Perustelut
Eduskunnan suostumus
Hyväksymisen tarpeellisuus
EU-USA sopimukset.
EU-USA sopimukset perustuvat Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (jäljempänä unionisopimus)
24 ja 38 artiklan määräyksiin.
Euroopan unionin neuvosto voi unionisopimuksen 24 artiklan 1
kohdan nojalla valtuuttaa puheenjohtajavaltion, tarvittaessa komission avustamana,
aloittamaan neuvottelut kahden tai useamman valtion tai kansainvälisen
järjestön kanssa tehtävästä sopimuksesta
unionisopimuksen yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa
koskevan V osaston soveltamisesta. Neuvosto tekee tällaiset
sopimukset puheenjohtajavaltion suosituksesta.
Sopimuksiin voi unionisopimuksen 24 artiklan 4 kohdan ja 38
artiklan perusteella sisältyä määräyksiä myös
poliisi- ja rikosoikeusyhteistyötä koskevaan unionisopimuksen
VI osastoon kuuluvista asioista. Tällainen sopimus ei unionisopimuksen
24 artiklan 5 kohdan mukaan sido sellaista jäsenvaltiota,
jonka edustaja ilmoittaa neuvostossa, että kyseisen jäsenvaltion
on noudatettava valtiosääntönsä edellyttämiä menettelyjä.
Muut neuvoston jäsenet voivat kuitenkin sopia sopimuksen
soveltamisesta väliaikaisesti. Tällöin
sopimusta sovelletaan väliaikaisesti myös niihin
jäsenvaltioihin, jotka ovat ilmoittaneet valtiosääntönsä edellyttämien
menettelyjen noudattamisesta.
Perustuslakivaliokunta on Amsterdamin sopimuksesta antamassaan
lausunnossa (PeVL 10/1998 vp, s. 7/II)
katsonut unionisopimuksen 24 artiklaa tuolloin vastanneen J.14 artiklan
turvaavan unionin jäsenvaltiolle sen ilmoituksesta riippuvan
erillisen ratifiointimahdollisuuden. Valiokunnan mielestä sopimusmääräykset
kuitenkin uskoivat sopimuksentekovaltaa valtiosäännön
ulkopuolisille toimielimille liittymissopimukseen nähden
uusilla aloilla. Tämä oli valiokunnan käsityksen
mukaan ristiriidassa sopimuksentekovaltaa koskevan tuolloisen perustuslakisääntelyn
kanssa ja aiheutti Amsterdamin sopimuksen voimaansaattamislakiehdotuksen käsittelemisen
supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä.
Nizzan sopimuksesta antamassaan lausunnossa (PeVL 38/2001
vp, s. 6—7) valiokunta arvioi sopimuksentekovallan
alan pysyvän sittemmin hyväksytyn ja nykyisin
voimassa olevan unionisopimuksen 24 artiklassa ennallaan Amsterdamin
sopimukseen verrattuna. Valiokunta ei pitänyt Nizzan sopimuksen
käsittelyjärjestykseen vaikuttavana seikkana myöskään
tuolloin uusia määräyksiä jäsenvaltioiden
mahdollisuudesta sopia 24 artiklan nojalla tehdyn sopimuksen väliaikaisesta
soveltamisesta myös sellaiseen jäsenvaltioon,
joka on ilmoittanut valtiosääntönsä mukaisten
menettelyjen noudattamisesta. Sääntelyn katsottiin
mahdollistavan tilanteen, jossa määräenemmistöllä päätetty
sopimus tulee väliaikaisesti voimaan myös sitä vastustaneessa
ja mainitun ilmoituksen tehneessä jäsenvaltiossa. Valiokunta
piti järjestelyä varsinkin laajentuneen unionin
oloissa käytännön välttämättömyytenä ja
arvioi järjestelyn mahdollistaman täysivaltaisuusrajoituksen
sillä tavoin vähäiseksi, ettei se vaikuttanut
sopimuksen käsittelyjärjestykseen.Valiokunta
on tarkastellut unionisopimuksen 24 artiklaan (tai sitä vastaavaan)
perustuvia unionin sopimuksentekovallan järjestelymahdollisuuksia
Suomen valtiosäännön näkökulmasta
myös lausunnossa valtioneuvoston selonteosta valmistauduttaessa
hallitusten väliseen konferenssiin (PeVL 7/2003
vp, s. 6—7) ja lausunnossa sopimuksesta Euroopan perustuslaiksi (PeVL
36/2006 vp, s. 8—9).
Käsiteltävinä olevat EU-USA sopimukset ovat
ensimmäiset unionisopimuksen 24 ja 38 artiklan nojalla
tehdyt sopimukset rikosoikeudellisen yhteistyön alalla.
Sopimukset on neuvoteltu unionin neuvoston 26.4.2002 puheenjohtajavaltiolle
antaman valtuuden nojalla ja allekirjoitettu 25.6.2003 Washingtonissa.
