleessa
todetaan nimenomaisesti, että rangaistus ei saa olla epäsuhteessa
rikoksen vakavuuteen.
Terroriteot
Ehdotuksen 1 artiklan 1 kappale sisältää yksityiskohtaisen
luettelon eräistä kansallisessa lainsäädännössä rikoksiksi
määritellyistä teoista sekä säännöksen
edellytyksistä, joiden vallitessa luettelossa mainitun
rikoksen tekeminen on katsottava terroriteoksi. Rikoksentekijän
tarkoitus on määritelmän kannalta olennainen
seikka. Ehdotuksen mukaan rikos on katsottava terroriteoksi silloin,
kun rikoksentekijän tarkoitus on erityisesti väestöä pelottelemalla
vakavasti horjuttaa jonkin maan tai kansainvälisen julkisoikeuden
piiriin kuuluvan järjestön poliittisia, taloudellisia
tai yhteiskunnallisia rakenteita taikka tuhota ne.
Päätösehdotuksen kannalta ratkaisevan
tärkeää terroriteon määritelmää on
asian jatkovalmistelussa valiokunnan mielestä tarpeen vielä täsmentää.
Tiettyä väljyyttä sisältyy esimerkiksi rikoksentekijän
tuhoamis- ja horjuttamistarkoituksen kohteista käytettyihin
käsitteisiin (esim. "yhteiskunnalliset rakenteet"). Horjuttamistarkoituksen
sijasta tai sen rinnalla olisi aiheellista mainita esimerkiksi
joissakin kansainvälisissä asiakirjoissa (kansainvälinen
terrorismin rahoituksen vastainen yleissopimus ja kansainvälinen
yleissopimus panttivankien ottamista vastaan) käytetty
julkisen vallan toimielimiin tai yksityisiin tahoihin kohdistuva
pakottamistarkoitus. Rikoksen tekotapaan viittaava muotoilu "erityisesti
väestöä pelottelemalla" ei ole onnistunut.
Sen sijaan terroriteolle voi valiokunnan mielestä olla
ominaista sen tekeminen väestön tai rikoksen välittömiä kohteita
laajemman ihmisryhmän pelottelemiseksi. Jatkovalmistelussa
olisi sääntelyn selkeyden vuoksi syytä harkita
myös rikoksen kansainvälisen luonteen lisäämistä teon
terroristisuuden edellytykseksi. Tämä voi olla
tarpeen terroritekojen erottamiseksi esimerkiksi kansallisten rikollisjärjestöjen
harjoittamasta terrorismiin verrattuna tavanomaisemmasta rikollisesta
toiminnasta. Valmistelussa tulee kiinnittää huomiota
myös Euroopan neuvoston ja Yhdistyneiden kansakuntien asiakirjoissa
käytettyihin terroritekojen ja terrorismin määritelmiin.
Terroristiryhmään liittyvät terrorismirikokset
Ehdotuksen 2 artiklan 1 kappaleen mukaan terroristiryhmällä tarkoitetaan
rakenteeltaan jäsentynyttä useamman kuin kahden
henkilön vakiintunutta yhteenliittymää,
joka toimii yhdessä terrorismirikosten tekemiseksi. Artiklan
2 kappale sisältää ehdotuksen jäsenvaltioihin
kohdistuvasta velvoitteesta kriminalisoida terroristiryhmän johtaminen,
ryhmän toimintaan osallistuminen, ryhmän tukeminen
ja terroristiryhmän puitteissa tehtyjen rikosten tuottaman
hyödyn pesu. Myös näiden säännösten
vuoksi on oleellista, että terroriteot kyetään
määrittelemään puitepäätöksessä täsmällisesti
ja tarkkarajaisesti.
