Perustelut
Sananvapaus
Lupasääntely.
1. lakiehdotus sisältää viestintämarkkinalain
5 §:n 2 momenttia täydentävän säännöksen,
jonka mukaan televerkkopalveluiden tarjonta on luvanvaraista maanpäällisessä televisio-
ja radioverkossa (verkkolupa). Lakiehdotuksen säännöksistä lain
soveltamisalasta ja määritelmistä ilmenee,
että lupasääntely koskee sellaista digitaalista
televisio- ja radioverkkoa, jossa ohjelmistoja lähetetään
tai pidetään tarjolla vapaasti etenevien radioaaltojen
välityksellä.
Verkkolupa sisältää luvanhaltijan
oikeuden käyttää ja hallita digitaalisen
televisio- ja radioverkon radiotaajuusaluetta. Nykyisin tällainen oikeus
sisältyy televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain nojalla
myönnettävään lupaan harjoittaa
televisio- ja radiotoimintaa vapaasti etenevien radioaaltojen
välityksellä. Verkkolupaehdotuksessa
on siten kysymys verkon käyttämistä ja
hallinnointia koskevan lupasääntelyn siirrosta
televisio- ja radiotoiminnasta annetusta laista viestintämarkkinalakiin.
Verkkolupa ei sisällä oikeutta harjoittaa
televisio- tai radiotoimintaa vapaasti etenevien radioaaltojen välityksellä.
Siihen on vastaisuudessakin saatava 2. lakiehdotuksen 7 §:n
mukainen ohjelmistolupa. Yleisradio Oy saa kuitenkin pykälän
4 momentin nojalla harjoittaa digitaalista julkisen palvelun televisio-
ja radiotoimintaa ilman toimilupaa. Verkkoluvan haltijan on 1. lakiehdotuksen
8 §:n 2 momentin 10 kohdan mukaan huolehdittava osaltaan
siitä, että Yleisradio Oy ja ohjelmistoluvan haltija
saavat tasapuolisin ehdoin käytettäväkseen
toiminnan harjoittamiseen tarvittavan kapasiteetin. Esityksessä on
näiltä osin kysymys digitaalisen verkon teknistä käyttämistä ja
hallinnointia sekä televisio- ja radio-ohjelmistojen lähettämistä ja
tarjolla pitoa koskevan sääntelyn eriyttämisestä.
Televisio- ja radiotoiminnan harjoittamiseen analogisessa maanpäällisessä verkossa
ja kaapeliverkossa sen sijaan sovelletaan vastaisuudessakin televisio-
ja radiotoiminnasta annetun lain säännöksiä.
Ehdotettua lupasääntelyä on arvioitava
perustuslain 12 §:ssä turvatun sananvapauden kannalta.
Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa
tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään
ennakolta estämättä. Luvanvaraisuus muodostaa
lähtökohtaisesti ongelman sananvapaussäännöksen
sisältämän ennakkoesteiden kiellon kannalta.
Perustuslakivaliokunta on kuitenkin katsonut taajuuksien niukkuuden
olevan vapaasti eteneviä radioaaltoja hyväksi
käyttävässä viestinnässä edelleenkin
sellainen radiotekninen rajoitusperuste, jonka huomioon ottamiseksi
on hyväksyttävää ylläpitää lupajärjestelmää (PeVL
19/1998 vp, s. 3/I, PeVL 26/2001
vp, s. 2/I). Sen avulla tulee turvata käytettävissä olevien
radiotaajuuksien tasapuolinen jako televisio- ja radiotoiminnan
harjoittajille ja siten luoda edellytykset sananvapauden laajalle toteutumiselle.
Ehdotusta voidaan valtiosääntöoikeudellisesti
arvioitaessa luonnehtia lainsäädäntötekniseksi.
Kyseessä on ensimmäinen vaihe viestintämarkkinalainsäädännön
laajemmasta uudistuksesta. Käytännössä ehdotus
merkitsee nykyisinkin luvanvaraista toimintaa koskevan sääntelyn siirtämistä säädöksestä
toiseen.
