Yleisperustelut
Yleistä
Hallituksen esityksen tavoitteena on saada kaikki oppilaat yhdenvertaisesti
psykologi- ja kuraattoripalvelujen piiriin kunnan vastatessa kokonaisuudesta.
Esityksen myötä yksityisten opetuksen järjestäjien
saama valtionosuus ei pienentyisi eikä kunta veloittaisi
yksityisen opetuksen järjestäjää sille
järjestetyistä psykologi- ja kuraattoripalveluista.
Eduskunta hyväksyi vuonna 2013 oppilas- ja opiskelijahuoltolain
(1287/2013) sivistysvaliokunnan asiasta antaman mietinnön
(SiVM 14/2013 vp — HE 67/2013 vp) pohjalta.
Tässä mietinnössään
valiokunta painotti muun muassa, että koulupsykologin ja
kuraattorin palvelut järjestetään oppilaitoksissa
siten, että palvelut ovat lähellä oppilaita
ja siten helposti ja nopeasti nuorimpienkin oppilaiden savutettavissa,
että oppilashuollon keskeiset toimijat, koulukuraattorit
ja koulupsykologit, toimivat kouluissa ja että nämä keskeiset
toimijat ovat kiinteä osa kouluyhteisöä ja
että käytäntö ei saa johtaa
esim. psykologin palvelujen hoitamiseen kouluissa päivystysluonteisina.
Sivistysvaliokunta korostaa edelleen samoja näkökohtia.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Palvelujen järjestämismahdollisuus kouluissa
Sivistysvaliokunta pitää erittäin
valitettavana, että käytännössä on
ilmennyt suurta epätietoisuutta esityksessä tarkoitettujen
yksityisten ja valtion koulujen mahdollisuudesta järjestää psykologi-
ja kuraattoripalvelut omana toimintanaan. Hallituksen esityksessä on
selostettu voimassa olevan lainsäädännön
muutosvaiheita, joiden seurauksena opetuksen järjestäjille
on jäänyt epäselvyys siitä,
että yksityisestä terveydenhuollosta annettu laki
(152/1990) säätää yksityisten
terveydenhuollon palvelujen tuottamisen luvan varaiseksi myös
koulujen psykologipalvelujen osalta. Käsiteltävänä olevan
hallituksen esityksen perustelujen mukaan lakiin perustuva velvoite
järjestää psykologipalvelut ei merkitse
poikkeusta velvoitteesta hakea lupa niiden tuottamiseksi yksityisesti.
Käytännössä yksityiset opetuksen
järjestäjät eivät ole lupia
aikanaan hakeneet. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan lupahakemuksia
on vireillä, mutta niitä ei ole vielä ratkaistu
juridisesti arvioiden epäselvän tilanteen vuoksi.
Sivistysvaliokunta toteaa, että koulutuksen järjestäjät
ovat noudattaneet asiassa yhtenäistä menettelytapaa
eikä sitä ole asianomaisten valvontaviranomaisten
taholta kyseenalaistettu. Asia ajankohtaistui ja selveni laadittaessa
hallituksen esitystä eduskunnalle oppilas- ja opiskelijahuoltolaiksi.
Hallituksen esityksen perusteluissa esitettiin silloin valitettavasti,
että yksityisillä oppilaitoksilla ei erityiskouluja
ja -oppilaitoksia lukuun ottamatta ole edellytyksiä lain
tarkoittamaa lupaa saada. Tällä ja opiskelijoiden yhdenvertaisuudella
perusteltiin sen tärkeyttä, että kaikkien
oppilaitosten opiskelijat olisivat kunnallisten psykologi- ja kuraattoripalvelujen
piirissä.
Nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä on
vihdoin selvennetty yksityisissä ja valtion kouluissa järjestettävien
psykologi- ja kuraattoripalvelujen laissa edellytetyt lupa- ja ilmoitusmenettelyt.
