Perustelut
Yleistä
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi
uusi jätelaki ja tehtäväksi eräitä muita
jätteiden ja jätehuollon sääntelyyn
liittyviä muutoksia muuhun lainsäädäntöön.
Uudistuksella ajanmukaistetaan jätesääntelyä ottaen
erityisesti huomioon Euroopan unionin jätteitä koskevan
sääntelyn kehitys. Uudistuksen yhtenä nimenomaisena
tavoitteena on sääntelyn saattaminen perustuslain
vaatimuksia vastaavaksi.
Jätelainsäädännön
keskeisenä tarkoituksena on ehkäistä jätteistä ja
jätehuollosta aiheutuvaa vaaraa ja haittaa terveydelle
ja ympäristölle, vähentää jätteen
määrää ja haitallisuutta, edistää luonnonvarojen
kestävää käyttöä sekä varmistaa toimiva
jätehuolto ja ehkäistä roskaantumista. Jätelaissa
vahvistetaan noudatettavaksi Euroopan unionin lainsäädäntöön
perustuva jätehuollon etusijajärjestys, jolla
tähdätään jätteen määrän
ja haitallisuuden vähentämiseen, jätteen kierrätyksen
ja muun hyödyntämisen lisäämiseen
sekä jätteen kaatopaikkakäsittelyn vähentämiseen.
Perusoikeuksien näkökulmasta kysymys on ensisijaisesti
perustuslain 20 §:ssä säädetyn
ympäristövastuun toteuttamisesta. Erityisesti
sääntelyn voidaan katsoa pyrkivän toteuttamaan
perustuslain 20 §:n 2 momentista ja 19 §:n 3 momentista
seuraavia julkisen vallan velvoitteita turvata jokaiselle oikeus
terveelliseen ympäristöön ja edistää väestön
terveyttä.
Esitykseen sisältyy varsin laajat ja perusteelliset
säätämisjärjestysperustelut.
Valiokunta voi pääosin yhtyä niissä esitettyihin
näkemyksiin ja esittää siten huomioita
vain eräistä asetuksenantovaltuuksiin
sekä julkisen hallintotehtävän siirtämiseen
ja elinkeinovapauteen liittyvistä kysymyksistä.
Asetuksenantovaltuudet
Hallituksen esityksen perustelujen (s. 44) mukaan jätteitä ja
jätehuoltoa sääntelevistä yleisistä velvollisuuksista
ja periaatteista pyritään säätämään
laissa nykyistä täsmällisemmin siten, että lain
säännökset muodostavat riittävän
perussäännöksen valtioneuvoston asetuksella
tietyistä jätelajeista tai jätteenkäsittelymenetelmistä tai muista
vastaavista seikoista annettaville tarkemmille säännöksille.
Uusikin jätelakiehdotus perustuu kuitenkin olennaisesti
lainsäädäntövallan delegoinnin
varaan (vrt. PeVL 15/1993 vp ja PeVL
1/2004 vp). Sääntelyä on
siten arvioitava perustuslain 80 §:n 1 momentin kannalta.
Sen mukaan valtioneuvosto voi antaa asetuksia perustuslaissa tai
muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla
on kuitenkin säädettävä yksilön
oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista,
jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lainsäädännön
alaan. Asetuksenantovaltuuksiin on perustuslakivaliokunnan käytännössä kohdistettu
vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja
tarkkarajaisuudesta.
Jätelainsäädännölle
ja ympäristölainsäädännölle
yleisemminkin on tyypillistä, että huomattava
osa yksityiskohtaisesta sääntelystä jää lakia alemmanasteisiin
säädöksiin (ks. esim. PeVL 11/1999
vp, s. 2/I). Tämä johtuu pitkälti
siitä, että sääntelyn on tarpeen
olla varsin yksityiskohtaista ja teknisluonteista. Lisäksi
valtuudet ovat tarpeellisia Euroopan unionin varsin runsaan ja yksityiskohtaisen
lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi.
Toiminnoittain ja jätelajeittain vaihtelevista velvoitteista
säätäminen asetuksen tasolla on tällaisessa
yhteydessä perusteltua, koska muutoin sääntely
lain tasolla muodostuisi tarpeettoman yksityiskohtaiseksi ja tapauksittaiseksi.
