Perustelut
Käsittelyssä olevat kertomukset
Käsittelyssä oleva valtion tilinpäätöskertomus vuodelta
2007 on neljäs uusimuotoinen hallituksen valtiontaloudellinen
kertomus eduskunnalle ja toinen kerta kun mietinnön siitä valmistelee tarkastusvaliokunta.
Edellistä vuotta koskeva valtion tilinpäätös
käsiteltiin eduskunnassa marraskuussa 2007.
Talousarviolain 17 §:n 2 momentin
mukaan tilinpäätöskertomukseen otetaan
valtion tilinpäätös ja tarpeelliset muut
tiedot valtiontalouden hoidosta ja talousarvion noudattamisesta sekä tiedot
valtion toiminnan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden ja toiminnallisen
tuloksellisuuden kehityksen kannalta tärkeimmistä seikoista samoin
kuin tärkeimmät tiedot yhteiskunnallisen vaikuttavuuden
ja toiminnallisen tuloksellisuuden kehityksestä ministeriöiden
toimialoilla. Tilinpäätöskertomukseen
otetaan lisäksi valtion liikelaitosten tuloslaskelmat ja
taseet sekä talousarvion ulkopuolella olevien valtion rahastojen
tuotto- ja kululaskelmat tai tuloslaskelmat ja taseet samoin kuin
tiedot liikelaitosten ja rahastojen toiminnan, talouden ja tuloksellisuuden sekä niiden
kehityksen kannalta tärkeimmistä seikoista.
Tilinpäätöskertomus käsittää (osat
I—III) yhteensä 508 sivua. Kertomuksen I osa koskee
hallituksen vaikuttavuusselvitystä, johon sisältyy myös
hallituksen vastaus eduskunnan talousarviolausumiin, tilimuistutuskertomus
ja valtioneuvoston controllerin lausuma tilinpäätöskertomuksen
tietojen oikeellisuudesta ja riittävyydestä. Tilinpäätöskertomuksen
osa II sisältää ministeriöiden
toimialan toiminnan tuloksellisuuden kuvaukset ja erillisenä niteenä oleva
osa III käsittää puolestaan tilinpäätöslaskelmat.
Valtioneuvoston controllerin arviointi- ja vahvistuslausuman
tarkoituksena on varmistaa valtioneuvostolle, että valtion
tilinpäätöskertomus antaa talousarviolaissa
tarkemmin säädetyllä tavalla oikeat ja
riittävät tiedot talousarvion noudattamisesta,
valtion tuotoista ja kuluista sekä taloudellisesta asemasta
samoin kuin valtion toiminnan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden ja
toiminnallisen tuloksellisuuden kehityksestä (oikean ja
riittävän kuvan vaatimus).
Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus eduskunnalle
valtion varainhoitovuoden 2007 tilinpäätöksen
ja valtion tilinpäätöskertomuksen tarkastuksesta
on puolestaan ulkoisen tilintarkastajan tarkastuskertomus hallituksen
valtiontaloudellisen kertomuksen tietojen oikeellisuudesta ja riittävyydestä.
Se on laajuudeltaan 56 sivua. Hyvän hallinnon periaatteiden
mukaisesti eduskunnalla on tilinpäätöskertomusta
käsitellessään käytettävissään
myös tilintarkastajan kertomus asiasta.
Tarkastusvaliokunnan huomiot tilinpäätöskertomuksesta
Tätä mietintöä valmistellessaan
valiokunta on mm. kuullut asiantuntijoita noin puolelta hallinnonaloista
ja nostaa esille tarkasteltavaksi ottamiensa teemojen kautta tärkeimpiä havaintojaan
siitä,
kuinka valtion varojen käytössä on niiden osalta
toimittu ja minkälaisia parannustarpeita tarkastusvaliokunnan
mielestä on varojen käytön vaikuttavuudessa
ja tehokkuudessa.
Tarkastusvaliokunta esitti edellisessä vuoden 2006
valtion tilinpäätöstä koskevassa
mietinnössään lukuisia kehittämisehdotuksia
tilinpäätöskertomukseen liittyen. Kun
valiokunnan käsiteltävänä on
puolen vuoden sisällä jo toinen, eli vuoden 2007
tilinpäätöskertomus, ei valiokunta tässä vaiheessa
käy läpi systemaattisesti kaikkien kehittämisehdotusten
tilannetta vaan nostaa esille muutamia keskeisiä.