Jatkovalmistelussa on kiinnitettävä vielä huomiota
ehdotettuun velvoitteeseen kriminalisoida terroristiryhmän
johtaminen itsenäisenä rikoksena samoin kuin ryhmän
toimintaan osallistuminen päätösehdotuksen
3 artiklassa tarkoitettuja yllytystä ja avunantoa laajempana,
uuden tyyppisenä rikokseen osallisuuden tapana. Valiokunta
painottaa sääntelyn täsmällisyysvaatimuksen
korostuvan tavanomaista enemmän, jos osallisuutta rikokseen
on tarkoitus ehdotetulla tavalla säännellä rikosoikeudessa
vakiintuneista osallisuusopillisista käsityksistä poikkeavasti (PeVL
10/2000 vp, s. 2). Sen vuoksi on tärkeää, että rangaistava
osallisuus edellyttää henkilön aktiivista
osallistumista ryhmän terroristiseksi katsottavaan toimintaan.
Puitepäätöksen täsmällisyyden
kannalta on tärkeää, että puheenjohtajavaltion
ehdotuksissa ei ole komission alkuperäiseen ehdotukseen
sisältynyttä velvoitetta terroristiryhmän
kannattamisen kriminalisoimisesta ja että puheenjohtajavaltio
on ehdottanut terroristiryhmän tukemista koskevaa säännöstä täsmennettäväksi
kuvauksilla rangaistavan tukemisen eri tavoista.
Seuraamukset
Ehdotuksen 4 artikla sisältää säännöksiä terroritekojen
seuraamuksista. Artiklan 1 kappaleen mukaan jäsenvaltion
on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että terroriteoista
voidaan langettaa tehokkaita, oikeasuhtaisia ja varoittavia rangaistusseuraamuksia,
joista
voi seurata rikoksentekijän luovuttaminen. Valiokunnalla
ei ole tätä vastaan huomauttamista. Ongelmallinen
ei ole myöskään artiklan 2 kappaleen
säännös, jonka mukaan terroriteosta tulee
voida langettaa ankarampi vapausrangaistus kuin sellaisesta ehdotuksen
1 artiklan luettelossa mainitusta rikoksesta, johon ei liity terroriteolle
ominaista erityistä tarkoitusta. Säännös
ei edellytä, että terroriteosta tulisi voida määrätä kansallisen
lainsäädännön mukaista enimmäisrangaistusta
ankarampi rangaistus.
Suhteellisuusperiaatteen kannalta valiokunta kiinnittää vakavaa
huomiota ehdotuksen 4 artiklan 3 kappaleeseen, joka sisältää vähimmäisvaatimuksiksi
tarkoitettuja säännöksiä vapausrangaistuksen
pituudesta. Suomen rikosoikeudellisessa seuraamusjärjestelmässä ei
esimerkiksi ole ehdotuksessa mainittua 20 vuoden vapausrangaistusta.
Moitittavuudeltaan eri tyyppisiä rikoksia koskevista asteikkosäännöksistä aiheutuu
valiokunnan mielestä yleisemminkin vaara, että rangaistusasteikkoja
ei ole mahdollista hyväksyttävästi sovittaa
kansalliseen rangaistusjärjestelmään
suhteellisuusperiaatetta rikkomatta.
Rangaistustason vahvistamista puitepäätöksellä tulee
valiokunnan mielestä välttää.
Jäsenvaltion on voitava suhteuttaa terroriteoista määrättävät
rangaistukset siellä muutoin käytettävään
rangaistustasoon. Sen vuoksi rangaistustason täsmentäminen
tulee valiokunnan mielestä jättää jäsenvaltion
omien lainsäädäntöratkaisujen
varaan. Estettä ei ole sille, että rikoksen luonne
terroritekona edellytetään otettavaksi huomioon
jäsenvaltiossa käytettäviä rangaistusasteikkoja
olennaisestikin korottavana tekijänä.
Perusoikeusjärjestelmästä johtuu,
että Suomessa ei voida varauksitta ottaa liitännäisrangaistuksena
käyttöön komission ehdotuksen 5 artiklan
3 kappaleessa mainittua kansalaisoikeuksien tai poliittisten
oikeuksien rajoittamista. Siksi on tärkeää,
että puheenjohtajavaltion ehdotus ei sisällä vastaavaa
säännöstä.