Suomi on tehnyt unionisopimuksen 24 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun
ilmoituksen valtiosääntönsä mukaisten menettelyjen
noudattamisesta 6.6.2003 pidetyssä oikeus- ja sisäasiainneuvoston
kokouksessa. Vastaavanlaisen ilmoituksen on Suomen lisäksi antanut
11 muuta jäsenvaltiota. EU-USA sopimusten väliaikaisesta
soveltamisesta ei ole sovittu.
Eduskunnan hyväksyminen on Suomessa valtiosäännön
mukainen menettely päätettäessä sitoutumisesta
perustuslain 94 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin kansainvälisiin
velvoitteisiin. Tällaisia ovat muiden ohella sellaiset
valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät
lainsäädännön alaan kuuluvia
määräyksiä. Esityksen
perusteluista ilmenee, että EU-USA sopimuksiin sisältyy
runsaasti lainsäädännön alaan
kuuluvia määräyksiä. Eduskunnan suostumus
EU-USA sopimuksiin on siten Suomen valtiosäännön
mukaan tarpeen.
EU-USA sopimusten hyväksymisen merkitys.
Suomi ei muodollisesti ole EU-USA sopimusten osapuoli, vaikka
näitä sopimuksia sovelletaan EU-USA luovutussopimuksen
20 artiklan ja EU-USA oikeusapusopimuksen 16 artiklan perusteella
myös Euroopan unionin jäsenvaltioihin. Kysymys
on Euroopan unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välillä tehdyistä sopimuksista,
kuten sopimusten nimikkeistä, johdantokappaleista ja sopimuspuolia
koskevista määräyksistä käy ilmi.
Jäsenvaltion muodollista asemaa sopimuspuoliin verrattuna
ilmentää myös se, että unionisopimuksen
24 ja 38 artiklan nojalla tehty sopimus voi tulla väliaikaisesti
sovellettavaksi myös sellaiseen jäsenvaltioon,
joka on neuvostossa ilmoittanut valtiosääntönsä edellyttämien
menettelyjen noudattamisesta.
Näistä syistä eduskunta ei tällaisten
sopimusten hyväksymisestä päättäessään
valiokunnan mielestä päätä suostumuksen
antamisesta Suomen erilliseen sitoutumiseen näihin sopimuksiin.Unionisopimuksen
24 artiklan 5 kohdasta tavanomaisesti käytetty ilmaisu
"ratifiointioptio" on harhaanjohtava, koska se viittaa jäsenvaltiolla
olevaan erilliseen mahdollisuuteen sitoutua sopimukseen ratifioimalla se
(vrt. myös PeVL 10/1998 vp, s. 7/II,
jossa po. sopimusmääräyksen todetaan
turvaavan jäsenvaltiolle "erillisen ratifiointimahdollisuuden",
ja PeVL 7/2003 vp, s. 6/II, jonka mukaan jäsenvaltio
voi asettaa "kansallisen ratifioinnin" 24 artiklan nojalla tehdyn
sopimuksen sitovuuden edellytykseksi). Eduskunta päättää sen
sijaan siitä, onko Suomen puolelta estettä Euroopan
unionin neuvostossa tehtävälle, unionisopimuksen
24 ja 38 artiklaan perustuvalle päätökselle
sopimuksiin sitoutumisesta. Aikanaan tehtäväksi
tulevan neuvoston päätöksen kansallinen
valmistelu toteutetaan Suomessa perustuslain 93 §:n 2 momentin
ja 96 §:n säännösten takia vielä erikseen.
Suomi-USA velvoitteet.
Suomi-USA luovutuspöytäkirja ja Suomi-USA
oikeusapusopimus ovat asiasisällöltään
EU-USA sopimuksia tarkentavia ja täydentäviä.
Muodollisesti ne ovat Suomen ja USA:n välillä tehtyjä kahdenvälisiä valtiosopimuksia,
jotka sisältävät runsaasti lainsäädännön
alaan kuuluvia määräyksiä. Eduskunnan
suostumus pöytäkirjaan ja sopimukseen on siksi
tarpeen.
Hyväksymispäätöksen ala
Esityksen perusteella eduskunta hyväksyy EU-USA sopimukset
samoin kuin Suomi-USA velvoitteet kokonaisuudessaan. Jälkimmäisten
kohdalla tämä vastaa perustuslain 94 §:n
1 momentin sanamuotoon perustuvaa ja jo vakiintunutta käytäntöä (PeVL
36/2006 vp, s. 3/II).
Valtiosäännön mukainen menettely
edellyttää myös EU-USA sopimusten hyväksymistä esityksessä ehdotetulla
tavalla kokonaisuudessaan. Unionisopimuksen 24 ja 38 artiklan nojalla
tehdyt EU-USA sopimukset eivät muodollisesti ole ns. sekasopimuksia
eli jaetun toimivallan sopimuksia, eikä niitä sen
vuoksi hyväksytä sekasopimusten tapaan (PeVL
16/2005 vp, s. 3) vain Suomen toimivaltaan kuuluvilta
osilta. Esitys on tältä osin asianmukainen.