Perustuslakivaliokunta onkin voimassa olevan jätelain arvioinnin
yhteydessä pitänyt sääntelyn
erityispiirteiden vuoksi ymmärrettävänä tuottajan
velvoitteita koskevan sääntelyn jäämistä olennaisilta
osin asetusten varaan. Erityisinä normaalia väljempää delegointisääntelyä puoltavina
seikkoina valiokunta mainitsi tarpeen antaa asiasta tuotekohtaisia
säännöksiä sekä velvoitteiden
kohdistumisen määrätyillä aloilla
kohdistuviin elinkeinonharjoittajiin (PeVL 1/2004
vp, s. 2). Toisaalta valiokunta on kiinnittänyt
huomiota siihen, etteivät valtuudet voi tällöinkään
muun muassa velvoitteiden perusteiden osalta jäädä täysin
avoimiksi. Lisäksi valiokunta on jäte- ja muun
ympäristölainsäädännönkin
yhteydessä muistuttanut, että perustuslain säännökset
rajoittavat joka tapauksessa suoraan valtuussäännösten
tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä,
eikä asetuksella siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä lain
alaan kuuluvista asioista (ks. esim. PeVL 1/2004
vp, s. 2/I ja PeVL 44/2010
vp, s. 4/II).
Edellä mainittu sääntelyn erityisluonne
huomioon ottaen ehdotetut asetuksenantovaltuudet ovat pääosin
riittävän täsmällisiä.
Valiokunta on kuitenkin kiinnittänyt huomiota jätelakiehdotuksen
8 §:n sääntelykokonaisuuteen.
Sääntely muodostuu ongelmalliseksi etenkin
sen vuoksi, että velvoittavasta sanamuodostaan ("Kaikessa toiminnassa
on noudatettava seuraavaa etusijajärjestystä")
huolimatta pykälän 1 momentissa tarkoitettu etusijajärjestys
on esityksen perustelujen (s. 70) mukaan luonteeltaan ensisijaisesti ohjelmallinen.
Tästä ohjelmallisuudesta seuraa, että perussääntelyn
ja 3 momentissa säädetyn asetuksenantovaltuuden
suhde muodostuu epäsymmetriseksi: ohjelmallista
perussääntelyä voidaan täydentää velvoittavalla
asetuksen tasoisella sääntelyllä. Tällöin
yksilön velvollisuuksista säädetään
käytännössä vain asetuksen tasolla.
Tällainen sääntelytapa ei täytä niitä vaatimuksia,
joita perustuslain 80 §:n 1 momenttia koskevassa valiokunnan
käytännössä on valtuuttavan
sääntelyn täsmällisyydelle ja
tarkkarajaisuudelle asetettu. Valiokunta on kiinnittänyt
lisäksi huomiota siihen, että lakiehdotuksen 8 §:n 3
momentin nojalla annetun asetuksen rikkomisesta on lakiehdotuksen
147 §:n 2 momentin 17 kohdan mukaan tuomittava
jätelain rikkomisesta sakkoon. Ehdotettu sääntelytapa
muodostuisi tällöin ongelmalliseksi myös
perustuslain 8 §:ssä säädetyn
rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen näkökulmasta.
Siihen sisältyy vaatimus, jonka mukaan kunkin rikoksen
tunnusmerkistö on ilmaistava laissa riittävällä täsmällisyydellä siten,
että säännöksen sanamuodon perusteella
on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti
rangaistavaa (PeVL 40/2002 vp, s. 7, PeVL
12/2010 vp, s. 3/I).
Edellä mainittujen seikkojen vuoksi valiokunta pitää välttämättömänä,
että jätelakiehdotuksen 8 §:ää täsmennetään
velvollisuuksien perusteita koskevalla säännöksellä.
