Perustelut
Yleistä
Lakiesityksen yhtenä tavoitteena on selkeyttää nykyistä säädösrakennetta
siten, että samantyyppiset asiakokonaisuudet ovat omana
lakikokonaisuutenaan. Tarkoitus on erottaa neljä tukimuotoa
maaseutuelinkeinojen rahoituslain mukaisesta järjestelmästä omaksi
laikseen. Tätä tavoitetta sinänsä on
pidettävä hyväksyttävänä perusteena.
Siitä huolimatta nyt käsillä oleva esitys
yhdessä muun maaseutua koskevan normikokonaisuuden kanssa
on edelleen vaikeasti avautuva ja ymmärrettävä.
Tämä johtuu osaksi siitä, että maaseutua
ja maaseudun taloutta sääntelevät lukuisat
sekä EY-tason että kansallisen tason säädökset.
Lisäksi kotimainen sääntely perustuu
paljolti lainsäädännön delegoinnin
varaan. Normipohjan pirstaleisuutta ja vaikeaselkoisuutta sekä jatkuvaa
muutostilaa ei voi pitää tyydyttävänä.
Yhteen elinkeinotoimintaan kohdistuvan sääntelyn
tällaista tilaa ei perustuslain 18 §:n mukaisen
elinkeinovapauden kannalta eikä perustuslain 21 §:n
mukaisen hyvän hallinnon kannalta voida pitää asianmukaisena
(PeVL 41/2006 vp, s. 2/I, PeVL
25/2005 vp, s. 5).
Asetuksenantovaltuudet
Ehdotettu sääntely on tarkoitettu toteutettavaksi monilta
osin verrattain väljillä alemmanasteisilla
säännöksillä. Lakiehdotuksen
4 §:n 2 momentissa todetaan, että siinä mainittuja
tukia voidaan myöntää paikallisen toimintaryhmän
alueella toimivalle rekisteröidylle yhdistykselle, jos
paikallinen toimintaryhmä puoltaa tuen myöntämistä.
Saman pykälän 3 momentin viimeisen virkkeen mukaan
valtioneuvoston asetuksella säädetään
tarkemmin "tilanteista", joissa tukea voidaan myöntää 2
momentissa tarkoitetuille tahoille. Valtuuden säätämiseen
laissa on perustuslakivaliokunnan käytännössä kohdistettu
vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta
(PeVL 25/2005 vp, s. 4/II, PeVL
1/2004 vp, s. 2/I, PeVL 56/2002
vp, s. 3/I). Sääntelyn
epämääräisyyden vuoksi ja koska
samoista asioista näytettäisiin säädettävän
valtioneuvoston asetuksella 3 momentin ensimmäisessä virkkeessä,
on toinen virke syytä poistaa, ellei sitä täsmennetä.
Lakiehdotuksen 5 §:ssä säädetään
tuen myöntämisen edellytyksistä ja ehdoista.
Mainitun pykälän 1—4 momenttien mukaan
tuen myöntämisen edellytyksenä on, että viljelijä sitoutuu
noudattamaan tuelle asetettuja ehtoja ja täydentäviä ehtoja
tai lisäehtoja taikka sitoutuu toteuttamaan tiettyjä perustoimenpiteitä.
Valtioneuvoston asetuksella ehdotetaan 5 momentin ensimmäisen
virkkeen nojalla säädettävän
sitoumus- tai sopimuskauden pituudesta, sitoumuksesta tai sopimuksesta
luopumisesta sekä niiden muuttamisesta, raukeamisesta tai
siirtämisestä toiselle viljelijälle EY:n
maaseutuasetuksen, toimeenpanoasetuksen ja valvonta-asetuksen asettamissa rajoissa.
Sääntely liittyy maatalouden elinkeinon rahoittamista
koskevan budjettilain ja EY-sidonnaisen sääntelyn
yhteyteen. Näissä tilanteissa perustuslakivaliokunta
on pitänyt tavanomaista väljempää valtuutussääntelyä riittävän
täsmällisenä (PeVL 48/2001
vp, s. 3/II). Valtuutuksen tulkintaa ja niiden
nojalla annettavien säännösten sisältöä rajoittaa
myös suoraan perustuslain 80 §:n 1 momentti, jonka
mukaan lailla on säädettävä yksilön
oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista,
jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan (PeVL
19/2006 vp, s. 3/I, PeVL 29/2004
vp, s. 4/I, PeVL 37/2005 vp,
s. 5/II). Asetuksella ei ole mahdollista antaa säännöksiä sellaisesta
Euroopan yhteisön lainsäädännössä jäsenvaltioiden
päätettäväksi jätetyistä seikoista,
joista on perustuslain mukaan säädettävä lailla
(PeVL 25/2005 vp, s. 4—5).
