Perustelut
Yleistä
Eduskunnan oikeusasiamiehen erilliskertomuksessa tarkastellaan
eri hallinnonalojen viranomaisten toimintaa perheväkivallan
lapsen turvallisuudelle aiheuttaman vakavan uhan torjumiseksi ja
hoitamiseksi.
Sosiaali- ja terveysministeriö toteuttaa yhdessä lääninhallitusten
kanssa kansallista toimintaohjelmaa lähisuhde- ja perheväkivallan
ehkäisemiseksi vuosille 2004—2007 sosiaali- ja
terveydenhuollon palvelujärjestelmää kehittämällä. Ministeriön
tavoitteena on, että lähisuhde- ja perheväkivallan
ehkäisy sisällytetään osaksi kaikkien
hallinnonalojen ja toimintayksiköiden tavoitteita ja työkäytäntöjä.
Ministeriössä on myös laadittu opas
kunnille ja seutukunnille siitä, miten niiden tulisi
järjestää väkivallan ehkäisemiseksi
tehtävä työ paikallistasolla (Sosiaali-
ja terveysministeriö, Oppaita 2005:7). Sosiaali- ja terveysvaliokunta
toteaa, että väkivallan tunnistamisen, siihen
puuttumisen ja sen ehkäisyn tulee olla osa peruspalveluja
siten, että jokaisella kansalaisella on mahdollisuus saada tarvitsemansa
apu näissä tilanteissa. Tämä edellyttää muun
muassa ammatillisen osaamisen kehittämistä tiiviissä yhteistyössä opetus-,
sosiaali- ja terveysviranomaisten ja oppilaitosten kesken.
Oikeusasiamies kiinnittää erilliskertomuksessa
huomiota havaitsemiinsa puutteisiin lainsäädännössä.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan useat esille nostetut kysymykset
ovat jo olleet esillä lainvalmistelutyössä.
Kansallisessa toimintaohjelmassa selvitetään,
ovatko nykyiset kuntien palveluja säätelevät
lait riittäviä turvaamaan lähisuhde-
ja perheväkivallan ehkäisytyötä kuntien
palvelujärjestelmässä. Sosiaali- ja terveysministeriössä on
sosiaalialan kehittämishankkeen yhteydessä vireillä muun
muassa lastensuojelulain kokonaisuudistus, jossa on tarkoitus uudistaa
myös lapseen kohdistuvan väkivallan ehkäisemiseksi
tarvittavia säännöksiä.
Lastensuojeluilmoitus
Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy erilliskertomuksessa esitettyyn
näkemykseen siitä, että lastensuojelulain
40 §:n 1 momentin ilmoitusvelvollisuutta koskevan
säännöksen sanamuoto on tulkinnanvarainen
sen suhteen, milloin velvollisuus ilmoituksen tekemiseen syntyy.
Erityisesti lasten parissa käytännön työtä tekevä niin
sosiaali- ja terveydenhuollon kuin opetustoimenkin henkilöstö on
kokenut säännöksen tulkinnanvaraisuuden
ongelmallisena. Säännöstä on sen
vuoksi tarpeen selventää.
Valiokunta yhtyy myös siihen näkemykseen, että ilmoittamista
koskevista säännöksistä tulisi ilmetä selkeästi
ilmoittamisen tulevan kysymykseen salassapitosäännösten
estämättä. Tämä koskee
niin pykälän 1 momentissa tarkoitettua ilmoitusvelvollisuutta
kuin sen 2 momentissa tarkoitettua ilmoitusoikeuttakin. Vaikka säännöksiä onkin
vakiintuneesti tulkittu niin, että ilmoitus tulee tehdä (tai
2 momentin tapauksessa voidaan tehdä) salassapitovelvollisuudesta
huolimatta, tämä ei muun lainsäädännön
muuttumisen vuoksi enää riitä salassa
pidettävien tietojen luovuttamisen oikeutukseksi.
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki oikeuttaa,
kuten erilliskertomuksessa on todettu, viranomaisen antamaan toiselle
viranomaiselle tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta,
jos tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen on laissa
erikseen nimenomaisesti säädetty. Potilaan asemasta
ja oikeuksista annetun lain 13 §:n 3 momentin 1 kohdassa
todetaan vastaavasti yleisesti potilasasiakirjojen osalta, että niihin
sisältyviä tietoja saadaan antaa, jos tiedon antamisesta
tai oikeudesta tiedon saamiseen on laissa erikseen nimenomaisesti säädetty.