Samalla lupaviranomaisen toimivalta muuttuu verkkoluvan osalta
sananvapauden kannalta vähemmän ongelmalliseen
oikeusharkintaan perustuvaksi. Verkkolupa on myönnettävä,
jos on ilmeistä, että hakija täyttää viestintämarkkinalain
7 §:n 3 momentissa nykyisin säädetyt
edellytykset. Sääntelystä ei ole sen
täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden kannalta huomautettavaa.
Lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Valiokunta on aikaisemmin huomauttanut siitä, että jos
käsitys radiotaajuuksien niukkuudesta muuttuu teknisen
kehityksen myötä, lupajärjestelmän
sallittavuuden valtiosääntöoikeudellisia
perusteita joudutaan arvioimaan uudelleen (PeVL 19/1998
vp, s. 3/I). Tämän vuoksi on
tärkeää, että viestintämarkkinalainsäädäntöä edelleen
kehitettäessä arvioidaan mahdollisuuksia ottaa
käyttöön lupajärjestelmää kevyempiä sääntelytapoja.
Lupaehdot.
Verkkolupaan voidaan 1. lakiehdotuksen 7 §:n 7 momentin
nojalla liittää ehtoja. Momentin 3 ja 4 kohdat
kapasiteetin "muuta käyttöä" ja "muuta
hallintoa" koskevista ehdoista ovat sanonnallisesti jossain määrin
väljiä sananvapauden käyttösääntelyn
tarkkarajaisuuden kannalta. Momentin 3 kohta kiinnittyy kuitenkin
riittävän täsmällisesti lakiehdotuksen
8 §:n 2 momentin 11 kohdassa tarkoitettuun kapasiteetin
luovutusvelvollisuuteen. Sääntely-yhteyden perusteella
on toisaalta selvää, että momentin 4
kohtaan perustuvat lupaehdot voivat koskea vain verkon käyttöön
ja hallintaan liittyviä viestintäteknisiä seikkoja.
Säännökset eivät vaikuta lakiehdotuksen
käsittelyjärjestykseen. Niiden väljähköjä sanontoja
on kuitenkin aiheellista pyrkiä täsmentämään
ehdotuksen tarkoitusta paremmin vastaaviksi.
Lupaehtojen muuttaminen.
1. lakiehdotuksen 7 §:n 8 momentissa
säädetään toimivallasta muuttaa
verkkoluvan ehtoja luvan voimassaoloaikana myös luvan haltijan
suostumuksetta. Toimivalta on asianmukaisesti sidottu luvan myöntämisen
jälkeen sattuneisiin olosuhteiden olennaisiin muutoksiin
ja niistä johtuviin erityisiin syihin (PeVL 19/1998
vp, s. 8/II). Ehdotusta on valiokunnan mielestä kuitenkin
syytä täydentää maininnalla,
jonka mukaan luvan ehtoja ei voida muuttaa, ellei se ole laissa
(esimerkiksi viestintämarkkinalain 1 §:ssä)
ilmaistujen tarkoitusten saavuttamiseksi välttämätöntä (ks. PeVL 26/2001
vp, s. 3/I).
Mainontakielto.
4. lakiehdotuksen 12 § sisältää Yleisradio
Oy:öön kohdistuvan kiellon lähettää mainontaa
yhtiön ohjelmistojen ja muiden julkisen palvelun tehtävään
kuuluvien sisältöpalvelujen yhteydessä.
Kielto koskee valtion yhtiötä, jonka toiminta
rahoitetaan valtion televisio- ja radiorahaston varoista. Kielto
ei ulotu mainontaan muiden televisio- ja radiotoiminnan harjoittajien
ohjelmatoiminnassa. Säännös ei vaikuta lakiehdotuksen
käsittelyjärjestykseen (PeVL 19/1998
vp, s. 5/II, PeVL 23/1993 vp,
s. 3/II).
Lain soveltamisala.
1. lakiehdotuksen 3 §:n 3 momentin
5 kohdassa toistetaan voimassa olevan lain säännös,
jonka mukaan laki ei koske sen soveltamisen kannalta vähäistä teletoimintaa
sen mukaan kuin ministeriö erikseen päättää.