Sivistysvaliokunta viittaa sosiaali- ja terveysvaliokunnan antamaan
lausuntoon (StVL 15/2014 vp), jossa todetaan voimassa olevan lain
edellyttävän, että psykologipalvelujen
tuottamiseen on yksityisestä terveydenhuollosta annetun
lain mukainen lupa, jonka myöntää aluehallintovirasto
tai Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto. Kuraattoripalvelujen
tuottamisesta on tehtävä yksityisistä sosiaalipalveluista
annetun lain (922/2011) mukainen ilmoitus. Maksuttomia
kuraattoripalveluja oppilaitoksen omille oppilaille voidaan kuitenkin
tuottaa myös ilmoitusta tekemättä. Lausunnon
mukaan luvan myöntämisen edellytyksenä on
muun muassa tilojen asianmukaisuus ja toiminnan edellyttämä asianmukaisen
koulutuksen saanut henkilökunta. Terveydenhuollon palveluista
vastaavan johtajan tulee olla terveydenhuollon ammattihenkilö.
Lausunnossa selkiytetään, että säännösten perusteella
ei ole estettä sille, että oppilashuollon psykologi
toimii terveydenhuollosta vastaavana johtajana ja esimerkiksi koulun
rehtori hänen esimiehenään. Lupaedellytykset
täyttävälle hakijalle lupa on myönnettävä,
eikä sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntö estä luvan
myöntämistä yksityiselle opetuksen järjestäjälle.
Sivistysvaliokunta pitää sosiaali- ja terveysvaliokunnan
lausuntoa merkittävänä suuntaviittana, kun
koulutuksen järjestäjät hakevat aluehallintovirastolta
kyseisiä lupia. Sivistysvaliokunnan kuulemat sosiaali-
ja terveydenhuollon viranomaisasiantuntijat ovat omilla lausunnoillaan vahvistaneet
sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnon esittämät
kannat.
Sivistysvaliokunta korostaa vielä, että koulutuksen
järjestäjät voivat hallituksenkin esityksen
mukaan järjestää palvelut myös
ostopalveluna esimerkiksi itsenäisenä ammatinharjoittajana toimivalta
psykologilta.
Sivistysvaliokunta korostaa koulutuksen järjestäjän
ja sijaintikunnan keskinäisen yhteistyön välttämättömyyttä järjestettäessä opiskelijoille
riittävät psykologi- ja kuraattoripalvelut. Toimivalla
yhteistyöllä on mahdollisuus saavuttaa selkeitä säästöjä verrattuna
hallituksen esityksessä arvioituihin uudistuksesta johtuviin
2,8 miljoonan euron kokonaiskustannuksiin. Esimerkkinä kustannuksia
säästävästä, mutta
myös opiskelijoiden oikeusturvan ja palvelujen laadun kannalta
erittäin tärkeästä yhteistyömuodosta
valiokunta mainitsee terveydenhuollon lainsäädännön
edellyttämien potilas- ym. arkistojen ja järjestelmien
yhteiskäytön kunnan vastaavien järjestelmien
kanssa. Tästä on valiokunnan saaman selvityksen
mukaan olemassa toimivia esimerkkejä.
Sivistysvaliokunta ei pidä hallituksen esityksen ehdotusta
psykologi- ja kuraattoripalvelujen järjestämisestä esityksessä tarkoitetuissa
kouluissa kaikilta osin tasapainoisena ja yhteistyöhön
kannustavana. Valiokunta ehdottaa esitykseen tältä osin
muutoksia yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenevin
tavoin.
Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistus
Säädettäessä oppilas- ja
opiskelijahuoltolakia sivistysvaliokunta muutti hallituksen esitystä muun
muassa siltä osin, että jatkossakin oli mahdollista
sijoittaa psykologi- ja kuraattoripalvelut kunnissa joustavasti
joko opetustoimen yhteyteen tai vaihtoehtoisesti esimerkiksi
sosiaali- ja terveystoimen yhteyteen. Vireillä oleva sosiaali-
ja terveydenhuollon mittava palvelurakenneuudistus kytkeytyy osaltaan
myös opiskelijoiden psykologi- ja kuraattoripalvelujen
järjestämiseen kaikissa oppilaitoksissa.