Valtioneuvoston controllerin lausumassa todetaan, että valtion
tilinpäätöskertomus on pääosin
kehittynyt em. linjausten mukaisesti. Raportoinnin laatu on myös
controllerin mukaan kehittynyt ja merkittävimmät
kehittämishaasteet liittyvät valtion tilinpäätöskertomuksen
tietoperustana olevien tietojärjestelmien kehittämiseen.
Niiden tulisi nykyistä paremmin palvella taloudellista
raportointia ja erityisesti valtion taloudellisen aseman arviointia.
Tilinpäätöskertomuksen aikaistaminen
ja kertomusmenettelyn kehittäminen
Parlamentaarisella valvonnalla on tärkeä rooli eduskunnan
talousarvioprosessia tukevana toimintona. Eduskunnassa tapahtuvan
tilinpäätöskertomuksen käsittelyn
tulee siten aikataulullisesti palvella valtion talousarviokäsittelyä.
Tarkastusvaliokunnan mielestä valtiontalouden päätöksenteko-
ja ohjausjärjestelmän kehittäminen vaatii
sitä, että hallitus ja hallinto ovat aidosti tilivelvollisia
tuloksistaan eduskunnalle. Jotta tähän päästään,
tulee eduskunnan voida käydä tilinpäätöstä koskevat
täysistuntokeskustelut loppuun jo kevätistuntokaudella.
Näin eduskunta voi saamansa tilinpäätösinformaation perusteella
ohjata seuraavan vuoden talousarvion valmistelua haluamallaan
tavalla.
Tämä ei ole ollut aiemmin mahdollista. Tilinpäätöskertomukset
on ennen käsitelty syysistuntokaudella. Eduskunta edellytti
marraskuussa 2007 hallituksen ryhtyvän toimenpiteisiin
tilinpäätöskertomuksen antamiseksi eduskunnalle sellaisella
aikataululla, että eduskunta voi käsitellä tilinpäätöskertomuksen
kevätistuntokaudella. Kertomus annettiinkin eduskunnalle
toukokuun viimeisellä viikolla ja lähetekeskustelu asiasta
käytiin 29.5.2008. Tarkastusvaliokunta aloitti asian ennakkokäsittelyn
ennen toukokuun puoltaväliä, kun se oli saanut
käyttöönsä suomenkielisen kertomusosuuden.
Valtioneuvoston controller -toiminto on asiantuntijakuulemisen
yhteydessä esittänyt huolensa tilinpäätöskertomuksen
aikaistamiseen liittyvistä riskeistä: sisältöriskistä ja
prosessiriskistä. Sisällön eheys saattaa
kärsiä, ja mahdollisuudet kommunikaatioon hallinnonalojen
ja muiden tiedon tuottajien kanssa ovat liian vähäiset.
Aikaistaminen vaikuttaa myös tietosisältöön,
koska vaikuttavuusarvioinnissa usein tarvittava tilastoaineisto
on käytettävissä aikaisintaan muutamia
kuukausia tilastovuoden päättymisen jälkeen.
Prosessiriski liittyy taittotyön onnistumisen lisäsi
käännöstyön vaatiman ajan arviointiin
ja valtion tilinpäätöskertomuksen käsittelyyn
ja esittelyyn valtioneuvostossa. Valtioneuvoston kielenkääntäjien
mukaan valtion tilinpäätöskertomuksen
laajuisen tekstin kääntämiseen tulisi
varata noin kahdeksan viikkoa. Lisäksi aikatauluun vaikuttavat
myös voimassaoleva lainsäädäntö,
joka mm. määrittelee valtion liikelaitosten ja
talousarvion ulkopuolisten rahastojen tilinpäätösten
vahvistamisajankohdan.
Tarkastusvaliokunta on tyytyväinen, että tilinpäätöskertomusta
on näin lyhyellä varoitusajalla saatu aikaistetuksi.