Sitoumuksen tai sopimuksen muuttamisella, raukeamisella tai
siirtämisellä toiselle voi olla merkittäviä vaikutuksia
tuensaajan oikeusasemaan. Perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan
EY:n maaseutuasetus, toimeenpanoasetus ja valvonta-asetus eivät
riittävässä määrin
rajaa asetuksenantovaltuutta. Valiokunta katsoo, että näissä tapauksissa
on kyse perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaisista
yksilön oikeuksista ja velvollisuuksista, joista tulee
säätää lailla.
Ehdotetun 5 §:n 5 momentissa valtuutetaan valtioneuvosto
asetuksella antamaan tarkemmat säännökset
lainkohdassa mainittujen erilaisten tukien ja korvausten yleisistä ehdoista
ja yleisistä edellytyksistä. Lakiehdotuksen 5 §:n
1—4 momenttien perusteella tuen myöntämisen
edellytyksenä on viljelijän sitoutuminen noudattamaan
asetettuja ehtoja. Esimerkiksi luonnonhaittakorvauksen osalta tuen
ehdot näyttävät määräytyvän
kokonaisuudessaan EY:n asetusten ja valtioneuvoston asetuksen perusteella. Laissa
ei esitetä tukien saamiseksi mitään perusedellytyksiä,
joista voitaisiin valtioneuvoston asetuksella antaa lakia täydentäviä ja
tarkempia säännöksiä. Tukien
yleisistä edellytyksistä ei voida säätää pelkästään
asetustasolla. Perustuslakivaliokunta painottaa, että mainittujen
tukien ja korvausten yleiset edellytykset on käytävä ilmi
laista.
Tuen takaisinperintä
Lakiehdotuksen 16 §:ssä on tuen takaisinperintää koskevat
säännökset. Sen 1 momentin nojalla takaisinperinnästä,
takaisinperittävälle määrälle
laskettavasta korosta ja takaisinperittävän määrän
korottamisesta säädetään tukitehtävälain
7 §:ssä. Sen mukaan takaisinperintään
voidaan ryhtyä, jos tukea on myönnetty perusteettomasti
tai liikaa. Ehdotettuun 16 §:n 2 momenttiin liittyy kohtuullistamissäännös,
jonka mukaan maaseutuvirasto voi erityisestä syystä päättää,
että tukitehtävälain 7 §:n 3
momentissa tarkoitettu korko jätetään
osaksi tai kokonaan perimättä, jollei Euroopan
yhteisön lainsäädännöstä muuta
johdu.
Lakiehdotus poikkeaa eduskunnassa samaan aikaan käsiteltävänä olevasta
ehdotuksesta laiksi maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista
(HE 192/2006 vp), jossa takaisinperinnästä ja
sen kohtuullistamisesta on nyt käsiteltävänä olevaa
ehdotusta tarkemmat säännökset. Asianmukaista
on, että tukien takaisinperinnässä pyritään
noudattamaan yhtenäistä linjaa.
Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetussa 16 §:ssä säädetty
yksilöimätön viittaus EY-lainsäädäntöön
ei täytä lailta edellytettävää täsmällisyyden
ja tarkkarajaisuuden vaatimusta (PeVL 41/2006
vp, s. 3, PeVL 25/2005 vp, s. 4/II, PeVL
1/2004 vp, s. 2/I), joten ehdotettua säännöstä on
tältä osin täsmennettävä.
Vuonna 1992 säädetyn tukitehtävälain
7 §:ssä mainitut takaisinperinnän edellytyksenä olevat tuen
perusteettomuus tai sen myöntäminen liian suurena
ovat varsin niukat ja tulkinnanvaraiset verrattuna siihen, mitä nykyisin
säädetään esimerkiksi maaseutuelinkeinojen
rahoituslain 46 §:ssä ja eduskunnan käsiteltävänä olevan maaseudun
kehittämiseen myönnettäviä tukia koskevan
lakiehdotuksen 10 luvussa. Liikaa maksettu tuki on voinut johtua
myös tuen saajasta riippumattomista syistä tai
jostakin vähäisestä virheestä,
väärinkäsityksestä tai tiedosta.