Sivistysvaliokunta pitää erityisen tärkeänä korostaa,
että riippumatta palvelurakenneuudistuksen lopullisesta
palvelujen tuotantomallista koulujen psykologi-ja kuraattoripalveluja
suunniteltaessa on muistettava oppilas- ja opiskelijahuoltolain
edellyttämän opiskeluhuollon merkitys sekä koululle
yhteisöllisenä toimintana että opiskelijoille
välttämättömänä lähipalveluna. Valiokunta
edellyttää, että sosiaali- ja terveydenhuollon
palvelurakenteen uudistuksen yhteydessä hallitus huolehtii
siitä, että oppilas- ja opiskelijahuoltolain edellyttämät
opiskeluhuollon palvelut voidaan jatkossakin toteuttaa kouluissa
lähipalveluna. Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa (Valiokunnan
lausumaehdotus).
Yksityiskohtaiset perustelut
9 §. Järjestämisvastuu.
Hallituksen esityksen keskeinen muutosehdotus kohdistuu järjestämisvastuuta
koskevaan pykälän 2 momenttiin. Hallituksen esityksen
lähtökohtana on, että esityksessä tarkoitettujen
psykologi- ja kuraattoripalvelujen järjestäminen
siirrettäisiin perusopetuslain 7 ja 8 §:ssä tarkoitetuilta
opetuksen järjestäjiltä oppilaitoksen
sijaintikunnalle poistamalla voimassa olevan pykälän
2 momentista näitä tahoja koskeva poikkeussäännös.
Muutos koskisi yksityisiä opetuksen järjestäjiä samoin
kuin valtion järjestämää opetusta.
Lakiehdotus yhtenäistäisi psykologi- ja kuraattoripalvelujen
järjestämisen yksityisille lukioille ja peruskouluille,
sillä sijaintikunnat ovat voimassa olevan lain mukaan velvolliset
järjestämään psykologi- ja kuraattoripalvelut
lukioille. Tällä on suurta käytännön
merkitystä erityisesti yksityisille yhteiskouluille, joissa
toimii sekä peruskoulu että lukio.
Sivistysvaliokunta tiedostaa, että sijaintikunnan järjestämisvastuu
on perusteltu erityisesti niissä tapauksissa, joissa koulutuksen
järjestäjä ei ole pystynyt järjestämään
riittäviä psykologi- ja kuraattoripalveluja opiskelijoilleen.
Uudistus merkitsisi tässä tilanteessa mahdollisuutta
parempiin palveluihin ilman lisämaksua. Sivistysvaliokunta
pitää ehdotusta kuitenkin kokonaisuutena katsoen
ongelmallisena sen vuoksi, että uudistus voi pahimmillaan
siirtää tällä hetkellä hyvin
toimivat palvelut kauemmas koulun arjesta ja tarpeettomasti hankaloittaa
sijaintikunnan ja koulutuksen järjestäjän
keskinäistä yhteistyötä, jonka
pitäisi opiskelijoiden ja koko kouluyhteisön hyvinvoinnin
kannalta olla mahdollisimman sujuvaa ja tuloksekasta. Uudistus voisi myös
johtaa kustannustehottomaan päällekkäiseen
psykologi- ja kuraattoripalvelujen järjestämiseen,
jos palvelut järjestettäisiin kunnan taholta mutta
täydennettynä koulutuksen järjestäjän
lisäpalveluilla. Valiokunta ei pidä tämänkaltaista
päällekkäistä palvelurakennetta
järkevänä, kun yhteisöllisen
opiskeluhuollon palvelujen lisäksi kyse on myös
opiskelijoille tarjottavista erittäin tärkeistä yksilökohtaisen
opiskeluhuollon palveluista.