Tarkastusvaliokunta ymmärtää aikaistamiseen
liittyvät mahdolliset riskit ja nykylainsäädännön
asettamat rajoitukset. Tilinpäätöskertomuksen
asianmukainen käsittely eduskunnassa kevätistuntokaudella
edellyttää kuitenkin sen antamista jatkossa eduskunnalle
vielä tämänvuotista aikaisemmin eli heti toukokuun
alussa. Tarkastusvaliokunta uskoo, että aikaistamiseen
liittyviin ongelmiin on löydettävissä toimivat
ratkaisut ja että mm. käännöstyö voidaan
organisoida niin, ettei se ole este pyrkimyksille parantaa eduskunnan
budjettivaltaa.
Hallituksen toimenpidekertomus vuodelta 2007 (K 2/2008
vp) annettiin eduskunnalle huhtikuussa, ja sitä on
käsitelty erikoisvaliokunnissa huhti-toukokuussa. Asiaa
koskevat mietinnöt valmistuvat syksyllä. Tarkastusvaliokunta
antoi asiasta lausunnon (TrVL 1/2008 vp)
perustuslakivaliokunnalle. Lausunnossaan tarkastusvaliokunta kiinnitti
huomiota mm. lausumamenettelyn toimivuuteen ja päätyi
myös ehdottamaan toimenpidekertomuksen ja tilinpäätöskertomuksen
yhdistämistä. Molemmat kertomukset annetaan nyt
eduskunnalle samoihin aikoihin ja niissä käsitellään
osin samoja asioita. Tarkastusvaliokunnan mielestä kertomusten
yhdistämisellä on mahdollista tehostaa parlamentaarista
ohjausta ja valvontaa sekä järkiperäistää kertomusaineiston
valmistelua hallinnossa ja käsittelyä eduskunnassa.
Yhteiskunnallinen vaikuttavuustieto ja arviointitoiminta
Valtion tilinpäätöskertomuksessa
on vuodesta 2006 lähtien siirrytty järjestelmään,
jossa tilinpäätöskertomuksen keskeistä sisältöä ovat
vaihtuvista teemoista laadittavat yhteiskunnallisen vaikuttavuuden
arvioinnit. Tilivelvollisuuden ja vastuunalaisuuden toteuttamisessa
keskeinen foorumi on valtion tilinpäätöskertomusmenettely
ja valtion virastojen ja laitosten sekä rahastojen ja liikelaitosten
tilinpäätösmenettely toimintakertomuksineen.
Ajatuksena on, että tilinpäätöskertomus
ja sen yhteydessä käytävä eduskunnan
ja hallituksen välinen parlamentaarinen keskustelu antaisivat
perusteet voimavarojen käytön ja valtiontalouden
vaikuttavuuden ja tehokkuuden arvioinnille. Tarkoituksena on lisäksi, että arviointitietoa
hyödynnettäisiin päätettäessä valtion
talousarviosta sekä valtion tuloja ja menoja koskevasta
lainsäädännöstä. Valtiontalouden
tarkastusvirasto on havainnut, että puolet hallinnonaloista
esitti tietoja vaikuttavuusarvioinneista vuoden 2007 tilinpäätöskertomuksessa.
Kansantalouden pitkän tähtäimen kasvumahdollisuuksia
tarkasteltaessa on tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminta
(T&KI) merkittävässä asemassa.
Suomessa T&KI-rahoituksen määrä on
Euroopan unionin maiden välisessä vertailussa
korkea. Vuoden 2008 varsinaisessa talousarviossa valtion T&K-rahoitus
oli volyymiltaan n. 1,8 mrd. euroa. Pelkkä T&KI-toiminnan
ja rahoituksen määrä ei kuitenkaan riitä takaamaan
rahoituksen vaikuttavuutta.
Ongelmana on, että poliittisilta päätöksentekijöiltä puuttuu
käyttökelpoista tietoa tutkimuksen ja teknologisen
kehittämisen sekä taloudellisten ja yhteiskunnallisten
tavoitteiden välisistä yhteyksistä, sillä laaja
arviointitietomassa on tällä hetkellä hajallaan
eri raporteissa. Yleisestikin ottaen arviointeja toteutetaan paljon,
mutta ne näyttävät suuntautuvan pääosin
toiminnan kehittämiseen eivätkä sen selvittämiseen,
miten yhteiskuntapoliittiset ja voimavarojen kohdentamiselle talousarviossa
asetetut tavoitteet on saavutettu ja miten eri julkiset toimintayksiköt
ovat toteuttaneet niille asetetut tavoitteet. Myös hallinnonalarajat
ylittävät arviointitarpeet ovat jääneet
vähäiselle huomiolle.