Perustuslakivaliokunta on myös erilaisten lupien peruuttamisen
yhteydessä pitänyt välttämättömänä sitoa
toimenpide vakaviin tai olennaisiin rikkomuksiin tai laiminlyönteihin
sekä siihen, että asianosaiselle annetut huomautukset tai
varoitukset eivät ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden
puutteellisuuksien korjaamiseen ja ettei mainittuja toimenpiteitä tule
toteuttaa ennen kuin asianosaiselle on annettu mahdollisuus korjata
virheensä (PeVL 41/2006 vp,
s. 3/I, PeVL 28/2005 vp, s.
2/I, PeVL 7/2005 vp, s. 9, PeVL
44/2004 vp, s. 2—3, PeVL 16/2003
vp, s. 2/II). Valiokunnan mielestä sääntelyn
oikeasuhtaisuuden kannalta tällainen virheiden korjaamismahdollisuus
olisi asianmukaista liittää ehdotuksen 16 §:ään.
Samalla perusteella 16 §:n 2 momentin kohtuullistamissäännöstä tulisi
vielä kehittää ulottamalla se tietyin
edellytyksin koskemaan — ei vain korotetun koron perimättä jättämistä — vaan
myös koko tuen määrää.
Tietojen luovuttaminen
Lakiehdotuksen 18 §:n 2 momentissa on säännökset
niiden tietojen luovuttamisesta, jotka on saatu tässä laissa
säädettyä tehtävää suoritettaessa
yksityisen tai yhteisön taloudellisesta asemasta, liike-
tai ammattisalaisuudesta taikka yksityisen henkilökohtaisista
oloista. Saman momentin 3 kohdan mukaan salassapitosäännösten
estämättä saa mainittuja tietoja luovuttaa
Suomea sitovan kansainvälisen sopimuksen niin edellyttäessä.
Säännös vaikuttaa tarpeettoman avoimelta. Kysymys
on henkilön toimeentulon kannalta välttämättömien
tukien hakemisen yhteydessä saaduista tiedoista ja yksityisen
henkilökohtaisista oloista. Säännös
sallii tietojen luovuttamisen Euroopan unionin ja Euroopan talousalueen ulkopuolellekin.
Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti tällaisissa tapauksissa
viitannut tietosuojadirektiivin 25 artiklaan, jonka mukaan henkilötietojen
siirtämisen edellytyksenä on, että direktiivin
kannalta kolmannessa maassa taataan riittävä tietosuojan
taso. Vähimmäistason vaatimus johtuu myös
perustuslain 10 §:n 1 momentista. Yksityiskohtaiset
kansalliset säännökset ovat henkilötietolain
5 luvussa. Valiokunnan mielestä ehdotuksen mukaisia tietoja saadaan
luovuttaa ulkomaille vain, jos se on henkilötietolain kyseisten
säännösten mukaista. Säännöstä on
syytä täsmentää viittauksilla
tietosuojadirektiivin ja henkilötietolain asianomaisiin
säännöksiin (PeVL 51/2002
vp, s. 3, PeVL 14/2002 vp,
s. 5/I, ks. myös PeVL 26/2006
vp, s. 3/II).
Syyttömyysolettama
Eläinten hyvinvoinnin tuen maksatus on lakiehdotuksen
17 §:n 1 momentin perusteella keskeytettävä,
jos tuen hakijan tilalla on tehty tuotantoeläimiä koskeva
valvonta tai muu valvonta ja sen seurauksena on aloitettu syyteharkinta. Ehdotus
ei ole hyvin sopusoinnussa perustuslain 8 §:ssä vahvistettuun
rikosoikeudelliseen laillisuusolettamaan sisältyvän
syyttömyysolettaman, perustuslain 21 §:n ja Euroopan
ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 2 kappaleen sekä KP-sopimuksen
14 artiklan 2 kappaleen kanssa. Jokaista rikoksesta syytettyä on
pidettävä syyttömänä,
kunnes hänen syyllisyytensä on laillisesti näytetty
toteen (PeVL 32/2005 vp, s. 3/II, PeVL
8/2000 vp, s. 3/I, HE 309/1993
vp, s. 74/II). Tuomioistuimessa viimekädessä ratkeaa,
onko tuensaajan menettely ollut sillä tavalla lainvastaista,
että tuen maksaminen voidaan keskeyttää (PeVL
60/2001 vp, s. 2/II). Perustuslakivaliokunnan
mielestä maa- ja metsätalousvaliokunnan on syytä vielä harkita,
onko 17 §:n 1 momentin mukaista maksatuksen keskeyttämistä pidettävä kaikissa
tapauksissa perusteltuna.