Nimenomaisesti säätämiseen kuuluu julkisuuslain
26 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 30/1998
vp) mukaan muun muassa se, että säännöksestä tulee
ilmetä tiedon luovutuksen sallittavuus salassapitosäännöksistä riippumatta.
Erilliskertomuksessa on todettu, että lastensuojelulain
40 §:n 1 momentin sanamuodon perusteella jää avoimeksi,
koskeeko ilmoitusvelvollisuus myös yksityisessä terveydenhuollossa toimivia.
Koska oikeusasiamies valvoo vain viranomaisia ja muita julkista
tehtävää hoitavia, ei erilliskertomuksessa
ole arvioitu asiaa muiden kannalta. Johtuen siitä, että säännöksessä puhutaan
viran tai toimen hoitamisesta, sitä on saadun selvityksen
mukaan tulkittu yleensä siten, että ilmoitusvelvollisuus
koskee vain julkisella sektorilla toimivia. Säännöstä on
syytä selventää myös tältä osin.
Julkisessa ja yksityisessä terveydenhuollossa toimivien
erilaiselle kohtelulle ilmoitusvelvollisuuden suhteen ei ole perusteltua
syytä, ja velvollisuus tulisi selkeästi ulottaa
koskemaan myös yksityistä terveydenhuoltoa.
Sosiaalihuollon asiakaslain mukaan sosiaalihuollon viranomainen
saa antaa salassapidettäviä tietoja toiselle sosiaalihuollon
viranomaiselle, jos ne ovat välttämättömiä esimerkiksi
hoidon ja huollon järjestämiseksi tai toteuttamiseksi
ja jos tieto on tarpeen lapsen edun vuoksi. Erilliskertomuksessa
todetaan, että muun muassa päiväkodilla
on oikeus antaa salassapidettäviä tietoja lastensuojeluilmoituksessa.
Erilliskertomuksen mukaan sosiaalitoimessa ongelmaa salassa pidettävien
tietojen antamisesta ei siten synny. Valiokunta toteaa, että päiväkotien merkitys
väkivallan havaitsemisessa ja ilmoitusten tekemisessä on
erityisen suuri ja oikeusasiamiehenkin toteamaan vaihtelevuuteen
ilmoitusten tekemisessä päivähoidossa
tulee puuttua. Valiokunnan käsityksen mukaan lastensuojelulain
40 §:n perusteella ilmoitusvelvollisten piiriin tulisi
kuulua myös yksityisten sosiaalipalvelujen, esimerkiksi
yksityisten päiväkotien henkilöstön.
Potilassuhteessa saatujen tietojen salassapito on yksi vanhimpia
terveydenhuollon periaatteita, joka lähtee siitä ajatuksesta,
että tuloksellinen ja toimiva hoitosuhde edellyttää luottamuksellisuutta
potilaan ja häntä hoitavan henkilön välillä.
Terveydenhuollossa toimivat ovatkin sisäistäneet
voimakkaasti potilastietojen salassapitovelvollisuuden. Tietojen
antaminen ulkopuolisille ilman potilaan — tai alaikäisen
potilaan kohdalla ilman hänen huoltajiensa — suostumusta
saatetaan kokea ristiriitaiseksi silloinkin, kun oikeus tai velvollisuus
antaa tietoja on tiedossa. Tiedon antamiseen oikeuttavista tai velvoittavista
säännöksistä on myös
usein epätietoisuutta. Tätä epätietoisuutta
esiintyy myös lastensuojelulaissa olevan ilmoitusvelvollisuuden
osalta. Useimmiten epätietoisuus liittynee siihen, milloin
ilmoitusvelvollisuus tulee käytännössä kysymykseen
ja mitä tietoja ilmoituksen yhteydessä voi ilmaista.