Vähimmäisvaatimuksena on, että lakiin
lisätään perussäännös
velvollisuudesta noudattaa etusijajärjestystä sekä tämän
velvollisuuden noudattamisessa huomioon otettavista seikoista samoin
kuin velvoitettavasta henkilöpiiristä. Tällöin
tarvittavat asetuksenantovaltuudet voidaan muotoilla lakia tarkempien
säännösten antamista tarkoittaviksi. Tämä on
edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle
tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Valtioneuvoston asetuksella voidaan jätelakiehdotuksen
10 §:n nojalla antaa tarkempia säännöksiä eräistä 9 §:ssä säädetyistä tuotteen valmistajaan,
markkinoille saattajaan ja jakelijaan kohdistuvista tuotantoa ja
tuotteita koskevista vaatimuksista. Asetuksella voidaan 10 §:n 2
kohdan mukaan säätää myös
tuotteen valmistuksen, markkinoille saattamisen, viennin tai käytön
kiellosta, rajoituksesta tai ehdosta. Käytetty sääntelytapa
viittaa siihen, että toiminnanharjoittajaan kohdistuvista
merkittävistä kielloista ja velvoitteista säädettäisiin
yksinomaan asetuksella. Kieltojen, rajoitusten ja ehtojen asettamisen
edellytyksenä on kuitenkin se, että tuotteen valmistuksessa,
käytössä tai käytöstä poistamisessa
syntyy jätettä, jonka on todettu tai voidaan perustellusti
odottaa aiheuttavan huomattavaa haittaa tai vaikeutta jätehuollon
järjestämiselle taikka vaaraa tai haittaa terveydelle
tai ympäristölle. Asianmukaisinta on muotoilla tämä säännös
siten, että siitä ilmenee viranomaisen toimivalta
asettaa kieltoja, rajoituksia ja ehtoja, jos niiden asettamisen
edellä mainitut edellytykset täyttyvät.
Tätä perussääntelyä voidaan täydentää tarvittavilla
asetuksenantovaltuuksilla.
Valtioneuvoston asetuksella voidaan jätelakiehdotuksen
67 §:n nojalla säätää eräistä tuottajiin
ja tuottajayhteisöihin kohdistuvista velvollisuuksista
Euroopan unionin tuottajavastuuta koskevien säädösten
täytäntöönpanemiseksi. Lakiin
ei tältä osin sisälly lainkaan perussäännöstä.
Valiokunta huomauttaa, ettei tällaisen valtuuden nojalla
voida antaa sellaisia asetuksia, jotka sisältävät
perustuslain 80 §:n 1 momentin perusteella lain alaan kuuluvia
säännöksiä.
Jätehuollon järjestäminen
Jätehuollon järjestämisestä vastaa
jätelakiehdotuksen 4 luvun perusteella ensijaisesti jätteen haltija.
Kunta on kuitenkin 5 luvun säännösten nojalla
vastuussa asumisessa syntyvien ja tiettyjen siihen rinnastettavien
yhdyskuntajätteiden jätehuollon järjestämisestä.
Lisäksi kunnalla on vastuu muun jätteen jätehuollosta,
jos yksityistä palvelutarjontaa ei ole saatavilla ja jäte
soveltuu teknisesti kunnan jätehuoltojärjestelmään.
Lakiehdotuksen 6 luvussa säädetään
tuottajan jätehuollon järjestämisvastuusta,
jonka piiriin kuuluvat erikseen mainitut tuottajan markkinoille saattamat
tuotteet.
Kunnan vastuu yhdyskuntajätehuollon järjestämisestä toteuttaa
ympäristöperusoikeuteen ja yhdenvertaisuusperiaatteeseen
palautuvia tavoitteita varmistaa asianmukainen jätehuolto
ja jätehuoltopalvelujen saatavuus. Kunnan jätehuoltotehtävät
muodostavat laajan kokonaisuuden, jota on esityksen perusteluissa
mainitulla tavalla pidettävä perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna
julkisena hallintotehtävänä.
Kunta voi jätelakiehdotuksen 43 §:n 1 momentin
mukaan päätöksellään
siirtää sille säädetyn jätteen
vastaanoton, kuljetuksen ja käsittelyn, jätemaksujen
laskutuksen ja jäteneuvonnan sekä näihin
välittömästi liittyvät hallinnolliset tehtävät,
joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä,
tätä varten perustetulle yhtiölle, jonka
kunta yhdessä muiden kuntien kanssa omistaa. Tällainen
operatiivisten jätehuoltotehtävien muodostama
kokonaisuus on julkinen hallintotehtävä, jonka
siirtäminen ehdotetulla tavalla kuntien omistamalla yhtiölle
on perustuslain 124 §:n valossa mahdollista. Lakiehdotuksen
43 §:n 2 momentissa on asianmukaiset säännökset
niistä hallinnon yleislaeista, joita sovelletaan kuntien omistaman
yhtiön henkilöstöön sen hoitaessa julkisia
hallintotehtäviä.
Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen,
että kunnan mahdollisuus vastata itse jätteen
käsittelystä tai siirtää jätteen
käsittely kuntien omistamalle yhtiölle voi joissakin
tapauksissa käytännössä johtaa
sekä perustuslain ympäristövastuusäännöksen
toteutumisen että elinkeinovapauden kannalta epätoivottavaan
tilanteeseen. Näin on etenkin silloin, jos kunta tai kuntien
omistama yhtiö huolehtii käsittelystä, vaikka
yksityiset yritykset joiltain osin pystyisivät tarjoamaan
etusijajärjestyksen toteutumisen kannalta parempia jätteiden
käsittelytapoja. Valiokunnan mielestä ympäristövaliokunnan
on vielä syytä harkita, voitaisiinko tämä näkökulma
ottaa sääntelyssä huomioon.