Voimaansaattaminen
Voimaansaattamislait
Valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen velvoitteen
lainsäädännön alaan kuuluvat
määräykset saatetaan perustuslain 95 §:n
1 momentin mukaan voimaan lailla. Muilta osin kansainväliset
velvoitteet saatetaan voimaan — perustuslain 93 §:n
2 momentista johtuvin poikkeuksin — tasavallan presidentin
antamalla asetuksella.
Perustuslain nämä säännökset
koskevat Suomen valtiosopimuksia ja muita kansainvälisiä velvoitteita,
eivätkä ne valiokunnan mielestä välttämättä edellytä valtionsisäisiä toimia Euroopan
unionin tekemien kansainvälisten sopimusten voimaansaattamiseksi.
Poliisi- ja rikosoikeusyhteistyön alalla tehtyjen sopimusten asema
osana Euroopan unionin jäsenvaltioissa sovellettavaa unionin
oikeutta on kuitenkin nykyisin jossain määrin
epäselvä. Sisällöltään
EU-USA sopimusten kaltaisten, yksilön oikeusasemaa koskevien
velvoitteiden voimassaoloperusteen jättäminen
oikeudellisesti epäselväksi ei olisi asianmukaista.
Valtionsisäisistä voimaansaattamistoimista luopumisen
ongelmallisuutta lisäisi nyt käsiteltävänä olevassa
tapauksessa se, että molemmat EU-USA sopimukset muodostavat
yhdessä Suomen ja USA:n kesken kahdenvälisesti
tehtyjen velvoitteiden kanssa asiasisällöltään
kiinteän kokonaisuuden ja että mainittujen kahdenvälisten
sopimusten lainsäädännön alaan kuuluvat
määräykset tulee joka tapauksessa saattaa
perustuslain 95 §:n 1 momentin takia voimaan lailla.
Unionin oikeudesta ei valiokunnan mielestä johdu estettä EU-USA
sopimusten voimaansaattamiselle jäsenvaltion kansallisella lailla.
Hallituksen esitys sisältää ehdotukset
laeiksi sekä Suomi-USA velvoitteiden että EU-USA
sopimusten lainsäädännön alaan
kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta
ja on valiokunnan mielestä näiltä osin
asianmukainen.
Valiokunta kiinnittää huomiota EU-USA luovutussopimuksen
voimaansaattamislakiehdotuksen 1 §:ssä käytettyyn
sanamuotoon. Sopimuksen lainsäädännön
alaan kuuluvat määräykset ovat sen mukaan
lakina voimassa "sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut". Samaan
tapaan on muotoiltu EU-USA oikeusapusopimuksen voimaansaattamislakiehdotuksen
1 §.
Tällaista muotoilua käytetään
Suomen valtiosopimuksia koskevien voimaansaattamislakien blankosäännöksissä.
Suomi ei kuitenkaan muodollisesti ole EU-USA sopimusten osapuoli. Näiden
sopimusten määräykset tulevat Suomea sitoviksi
Euroopan unionin jäsenvaltiona ja unionin neuvoston
päätösten perusteella, vaikka neuvoston
lopullinen päätös sopimuksiin sitoutumisesta
edellyttääkin Suomessa valtiosäännön mukaisten
menettelyjen noudattamista. Lakiehdotusten sanamuotoa
on näistä syistä asianmukaista tarkistaa
kuulumaan esimerkiksi seuraavasti: "...määräykset
ovat lakina voimassa sellaisina kuin ne sitovat Suomea Euroopan unionin
jäsenvaltiona."
Asetuksenantovaltuudet
Valtioneuvoston asetuksella voidaan EU-USA luovutussopimuksen
voimaansaattamislakiehdotuksen 2 §:n mukaan antaa tarkempia
säännöksiä lain täytäntöönpanosta.
Valtioneuvoston asetuksella säädetään
myös lain voimaantulosta. Tästä on säännös
lakiehdotuksen 3 §:ssä. Vastaava sääntely
valtioneuvoston asetuksenantovallasta sisältyy esityksen
muihinkin lakiehdotuksiin.
Valtioneuvosto vastaa perustuslain 93 §:n 2 momentin
perusteella Euroopan unionissa tehtävien päätösten
kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin
liittyvistä Suomen toimenpiteistä, jollei päätös
vaadi eduskunnan hyväksymistä. Valiokunta on perustuslakiesityksestä antamassaan
mietinnössä katsonut, että perustuslain 93 §:n
2 momentin ilmaisu Euroopan unionissa tehtävistä päätöksistä kattaa
myös unionin toimivaltaan muodollisesti kuulumattomat mutta unioniasioihin
sisällöltään ja vaikutuksiltaan rinnastettavat
asiat, jollaisista silloisia Schengenin sopimuksia voitiin pitää esimerkkeinä (PeVM
10/1998 vp, s. 27/I, ks. myös PeVL 49/2001
vp, s. 2/II). Valiokunta on sittemmin katsonut
myös unionin rakenteiden ulkopuolella tehdyn Prümin
sopimuksen rinnastuvan sisällöltään
ja vaikutuksiltaan unioniasioihin (PeVL 56/2006
vp, s. 5/I).