Lakiehdotus on ongelmallinen oppilas- ja opiskelijahuoltolain
10 §:ssä tarkoitetuille erityisoppilaitoksille,
joille lain 10 § turvaa mahdollisuuden järjestää sosiaali-
ja terveydenhuollon palveluja oppilailleen. Tällä säännöksellä haluttiin
lain säätämisen yhteydessä turvata
erityiskouluille mahdollisuus järjestää oppilaiden tarvitsema
kuntoutuksellinen tuki osana omaa toimintaansa. Säännöstä sovelletaan
kuuteen Suomessa toimivaan oppimis- ja ohjauskeskukseen, joiden
tehtävänä on järjestää perusopetusta,
oppimista tukevaa kuntoutusta sekä ohjaus- ja tukipalveluja
omissa lähikouluissa opiskeleville oppilaille. Näiden
oppilaitosten erityinen asiantuntijuus liittyy autismin kirjoon,
neuropsykiatrisiin häiriöihin, kieleen
ja kommunikointiin, kuulemiseen, näkemiseen, liikkumiseen
ja motoriikkaan, neurologisiin tai muihin pitkäaikaissairauksiin
sekä monitarpeisuuteen.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan oppilas- ja opiskelijahuoltolain
mukaisten psykologi- ja kuraattoripalvelujen järjestämisen
siirto oppilaitoksen sijaintikunnalle voisi johtaa oppilaan kokonaistuen
toimivuuden kannalta hankalaan tilanteeseen, jossa kasvamiseen ja
kehittymiseen liittyviä tilanteita varten järjestetyt
kunnan palvelut eivät kytkeytyisi riittävällä tavalla oppilaan
kanssa tehtävään kokonaistyöhön.
Valiokuntakäsittelyssä on lisäksi
tullut esille, ettei ulkomailla toimivissa suomalaisissa kouluissa
välttämättä ole järjestetty
riittäviä opiskeluhuollon palveluja. Näissä tapauksissa
ei ole sijaintikuntaa, jota voisi velvoittaa järjestämään palvelut.
Edellä todetun perusteella sivistysvaliokunta ehdottaa,
että pykälän 2 momenttiin lisätään
seuraavat kolme virkettä: "Oppilaitoksen sijaintikunnalla
on velvollisuus järjestää psykologi-
ja kuraattoripalvelut opiskelijoille myös silloin, kun
koulutuksen järjestäjä on yksityinen
tai valtio, jollei koulutuksen järjestäjä päätä järjestää näitä palveluja
osittain tai kokonaan omana toimintanaan ja omalla kustannuksellaan.
Oppilaitoksen sijaintikunta voi tukea koulutuksen järjestäjää psykologi-
ja kuraattoripalvelujen järjestämisessä.
Ulkomailla sijaitseva koulutuksen järjestäjä vastaa
psykologi- ja kuraattoripalvelujen järjestämisestä omille
opiskelijoilleen."
Sivistysvaliokunnan ehdottama muutos pitää sisällään
hallituksen esityksen keskeisen sisällön, että sijaintikunnalla
on vastuu alueellaan toimivien oppilaitosten psykologi- ja kuraattoripalvelujen
järjestämisestä. Valiokunnan muutosehdotus
nostaa kuitenkin pykälässä tarkoitetut
koulutuksen järjestäjät laissa määritellyiksi palvelujen
järjestäjiksi, ja heillä on ensisijainen päätösvalta
palvelujen järjestämisestä, mutta omalla
kustannuksellaan. Keskustelu palvelujen jaosta varsinaisiin psykologi-
ja kuraattoripalveluihin ja lisäpalveluihin jää tarpeettomaksi,
kun kyse on siitä, että opiskelijoille voidaan
järjestää riittävän
kattavat ja toimivat palvelut joko jomman kumman toimijan järjestäminä tai
yhteistyössä. Palvelut tulee järjestää lähellä opiskelijoita,
ja niiden tulee olla helposti saavutettavissa, jotta ylipäätään
voidaan saavuttaa oppilas- ja opiskelijahuoltolain säätämisellä tavoiteltu
opiskeluhuollon tason parantaminen.