Kuten erilliskertomuksessakin on todettu, terveydenhuollon ammattihenkilö joutuu
lastensuojeluilmoituksen tekemistä harkitessaan arvioimaan
sellaisia kysymyksiä, joihin hänen koulutuksensa
ei yleensä anna vastausta ja jotka eivät kuulu
hänen tavanomaisiin tehtäviinsä. Valiokunta
korostaa, että ilmoituksen tekemistä on harkittava
ensisijaisesti lapsen koskemattomuuden ja turvallisuuden kannalta,
ja pitää oikeusasiamiehen tavoin tärkeänä sitä,
että poliisi tutkii lapsiin kohdistuvat pahoinpitely- tai
hyväksikäyttöepäilyt viipymättä.
Lainvalmistelun yhteydessä on huolellisesti arvioitava
myös ilmoittamista koskevien säännösten
tarpeellisuus erityislainsäädännössä.
Esimerkiksi kaikkia niitä tilanteita, joissa potilastietoja
tulee tai voidaan antaa muussa lainsäädännössä olevien
säännösten perusteella, ei välttämättä ole
tarkoituksenmukaista luetella myös terveydenhuollon lainsäädännössä.
Sosiaali- ja terveydenhuollossa sekä opetustoimessa toimivien
tiedonsaantia erilaisista tietojen antamiseen velvoittavista tai
oikeuttavista säännöksistä on
kuitenkin tarpeen parantaa. Tämä voisi tapahtua
esimerkiksi eri henkilöstöryhmille ja toimintayksiköille
tarkoitettujen oppaiden muodossa. Valiokunnan saaman selvityksen
perusteella myös kirkon perheasiain sovittelussa, kirkon
työntekijöiden käymissä perheen,
parisuhteen ja yksilön ongelmia koskevissa keskusteluissa
sekä lapsi- ja nuorisotyössä tulee ottaa huomioon
lastensuojeluun liittyvät tarpeet nykyistä paremmin
selkeyttämällä ilmoitusvelvollisuutta
ja lisäämällä kirkon henkilöstön
lastensuojelua koskevaa tietoa ja koulutusta.
Lastensuojelutyön voimavarat
Lastensuojelun asiakkaiden määrä on
viimeisten kymmenen vuoden aikana kasvanut huomattavasti. Avohuollon
tukitoimien piirissä on nykyisin noin 60 000 lasta
ja kodin ulkopuolelle sijoitettuja lapsia on noin 15 000.
Lastensuojelun työntekijät ovat tuoneet esiin
sen, että nykyiset henkilöstöresurssit
eivät riitä laadukkaan lastensuojelutyön
tekemiseen. Pätevien lastensuojelun sosiaalityöntekijöiden
määrä vaihtelee kunnittain ja maakunnittain
huomattavasti. Esimerkiksi Pirkanmaan lastensuojelun työntekijöistä 96 % on
päteviä, kun Keski-Pohjanmaalla vastaava osuus
on 33 %. Lastensuojeluilmoitus saatetaan käytännössä jättää tekemättä myös
sen vuoksi, ettei ilmoituksen uskota johtavan tarpeellisiin toimenpiteisiin
resurssipulan takia. Esimerkiksi kiireellisiä sijoituspaikkoja
perheväkivallan uhriksi joutuneille lapsille ei ole riittävästi. Äitiys-
ja lastenneuvoloiden terveydenhoitajilla ja kouluterveydenhoitajilla
on asiantuntijuutta ja osaamista ehkäistä lapsiin
kohdistuvaa perheväkivaltaa tukemalla vanhemmuuteen kasvua
ja perheen omia voimavaroja arjessa selviytymiseen sekä edistämällä lasten
ja vanhempien välistä varhaista vuorovaikutusta.
Saadun selvityksen mukaan kuitenkin vain 40 %:ssa terveyskeskuksia terveydenhoitajien
määrä äitiys-
ja lastenneuvolassa ja kouluterveydenhuollossa on suositusten mukainen.
Valiokunta korostaa, että lastensuojeluilmoitusten käsittelyyn ja
lastensuojelun tarpeen oikea-aikaiseen selvittämiseen sekä varhaiseen
puuttumiseen ja avohuollolliseen tukeen tulee varata riittävät
voimavarat. Samoin on kiinnitettävä huomiota lastensuojelua
koskevan jatkokoulutuksen ja työnohjauksen riittävyyteen.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ennen huostaanottoa ja
sijoitusta useimmat lapset ovat eläneet vuosia olosuhteissa,
joissa heidän kehityksensä on vakavasti vaarantunut.