EU-USA sopimusten voimaansaattamisla-kien täytäntöönpanossa
on riidatta kysymys Euroopan unionissa tehtyyn päätökseen
liittyvistä Suomen toimenpiteistä. Näiden
lakien täytäntöönpanoasetusten
antaminen kuuluu perustuslain 93 §:n 2 momentin takia valtioneuvostolle.
Saman perustuslainkohdan johdosta myös lakien voimaantulosta
tulee säätää valtioneuvoston
asetuksella (PeVL 49/2001 vp, s. 3),
kuten hallituksen esityksessä on ehdotettu tehtäväksi.
Suomi-USA luovutuspöytäkirja ja Suomi-USA
oikeusapusopimus ovat muodollisesti unionin rakenteiden
ulkopuolella tehtyjä Suomen ja USA:n välisiä valtiosopimuksia.
Asiallisesti ne ovat kuitenkin EU-USA sopimuksiin kiinteästi
liittyviä ja osaksi EU-USA sopimusten edellyttämiä.
Euroopan unionin tulee esimerkiksi EU-USA luovutussopimuksen 3 artiklan 2 (a)
kohdan mukaan varmistaa, että kukin jäsenvaltio
hyväksyy USA:n kanssa tekemällään kirjallisella
välineellä voimassa olevan kahdenvälisen
luovutussopimuksen soveltamisen kyseisen 3 artiklan määräysten
pohjalta mukautettuna. Suomi-USA luovutuspöytäkirja
on sen 1 artiklassa olevan nimenomaisen maininnan mukaan tehty EU-USA
luovutussopimuksen 3 artiklan 2 kohdan nojalla. Suomi-USA oikeusapusopimuksessa
viitataan vastaavasti EU-USA oikeusapusopimuksen 3 artiklan
3 kohtaan. Sen (a) alakohdan mukaan Euroopan unioni omalta osaltaan
varmistaa, että EU-USA oikeusapusopimuksen määräyksiä sovelletaan,
jos unionin jäsenvaltion ja USA:n välillä ei
ole voimassa olevaa kahdenvälistä sopimusta keskinäisestä oikeusavusta.
Suomi-USA velvoitteissa on kysymys sellaisista unionin asioihin
sisällöltään ja vaikutuksiltaan
rinnastettavista asioista, jotka kuuluvat perustuslain 93 §:n
2 momentin mukaisesti valtioneuvoston toimivaltaan. Valiokunnalla
ei siksi ole huomautettavaa lakiehdotusten asetuksenantovaltuuksista.
Sopimusmääräysten suhde perustuslakiin
Luovutuskelpoiset rikokset
Luovutuskelpoisista rikoksista määrätään
EU-USA luovuttamissopimuksen 4 artiklassa, joka Suomi-USA luovutuspöytäkirjan
1 (b) kohdan mukaan korvaa — sellaisena kuin se on pöytäkirjan
liitteen 1 artiklassa — vuoden 1976 luovutussopimuksen
määräykset asiasta. Sopimusmääräykset
perustuvat kaksoisrangaistavuuden periaatteeseen ja edellyttävät
tekoa, josta voidaan sekä luovutuspyynnön esittäneen
että pyynnön vastaanottaneen valtion lainsäädännön mukaan
tuomita yli vuoden pituinen vankeusrangaistus tai ankarampi rangaistus.
Tällaiseen rangaistusasteikkoon ja kaksoisrangaistavuuteen
perustuvat määräykset luovutuskelpoisista rikoksista
eivät ole ongelmallisia perustuslain kannalta (ks. PeVL
18/2003 vp, s. 3).
Luovuttamisesta kieltäytymisen perusteet
EU-USA luovuttamissopimus ei sisällä nimenomaisia
määräyksiä luovuttamispyynnön
vastaanottaneen valtion oikeudesta kieltäytyä henkilön
luovuttamisesta. Näiltä osin sopimuksessa viitataan
yhtäältä kahdenvälisiin luovutussopimuksiin
sekä toisaalta valtion perustuslain periaatteisiin ja valtiota
sitoviin oikeudellisiin päätöksiin.
EU-USA luovutussopimus ei sen 17 artiklan 1 kohdan
mukaan estä pyynnön vastaanottanutta valtiota
käyttämästä pyynnön
epäämisen perusteena sopimuksen piiriin kuulumatonta
sellaista seikkaa, josta määrätään
unionin jonkin jäsenvaltion ja USA:n kesken tehdyssä kahdenvälisessä luovuttamissopimuksessa.