Kielto vaikeuttaa tuottajan järjestämää jätehuoltoa
Muu kuin tuottaja saa jätelakiehdotuksen 47 §:n 1
momentin mukaan järjestää tuottajavastuun piiriin
kuuluvien tuotteiden jätehuoltoa tai tarjota tähän
liittyviä palveluita kiinteistön haltijalle tai
muulle jätteen haltijalle vain, jos tämä ei
vaikeuta tuottajan jätehuoltovelvollisuuksien toteuttamista.
Tuotteiden uudelleenkäyttöön tai sen
valmisteluun liittyvät palvelut on kuitenkin pykälän
2 momentissa rajattu kiellon ulkopuolelle.
Sääntelyä on arvioitava perustuslain
18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden
kannalta.
Rajoituksen tarkoituksena on varmistaa tuottajan lähtökohtainen
oikeus jätehuollon järjestämiseen tuottajavastuun
piiriin kuuluvien jätteiden osalta. Tämä on
tarpeen tuottajavastuujärjestelmän tehokkaan toiminnan
turvaamiseksi. Sääntelylle on siten perusoikeusjärjestelmän kannalta
hyväksyttävä syy. Se on myös
oikeasuhtaista etenkin, kun otetaan huomioon, ettei säännös
rajoita muiden toimijoiden oikeutta tarjota palveluita tuotteiden
uudelleenkäyttöön tai sen valmisteluun.
Sen sijaan yleinen vaikeuttamisedellytys on perusoikeusrajoitusten
täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen näkökulmasta
varsin väljä. Sen perusteella ei ole mahdollista
ennakoida riittävällä tarkkuudella sitä, milloin
muulla kuin tuottajalla on oikeus järjestää tai
tarjota säännöksessä tarkoitettuja
jätehuoltopalveluita. Jätelakiehdotuksen 47 §:n 1 momenttia
on siksi olennaisesti täsmennettävä määrittelemällä se,
millaisissa tapauksissa muun kuin tuottajan järjestämä tai
tarjoama jätehuolto ei vaikeuta tuottajan jätehuoltovelvollisuuksien toteuttamista.
Vaihtoehtoisesti voidaan määritellä ne
tapaukset, joissa tällainen toiminta vaikeuttaa tuottajan
velvollisuuksien toteuttamista ja on siten kiellettyä.
Säännöksen muuttaminen edellä mainitulla
tavalla on edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus
voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Rekisteriin hyväksyminen ja merkitseminen
Jätelakiehdotuksen 11 luvussa on säännökset
jätehuoltorekisteristä (94—100 §)
ja tuottajarekisteristä (101—107 §).
Jätehuoltorekisteriin hyväksyminen on edellytyksenä toiminnan
harjoittamiselle. Tuottajarekisteriin hyväksyminen ei sinänsä ole
toiminnan aloittamisen edellytyksenä, mutta rekisteröinnin
laiminlyöneeseen tuottajaan voidaan lakiehdotuksen 131 §:n
1 momentin nojalla kohdistaa laiminlyöntimaksu
ja 128 §:n 2 kohdan perusteella tuottajaa voidaan kieltää saattamasta
tuottajavastuun piiriin kuuluvaa tuotetta markkinoille, kunnes tuottaja
on hyväksytty tai merkitty tuottajarekisteriin.
Perustuslakivaliokunta on rinnastanut ehdotetun kaltaisen rekisteröimisvelvollisuuden
valtiosääntöoikeudellisesti luvanvaraisuuteen
ja tarkastellut tällaista sääntelyä perustuslain
18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden
näkökulmasta (PeVL 19/2009 vp,
s. 2—3, PeVL 15/2008 vp, s.
2—3, PeVL 9/2005 vp, s. 2—3, PeVL
45/2001 vp, s. 2—3, PeVL 24/2000
vp, s. 2). Ehdotus täyttää pääosin
valiokunnan käytännössä rekisteröintisääntelylle
asetetut vaatimukset. Yhteen seikkaan on kuitenkin syytä kiinnittää huomiota.