Huostaanoton syynä on monesti vanhempien päihteiden
käyttö, johon liittyy usein perheväkivaltaa. Valiokunta
korostaa, että lasten sijoituspaikkoja tulee lisätä siten,
ettei väkivaltaisissa olosuhteissa eläneitä lapsia
jouduta sijoituspaikkojen puuttumisen vuoksi palauttamaan tällaisiin
oloihin takaisin.
Lastenpsykiatriassa puolestaan hoitotakuun toteutuminen vaihtelee
sairaanhoitopiireittäin. Ongelmia on ollut erityisesti
yliopistollisissa sairaaloissa ja Itä-Suomen pienissä sairaanhoitopiireissä.
Näihin ongelmiin on tarpeen puuttua resursseja ja koulutusta
lisäämällä sekä toimintatapoja
muuttamalla.
Viranomaisyhteistyö
Lastensuojeluilmoituksen tekemisen kynnystä on saadun
selvityksen mukaan nostanut muun muassa pelko luottamuksellisen
hoitosuhteen päättymisestä. Tilanteissa,
joissa lapsen kaltoinkohtelu ei ole ilmeisen selvä, on
lastensuojeluilmoituskynnyksen arviointi esimerkiksi päiväkotien
ja koulujen työntekijöille haastava tehtävä.
Lapsiin kohdistuvan väkivallan vähentämisessä ja
riskien tunnistamisessa on keskeinen asema universaaleilla ehkäisevillä terveyspalveluilla
äitiys-
ja lastenneuvoloissa ja kouluissa. Konsultoimalla sosiaalityöntekijää työntekijät
voivat entistä paremmin arvioida tilannetta ja siihen puuttumisen tarvetta.
Paikallisesti
ja alueellisesti onkin tarkoituksenmukaista luoda valmiita viranomaisten
välisiä verkostoja ja yhteistyömalleja.
Lastensuojelun tukitoimien tuntemus myös lisää työntekijöiden
luottamusta siihen, että lastensuojeluilmoituksen jälkeen
tarvittaviin toimenpiteisiin ryhdytään.
Lapsen seksuaalista hyväksikäyttöä koskevan
epäilyn tutkinta on erittäin vaikea ja vaativa tehtävä.
Moniammatillinen yhteistyö on tarpeen jo siinä vaiheessa,
kun harkitaan esitutkintapyynnön tekemistä poliisille.
Erityisenä ongelmana seksuaalisen hyväksikäytön
tutkimuksissa ovat olleet suosituksia selvästi pidemmät
tutkimusajat. Valiokunnan saamissa selvityksissä on katsottu,
että rahoitusvastuun siirtäminen kunnilta valtiolle
voisi nopeuttaa tutkimuksiin pääsyä.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että lapsen seksuaalisen hyväksikäytön
tutkimukset keskitetään sellaisiin yksiköihin,
joissa on riittävästi koulutettua ja ammattitaitoista
henkilökuntaa ja joissa tutkimukset voidaan tehdä kiireellisinä.
Tilastointi ja tutkimus
Oikeusasiamies toteaa, että lasten koskemattomuutta
ja turvallisuutta koskevia tietoja tulee kerätä ja
tilastoida järjestelmällisesti, jotta lasten turvallisuuden
tilasta saataisiin nykyistä luotettavampi kuva. Ongelmana
on, että Suomessa ei ole saatavilla tilastoja tai ajanmukaista
tutkimusta lapsiin kohdistuvasta väkivallasta ja väkivallan
määrän kehityksestä. Lasten
turvallisuuden tilan selvittämiseksi tarvitaan sekä viranomaistietoja
että tietoja lasten omista kokemuksista. Väkivaltarikosten
tilastointia ei nykyisin tehdä uhrin iän mukaan
eritellen. Lastensuojelusta tulisi saada valtakunnallisesti tiedot
lasten kodin ulkopuolelle sijoittamisen syistä. Myös terveydenhuollon
tilastoinnissa tulisi ottaa huomioon mahdollisen väkivallan
seurauksena tapahtuva hoito. Valiokunta kiirehtii lapsiin kohdistuvan
väkivallan viranomaistilastoinnin ja uhritutkimuksen kehittämistyötä,
toteuttamista ja voimavarojen turvaamista.