Vuoden 1976 luovuttamissopimuksen 7 artikla sisältää määräyksiä luovuttamisesta
kieltäytymisen edellytyksistä, eikä nyt
käsiteltävänä olevilla sopimuksilla
puututa näihin määräyksiin.
Pyynnön vastaanottaneen valtion perustuslain periaatteet
samoin kuin valtiota sitovat lopulliset oikeudelliset päätökset
voivat niin ikään estää valtiota
täyttämästä luovuttamisvelvoitettaan,
kuten tällaisessa tilanteessa noudatettavaa menettelyä koskevasta
EU-USA luovutussopimuksen 17 artiklan 2 kohdasta välillisesti
ilmenee. Sen mukaan pyynnön vastaanottanut ja pyynnön
esittänyt valtio kuulevat toisiaan, jos EU-USA luovutussopimuksessa
tai sovellettavassa kahdenvälisessä sopimuksessa
ei ole määräyksiä asian
ratkaisemisesta. Kuulemisvelvoite sitoo myös Suomea, sillä vuoden
1976 luovutussopimuksessa ei ole määräyksiä tällaisessa
tilanteessa noudatettavasta menettelystä.
Luovuttamisesta kieltäytymisen perusteiden kannalta
merkityksellinen on lisäksi vuoden 1976 luovutussopimuksen
12 artikla, johon ei nyt käsiteltävinä olevilla
velvoitteilla puututa. Päätös luovuttamispyyntöön
suostumisesta tehdään sen mukaan luovuttamispyynnön
vastaanottaneen valtion lakien mukaisesti. Luovutettavaksi pyydetyllä on
lisäksi oikeus käyttää hyväkseen
kaikkia ao. valtion lain mukaisia muutoksenhakukeinoja.
Luovuttamista koskevaan lainsäädäntöön Suomessa
kuuluvat rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta annetussa
ns. yleisessä luovuttamislaissa olevan sääntelyn
lisäksi perustuslain 9 §:n 3 momentin säännökset
Suomen kansalaisen luovuttamisesta samoin kuin perustuslain 9 §:n
4 momentissa oleva kielto luovuttaa ulkomaalaista henkilöä,
jos häntä tämän vuoksi uhkaa
kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.
Suomea velvoittaa myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen
3 artiklan määräys, jonka mukaan ketään
ei saa kiduttaa eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai
halventavalla tavalla. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännön
perusteella valtio rikkoo ihmisoikeussopimusta, jos se
luovuttaa henkilön toiseen maahan 3 artiklassa kiellettyihin
olosuhteisiin.Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio tapauksessa
Soering v. Yhdistynyt kuningaskunta (7.7.1989). Niin ikään
kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen ja halventavan
kohtelun tai rangaistuksen vastaisen yleissopimuksen 3 artiklassa
kielletään sopimusvaltiota luovuttamasta ketään
toiseen valtioon, jos on perusteltu syy uskoa, että hän
olisi siellä vaarassa joutua kidutetuksi. Asiaa käsitellään
myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 19 artiklassa.
Ketään ei sen 2 kohdan mukaan saa palauttaa,
karkottaa tai luovuttaa sellaiseen maahan, jossa häntä vakavasti
uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epäinhimillinen
tai halventava rangaistus tai kohtelu.
Käsiteltävänä oleva sopimusjärjestely
ei — kun otetaan huomioon EU-USA luovutussopimuksen 17
artiklan ja vuoden 1976 luovutussopimuksen 12 artiklan määräykset — lähtökohdiltaan
muodostu ongelmalliseksi perustuslain kannalta. Sopimusmääräyksiä on
kuitenkin aiheellista arvioida tarkemmin Suomen kansalaisen
aseman samoin kuin kuolemanrangaistuksen kiellon kannalta. Lisäksi
on tarpeen arvioida nykyistä sopimusta täydentäviä uusia
määräyksiä kolmannen valtion
luovuttaman henkilön kauttakuljetuksesta.
Suomen kansalaisen luovuttaminen
Suomen kansalaista ei perustuslain aiemmin voimassa olleen 9 §:n
3 momentin mukaan saanut karkottaa maasta eikä vastoin
tahtoaan luovuttaa tai siirtää toiseen maahan.
Tätä ehdotonta kansalaisen luovuttamis- ja siirtokieltoa
on vastikään lievennetty 1.10.2007 voimaan tulleella lailla.
Sen mukaan lailla voidaan säätää,
että Suomen kansalainen voidaan mm. rikoksen johdosta tai
oikeudenkäyntiä varten luovuttaa tai siirtää maahan,
jossa hänen ihmisoikeutensa ja oikeusturvansa on taattu.
Ihmisoikeuksien ja oikeusturvan takaamista koskevan vaatimuksen aineellinen
sisältö määräytyy perustuslain perusoikeussäännösten
ja Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden perusteella
(ks. PeVM 5/2005 vp, s. 3/II).