Perustuslakivaliokunta on nimittäin elinkeinotoiminnan
sääntelyn yhteydessä vakiintuneesti pitänyt
luvan peruuttamista yksilön oikeusasemaan puuttuvana viranomaistoimena
vaikutuksiltaan jyrkempänä kuin haetun luvan epäämistä.
Sen vuoksi valiokunta on katsonut sääntelyn oikeasuhtaisuuden
kannalta välttämättömäksi
sitoa luvan peruuttamismahdollisuus vakaviin tai olennaisiin rikkomuksiin
tai laiminlyönteihin sekä siihen, että luvanhaltijalle
mahdollisesti annetut huomautukset tai varoitukset eivät
ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen
(ks. esim. PeVL 31/2006 vp,
s. 2, PeVL 8/2006 vp, s. 3/II, PeVL 48/2005
vp, s. 2/I). Samat vaatimukset koskevat
myös rekisteröinnin peruuttamista.
Jätehuoltorekisteriin hyväksymisen peruuttamista
koskevat edellytykset jätelakilakiehdotuksen 99 §:ssä täyttävät
edellä mainitut vaatimukset. Sen sijaan lakiehdotuksen
107 §:n 1 momentin sisältämiä tuottajarekisteriin
hyväksymisen peruuttamista koskevia edellytyksiä on
tarpeen korottaa siten, että hyväksyminen voidaan
peruuttaa vain, jos velvollisuuksien vastainen toiminta on olennaista
tai toistuvaa (vrt. PeVL 9/2005 vp,
s. 3).
Muita seikkoja
Laiminlyöntimaksu.
Jätelakiehdotuksen 131—133 §:ssä sekä 140 §:ssä on
säännöksiä jätehuollon
valvonnassa käyttöön otettavasta laiminlyöntimaksusta.
Tämän tyyppinen seuraamusluonteinen, hallinnollisessa
menettelyssä määrättävä maksu
soveltuu valiokunnan mielestä sinänsä hyvin
jätelainsäädännön valvonnan
yhteyteen. Ehdotetun maksun soveltamisen piirissä olevien
laiminlyöntien toteennäyttäminen on yksinkertaista,
eikä se vaadi tutkinnallisia keinoja. Laiminlyöjää on
ennen maksun määräämistä huomautettava,
mikä mahdollistaa laiminlyönnin korjaamisen ja
seuraamuksen välttämisen. Maksua voidaan myös
kohtuullistaa tai se voidaan tietyin edellytyksin jättää määräämättä. Näiden
seikkojen vuoksi maksuseuraamusuhalla on ensisijaisesti ennaltaestävä luonne.
Valiokunta pitää kuitenkin oikeasuhtaisuusvaatimuksen
kannalta arveluttavana, että eräistä varsin vähäisenä pidettävistä laiminlyönneistäkin
(erityisesti 131 §:n 2 momentin 4 ja 5 kohdassa mainitut
laiminlyönnit pitää rekisteriotetta tai
siirtoasiakirjaa mukanaan) seuraavan laiminlyöntimaksun
suuruus on vähintään 500 euroa.
Siirtymäsäännös.
Jätelakiehdotuksen 149 §:n 5 momentin
mukaan kunnan, jossa vuoden 1993 jätelaissa tarkoitettu
järjestetty jätteenkuljetus uuden lain voimaan
tullessa hoidetaan sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena,
on järjestettävä jätteenkuljetus
uuden lain 36 ja 37 §:n mukaisesti viiden vuoden kuluessa
lain voimaantulosta.
Säännöksen muotoilusta on vaikea
päätellä, onko tarkoituksena mahdollistaa
se, että kunta voisi suoraan lain nojalla lakkauttaa osapuolten välillä tehdyn
voimassa olevan sopimuksen säädetyn viiden vuoden
aikana. Jos näin on, tulee tämän käydä selkeästi
ilmi laista. Tällöin on perustuslain 15 §:ään
palautuvan perusteltujen odotusten suojan näkökulmasta
tärkeää, että laissa säädetään
myös riittävästä, jokseenkin
pitkästä siirtymäajasta, jotta jätteenkuljetusyrityksille
jää aikaa sopeuttaa toimintansa muuttuviin olosuhteisiin
(vrt. PeVL 41/2010 vp, s. 4—5). Tällainen
riittävä siirtymäaika voisi olla esimerkiksi
3—4 vuotta. Myös lakiehdotuksen 152 §:n 1 momentissa
olevaa siirtymäaikaa on syytä vastaavasti pidentää.