Lailla säätämisen vaatimuksen kannalta
ei ole ongelmatonta, että sananvapauden käytön
luvanvaraisuutta koskevan lain soveltamisalaa voidaan säännellä ministeriön
päätöksellä (pitää olla:
ministeriön asetuksella). Laissa olevaa mainintaa sen "soveltamisen
kannalta vähäisestä teletoiminnasta"
voidaan kuitenkin tällaisessa teknistä erityisasiantuntemusta
vaativassa sääntely-yhteydessä pitää asetuksenantajan
toimivaltaa riittävästi rajaavana.
Valiokunta pitää aiheellisena säännöksen
sanonnan tarkistamista esimerkiksi niin, että lain soveltamisalan
ulkopuolelle jää lain 1 §:ssä säädettyjen
tarkoitusten kannalta vähäinen teletoiminta. Samalla
säännös ministeriön toimivallasta
tulee tarkistaa asetuksenantovaltuuden nykyistä kirjoittamistapaa
vastaavaksi esimerkiksi niin, että pykälään
lisätään momentti ministeriön
toimivallasta antaa tarkempia säännöksiä lain
soveltamisalaa rajaavasta, vähäistä teletoimintaa
koskevasta säännöksestä.
Omaisuuden suoja
Viestintämarkkinalain 9 d §:ssä ehdotetaan
säädettäväksi teleyrityksen
velvollisuudesta vuokrata toiselle teleyritykselle maanpäällistä televisio-
tai radioverkkoa taikka — jos kysymys on muusta kuin maanpäällisestä verkosta — vapaan
ohjelmakanavan. Vuokrausvelvollisuutta ei kuitenkaan ole, jos verkko
tai kanava on tarpeellinen sen omistajan tai haltijan nykyistä tai kohtuullista
tulevaa tarvetta varten.
Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin arvioinut tällaisia
velvoitteita perustuslain 15 §:ssä turvatun
omaisuuden suojan kannalta (ks. kokoavasti PeVL 34/2000
vp, s. 2) ja pitänyt niitä kulloinkin
kyseessä olevan omaisuuden erityisluonne huomioon ottaen
perustuslainmukaisina, jos velvoitteet perustuvat lain täsmällisiin
säännöksiin ja ovat omistajan kannalta kohtuullisia.
Valiokunta on pitänyt keskeisenä sitä,
että omistajan oma nykyinen ja kohtuullinen tuleva tarve
rajoittaa velvollisuuksia (ks. PeVL 5/2001 vp,
s. 2). Ehdotetuista teleyrityksen vuokrausvelvollisuutta koskevista
säännöksistä ei ole perustuslain
kannalta huomautettavaa.
Voimassa olevan televisio- ja radiolain nojalla myönnetyn
toimiluvan haltijalla on 1. lakiehdotuksen voimaantulosäännöksen
4 momentin mukaan oikeus saada valtiolta täysi korvaus
vahingosta, jos luvan haltijalle ei myönnetä ehdotetun
lain mukaista verkkolupaa. Tällaista toimilupasääntelyyn
liittyvää tilannetta ei — toisin kuin
esityksen säätämisjärjestysperusteluissa
on tehty — voida rinnastaa perustuslain 15 §:n 2 momentissa
säänneltyyn omaisuuden pakkolunastukseen. Perustuslaista
ei siten johdu valtiolle velvollisuutta täyden korvauksen
maksamiseen. Ehdotetulle sääntelylle ei toisaalta
ole perustuslaista johtuvaa estettä, eikä tämä kohta näin
ollen vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Televisio- ja radiorahasto
Valtion televisio- ja radiorahasto on perustuslain 87 §:ssä tarkoitettu
valtion talousarvion ulkopuolinen rahasto. Esityksen 3. lakiehdotuksen
säännökset eivät merkitse rahaston
tai sen käyttötarkoituksen laajentamista. Ehdotus
ei näistä syistä ole ongelmallinen perustuslain 87 §:n
kannalta.