Valiokunnan ehdotuksen sanamuoto pitää sisällään
kaikki laissa tarkoitetut yksityiset ja valtion peruskoulut, ammattikoulut
ja lukiot. Muutoksella ei valiokunnan arvion mukaan ole merkittäviä välittömiä muutoksia
lukioiden osalta, mutta muutos on tärkeä erityisesti
yksityisten ja valtion yhteiskoulujen osalta, joissa muutos yhtenäistää perusteet
psykologi- ja kuraattoripalvelujen järjestämiselle.
Valiokunnan ehdotus täyttää tältäkin
osin hallituksen esityksen tavoitteen.
Valiokunnan ehdotus lähtee siitä, että jos koulutuksen
järjestäjä voi järjestää palvelut
vain puutteellisesti tai muutoin osittain, sijaintikunta on pääsäännön
mukaan velvollinen täydentämään
palvelut. Koulutuksen järjestäjän ja
sijaintikunnan on toimittava hyvässä yhteistyössä riittävien
palvelujen varmistamiseksi kustannustehokkaalla tavalla. Ehdotettu
säännös mahdollistaa myös sen,
että sijaintikunta täyttää velvoitteensa
myöntämällä tukea koulutuksen
järjestäjälle, jotta opiskelijat saavat
riittävät palvelut.
Valiokunta korostaa, että ehdotuksen tarkoittamassa
tuessa ei ole kysymys hankintasopimukseen perustuvasta maksusta,
vaan kahden lakiin perustuvassa tasavertaisessa toiminnan järjestämisvastuussa
olevan toimijan yhteistyön eräästä vaihtoehtoisesta
toteuttamismuodosta. Valiokunta korostaa tähänkin
liittyen, että kyse ei ole ainoastaan opiskelijoiden yksilökohtaisista
opiskeluhuollon palveluista (5 §) vaan myös laissa säännellystä yhteisöllisestä opiskeluhuollosta
(4 §),
jota toteuttavat kaikki opiskeluhuollon toimijat yhteistyössä oppilaitoksen
koko henkilökunnan kanssa.
Sivistysvaliokunnan ehdotus koulutuksen järjestäjän
mahdollisuudesta järjestää psykologipalvelut
omille opiskelijoilleen perustuu sosiaali- ja terveysvaliokunnan
lausuntoon ja sivistysvaliokunnan asiantuntijakuulemiseen, joissa molemmissa
on esitetty, että yksityiset koulutuksen järjestäjät
voivat saada yksityisestä terveydenhuollosta
annetun lain mukaisen luvan psykologipalvelujen tuottamiselle. Valiokunta pitää välttämättömänä,
että asianomaiset lupa- ja valvontaviranomaiset ottavat
kaikissa tähän asiaan liittyvissä ratkaisuissaan
huomioon asiassa tähän asti vallinneen laajan
juridisen epätietoisuuden. Valiokunta pitää välttämättömänä, että harkittaessa
jatkossa sosiaali- ja terveysministeriön toimesta yksityisiä sosiaali-
ja terveyspalveluja koskevan lainsäädännön
yhtenäistämistä, selkeyttämistä ja
ajanmukaistamista arvioidaan myös tässä esityksessä tarkoitettujen yksityisten
ja valtion koulujen tarvitseman psykologipalvelujen järjestämisluvan
todellista tarvetta ja mahdollisuutta siirtyä asiakas-
ja potilasturvallisuutta vaarantamatta kevyempään
ilmoitusmenettelyyn.
Valiokunnan muutosehdotuksen viimeinen virke selkeyttää ulkomailla
sijaitsevien suomalaisten koulujen velvollisuutta järjestää riittävät psykologi-
ja kuraattoripalvelut opiskelijoilleen. Sivistysvaliokunta tiedostaa,
että koulujen sijaintimaasta riippuen paikallinen lainsäädäntö voi
pakollisen lupamenettelyn tai vastaavien säännösten
kautta hankaloittaa palvelujen järjestämistä.
Valiokunta pitää kuitenkin keskeisenä, että myös
näiden koulujen opiskelijoiden tarvitsemien palvelujen
järjestämisvelvoite on selkeä.