EU-USA luovutussopimuksella tai Suomi-USA luovutuspöytäkirjalla
ei puututa Suomen ja USA:n välillä tehdyn kahdenvälisen
sopimuksen määräyksiin sopimuspuolen
omien kansalaisten luovuttamisesta. Sopimus ja pöytäkirja ovat
siksi ongelmattomia perustuslain 9 §:n 3 momentin
säännösten kannalta.
Vuoden 1976 luovuttamissopimuksen 12 artiklan mukaan päätös
luovuttamispyyntöön suostumisesta tehdään
sen valtion lakien mukaisesti, jolta luovuttamista pyydetään.
USA:n esittämään Suomen kansalaista koskevaan
luovutuspyyntöön ei voida perustuslain 9 §:n
3 momentin ja vuoden 1976 luovutussopimuksen 12 artiklan takia suostua,
ellei Suomen kansalaisen luovuttamismahdollisuudesta säädetä perustuslain kyseisessä
säännöksessä tarkoitetulla
tavalla lailla.
Kuolemanrangaistus
Luovuttamispyynnön vastaanottanut valtio voi — jos
pyynnössä tarkoitetusta rikoksesta on sen esittäneen
valtion lakien mukaan mahdollista langettaa kuolemantuomio ja jos
samasta rikoksesta ei pyynnön vastaanottaneessa valtiossa voida
sellaista tuomiota langettaa — EU-USA luovutussopimuksen
13 artiklan perusteella suostua luovuttamiseen sillä edellytyksellä,
että kuolemantuomiota ei langeteta pyynnön kohteena
olevalle henkilölle tai että mahdollisesti langetettavaa
tuomiota ei panna täytäntöön.
Luovuttamispyynnön vastaanottanut valtio voi EU-USA
luovuttamissopimuksen 3 artiklan 1 (j) kohdan mukaan soveltaa sopimuksen
13 artiklaa kahdenvälisen sopimuksen kuolemantuomiota koskevien
määräysten sijaan tai niiden puuttuessa.
Suomi-USA luovutuspöytäkirjassa on päädytty
ratkaisuun, jonka mukaan Suomi soveltaa näiltä osin
vastaisuudessakin vuoden 1976 luovutussopimuksen määräyksiä.
Järjestely ei vaikuta EU-USA luovutussopimuksen eikä Suomi-USA
luovutuspöytäkirjan käsittelyjärjestykseen.
Luovuttamisesta voidaan vuoden 1976 luovuttamissopimuksen 9
artiklan nojalla kieltäytyä, jollei luovuttamista
pyytävä valtio anna pyynnön vastaanottaneen
valtion riittäviksi katsomia takeita siitä, ettei
kuolemanrangaistusta määrätä,
tai jos määrätään,
sitä ei panna sellaisena täytäntöön.
Päätös luovuttamispyyntöön suostumisesta
tehdään tällaisessakin tapauksessa sopimuksen
12 artiklan perusteella pyynnön vastaanottaneen valtion
lakien mukaisesti.
Perustuslain 7 §:n 2 momentin mukaan ketään
ei saa tuomita kuolemaan, kiduttaa eikä muutoinkaan kohdella
ihmisarvoa loukkaavasti. Selvää on, ettei tavallisella
lailla voida 1.10.2007 voimaan tulleeseen perustuslain 9 §:n 3
momentin muutokseen sisältyvän vaatimuksen vuoksi
säätää Suomen kansalaisen luovuttamisesta
tilanteessa, jossa hänelle on mahdollista langettaa kuolemanrangaistus.
Ulkomaalaista ei perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan saa
karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän
vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava
kohtelu.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt jo mahdollisuutta
tuomita Suomen alueella kuolemanrangaistus perustuslain tätä rangaistusta
koskevan yksiselitteisen ja ehdottoman kiellon vastaisena (PeVL
6/1997 vp, s. 3/I). Luovuttamispyyntöön suostuminen
edellyttää vuoden 1976 luovutussopimuksen mukaan
valiokunnan tämän kannanoton pohjalta riittäviä takeita
siitä, ettei kuolemanrangaistusta määrätä.
Pelkkä täytäntöönpanosta
luopuminen ei siten poista luovuttamiselle perustuslaista johtuvia
esteitä siinä tapauksessa, että henkilön
luovuttamista pyydetään oikeudenkäyntiä varten.
Kauttakuljetus
Euroopan unionin jäsenvaltio voi EU-USA luovutussopimuksen
12 artiklan 1 kohdan mukaan antaa luvan sellaisen henkilön
kauttakuljetukselle alueensa kautta, jonka kolmas valtio luovuttaa
USA:han tai jonka USA luovuttaa johonkin kolmanteen valtioon. Tätä sopimusmääräystä
sovelletaan
EU-USA luovutussopimuksen 3 artiklan 1 (j) kohdan perusteella vain,
jos kahdenvälisessä sopimuksessa ei ole määräyksiä kauttakuljetuksesta.
Koska vuoden 1976 luovutussopimuksen 20 artiklassa on asiasta määräyksiä,
ei EU-USA luovutussopimuksen 12 artiklan 1 kohta ole merkityksellinen
sopimuksen käsittelyjärjestyksen kannalta.
Kolmannen valtion USA:lle luovuttaman henkilön siirtämisestä ilmateitse
on määräyksiä EU-USA luovutussopimuksen
12 artiklan 3 kohdassa. Tätä kohtaa sovelletaan
sopimuksen 3 artiklan 1 (j) kohdan mukaan silloin, kun kahdenvälisessä sopimuksessa
ei ole täsmennetty ilma-aluksen reittisuunnitelmasta poikkeavan
välilaskun suhteen noudatettavaa menettelyä. EU-USA luovutussopimuksen
12 artiklan 3 kohtaa sovelletaan Suomi-USA luovutuspöytäkirjan
1 (j) kohdan mukaan sellaisena kuin se on pöytäkirjan
liitteen 9 artiklassa.
Kauttakuljetuslupaa ei mainitun 9 artiklan mukaan vaadita, jos
käytetään ilmakuljetusta eikä reittisuunnitelmaan
kuulu välilaskua kauttakulkuvaltion alueella. Jos reittisuunnitelmasta poikkeava
välilasku tapahtuu, voi välilaskun kohteena oleva
valtio vaatia kauttakulkuluvan, jolloin lupapyynnön on
sisällettävä kuvaus kuljetettavasta henkilöstä ja
lyhyt kuvaus tapauksesta.
Pöytäkirjaliitteen 9 artiklan määräyksiä sovelletaan
vuoden 1976 luovutussopimuksen 20 artiklan 3 kohtana. Artiklan
1 kohta koskee kauttakuljetuksen edellytyksiä. Kolmannen
valtion toiselle sopimusvaltiolle luovuttaman henkilön
kuljettamiseksi toisen sopimusvaltion alueen kautta vaaditaan
sen mukaan muun ohella, että edellytykset henkilön
luovuttamiselle myös kauttakulkuvaltiossa ovat olemassa.
Näihin edellytyksiin kuuluvat Suomen perustuslain säännökset
Suomen kansalaisen luovuttamisesta ja kiellosta luovuttaa henkilöä,
jos häntä tämän vuoksi uhkaa
kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.
Vaatimus kauttakulkuvaltion lainsäädännön mukaisten
luovuttamisedellytysten täyttymisestä koskee vuoden
1976 luovutussopimuksen 20 artiklan 1 kohdan sanamuodon
perusteella molempia saman artiklan uudessa 3 kohdassa tarkoitettuja
ilmakuljetustilanteita. Sopimusmääräykset
eivät siten oikeuta kuljettamaan kolmannen valtion USA:lle
luovuttamaa henkilöä Suomen alueen tai ilmatilan
kautta, jos henkilöä ei ole Suomen lainsäädännön
mukaan sallittua luovuttaa. Toisaalta Suomen viranomaiset voivat
antaa ilma-aluksen välilaskutapauksessa luvan henkilön
kauttakuljetukselle vain Suomen lainsäädännön
mukaisten luovuttamisedellytysten täyttyessä.
Sopimusjärjestely ei näin ollen ole ristiriidassa
perustuslaista johtuvien vaatimusten kanssa.
Yhteiset tutkintaryhmät
EU-USA oikeusapusopimuksen 5 artiklan ja Suomi-USA oikeusapusopimuksen
liitteen 2 artiklan määräykset yhteisten
tutkintaryhmien perustamisen ja toiminnan mahdollistamisesta ovat merkityksellisiä
täysivaltaisuutta
koskevan perustuslakisääntelyn kannalta.
Perustuslain 1 §:n 1 momentin säännöstä valtion
täysivaltaisuudesta on perustuslain esitöiden
mukaan tarkasteltava Suomen kansainvälisten velvoitteiden
valossa ja erityisesti ottaen huomioon Suomen jäsenyys
Euroopan unionissa (HE 1/1998 vp, s.
72/II).
Suomi osallistuu perustuslain 1 §:n 3 momentin mukaan
kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja
ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi.
Momentilla on tulkinnallista merkitystä arvioitaessa sitä,
milloin kansainvälinen velvoite on ristiriidassa perustuslain
täysivaltaisuussäännösten kanssa.
Perustuslain esitöissä todetaan olevan perusteltua
lähteä siitä, että sellaiset
kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa
kansainvälisessä yhteistoiminnassa ja jotka vain
vähäisessä määrin vaikuttavat
Suomen täysivaltaisuuteen, eivät sellaisenaan
ole ristiriidassa täysivaltaisuutta koskevien perustuslain
säännösten kanssa (HE 1/1998
vp, s. 73/II).
Yhteisiä tutkintaryhmiä voidaan sopimusmääräysten
mukaan perustaa ja niiden toiminta sopimuspuolten alueella sallia
rikostutkinnan ja syytteeseenpanon helpottamiseksi, jos Suomi ja USA
katsovat sen tarpeelliseksi. Yhteisten tutkintaryhmien perustamisen
ja toiminnan mahdollistaminen on tavanomaista nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistoiminnassa.
Suomessa esimerkiksi on asiasta voimassa yleisesti sovellettava
laki yhteisistä tutkintaryhmistä. Sopimusmääräykset
eivät näiltä osin sanottavasti vaikuta
Suomen täysivaltaisuuteen eivätkä ole perustuslain
kannalta ongelmallisia.
Käsiteltävinä olevissa sopimuksissa
ei ole määräyksiä yhteisten
tutkintaryhmien toimivaltuuksista. Suomessa tällainen tutkintaryhmä toimii
edellä mainitun lain 3 §:n perusteella Suomen
viranomaisten johdon ja valvonnan alaisena Suomen lainsäädännön
mukaisesti.
Tutkintaryhmän toimintaa koskevista periaatteista,
kuten sen koostumuksesta, kestosta, sijainnista, organisaatiosta,
tehtävistä, tarkoituksesta ja jonkin jäsenvaltion
lähettämien tutkintaryhmän jäsenten
rikostutkintaan osallistumisen ehdoista toisen valtion alueella
sovitaan EU-USA oikeusapusopimuksen 5 artiklan 2 kohdan ja Suomi-USA
oikeusapusopimuksen 12 artiklan 2 kohdan perusteella asianomaisten
valtioiden nimeämien rikostutkinnasta ja syytteeseenpanosta
vastaavien toimivaltaisten viranomaisten kesken.
Viranomaisten väliseen yhteistyöhön
liittyvistä teknisluonteisista seikoista on nykyisin tavanomaista
sopia asianomaisten valtioiden viranomaisten kesken tehtävillä ns.
kansainvälisillä hallintosopimuksilla. Suomen
viranomainen voi tehdä tällaisia sopimuksia vain
asialliselta merkitykseltään vähäisistä asioista.
Kansainväliseen hallintosopimukseen ei voi ottaa määräyksiä esimerkiksi
yhteisen tutkintaryhmän toimivaltuuksista tai muista sellaisista
asioista, joista päättäminen vaatii eduskunnan
hyväksymisen (ks. PeVL 16/2004 vp,
s. 4). Käsiteltävinä olevien sopimusten
määräykset eivät näin
ymmärrettyinä ja sovellettuina muodostu ongelmallisiksi
sopimuksentekovaltaa koskevien perustuslain 93 ja 94 §:n
säännösten kannalta.
Tietojen käyttörajoitukset
EU-USA oikeusapusopimuksen 9 artiklassa ja Suomi-USA oikeusapusopimuksen
6 artiklassa on määräyksiä oikeusapupyynnön
perusteella saatujen henkilö- ja muiden tietojen käyttörajoituksista.
Mainitut artiklat eivät niissä olevan nimenomaisen
määräyksen mukaan rajoita pyynnön
vastaanottanutta valtiota asettamasta yksittäistapauksessa
lisäehtoja, jos pyyntöön ei voida suostua
ilman tällaisia ehtoja. Määräykset
eivät siten estä Suomen viranomaisia asettamasta tietojen
käytölle mahdollisesti tarvittavia lisäehtoja
muun muassa perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvattujen
henkilötietojen suojaamiseksi tai sen varmistamiseksi,
ettei tietojen käyttäminen johda esimerkiksi kuolemanrangaistuksen tuomitsemiseen
tai täytäntöönpanoon taikka
kidutukseen tai muuhun ihmisarvoa loukkaavaan kohteluun (ks. PeVL
51/2002 vp, s. 3/II). Suomen viranomaisten
on toisaalta perustuslaista johtuvista syistä asetettava
yksittäistapauksessa mahdollisesti tarvittavia lisäehtoja
luovutettavien tietojen käytölle, jos
se on perus- ja ihmisoikeuksien suojaamiseksi tarpeen. Sopimusmääräykset
eivät muodostu näiltä osin ongelmallisiksi
perustuslain kannalta.
Hyväksymisestä ja lakiehdotuksista päättäminen
Kansainvälisen velvoitteen hyväksymisestä päätetään
perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaan äänten
enemmistöllä, paitsi milloin velvoite koskee perustuslakia
tai valtakunnan alueen muuttamista, jolloin sen hyväksymiseen
vaaditaan kahden kolmasosan äänten enemmistö.
Kansainvälisen velvoitteen voimaansaattava lakiehdotus puolestaan
käsitellään perustuslain 95 §:n
2 momentin perusteella tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Jos lakiehdotus kuitenkin koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen
muuttamista, lakiehdotus on sitä lepäämään
jättämättä hyväksyttävä kahden
kolmasosan äänten enemmistöllä.
Käsiteltävinä olevien sopimusten
hyväksymisestä voidaan edellä esitetyn
perusteella päättää äänten
enemmistöllä. Lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.