Arviointitiedon liittäminen budjettiprosessiin jää myös
vain tavoitteeksi, jos kehys- ja budjettiratkaisuja valmisteltaessa
ei aidosti kysytä ja olla kiinnostuneita laadukkaasta vaikuttavuusarvioinnista
ja ennakointitiedosta. Tarkastusvaliokunnan mielestä valtioneuvoston
tulisikin lisätä arviointitiedon hyödyntämistä valtion
talousarvion valmistelussa sekä huolehtia politiikkakokonaisuuksiin
sekä laajempiin ohjelmiin kohdistuvasta arviointitoiminnan
vastuuttamisesta.
Valiokunta toteaa, että vuoden 2007 tilinpäätöskertomuksessa
esitetyt vaikuttavuustiedot eivät anna toivotulla tavalla
tiivistetyssä ja vertailukelpoisessa muodossa kokonaiskuvaa
valtionhallinnon ja eri hallinnonalojen yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta
ja sen kehityksestä. Vaikuttavuustietojen esittämistä on
edelleen syytä kehittää ja parantaa.
Budjetointimenettelyä koskevat havainnot
Valtiontalouden tarkastusvirasto on raportoinut erilliskertomuksessaan
kahdessa erillisessä toiminnantarkastuksessa esiin tulleista
budjetointimenettelyyn liittyvistä ongelmista. Toisessa
arvioitiin rataverkon kunnossapitoa ja sen rahoituksessa käytettäviä budjetointimenettelyitä
(käsitellään
tarkemmin jäljempänä kohdassa Rautatieliikenteen
infrastruktuurista huolehtiminen ja kokonaistaloudellisuus). Toisessa
puolestaan tarkasteltiin terveyden edistämisen määrärahalla
toteutettavia hankkeita ja budjetointikäytäntöjä.
Kyseinen määräraha on budjetoitu valtionapumomentille.
Määrärahasta noin puolet on vuosittain
käytetty valtionhallinnon toteuttamiin hankkeisiin, ja
käyttäjinä ovat olleet Stakes, Kansanterveyslaitos,
Työterveyslaitos, lääninhallitukset,
sosiaali- ja terveysministeriö, Sosiaali- ja terveydenhuollon
tuotevalvontakeskus, Tilastokeskus ja yliopistoja. Vain noin puolet
määrärahasta on käytetty varsinaisina
valtionapuina, ja määrärahan käyttökohteissa
on myös jatkuvaluonteista toimintaa.
Keskeisin ongelma on, etteivät valtion virastot ja
laitokset voi olla määrärahoja koskevien säännösten
ja määräysten mukaan valtionavustusten
saajia. Hankehallinnon ja taloudenhoidon kannalta ei myöskään
ole tarkoituksenmukaista, että pysyväisluonteisia
toimintoja pidetään yllä hankemuotoisina
ja hankeavustusten turvin. Korjaavat toimenpiteet ovat tarkastusvaliokunnan
mielestä ilmeisiä.
Valtiontalouden kehysmenettely ja finanssipolitiikan raportointi
Valtiontalouden tarkastusvirasto on käynnistänyt
tarkastusviranomaisten kansainvälisen järjestön
INTOSAIn suositusten mukaisesti valtiontalouden kehysmenettelyn
tarkastuksen, joka on osa laajempaa finanssipoliittisen valmistelun
ja päätöksenteon tietoperustan sekä finanssipolitiikan
vaikuttavuuden tarkastusta. Tarkastuksen kohteena ovat valtiontalouden
kehysmenettelyn toimivuus, soveltaminen ja vaikutukset finanssipolitiikan
välineenä sekä hallituksen eduskunnalle
antamien tietojen oikeellisuus ja riittävyys. Tarkastuksen
lähtökohtana ovat vaalikaudella 2007—2011
tehdyt valtiontalouden kehyspäätökset
ja valtion talousarviot. Tarkastuksen tulokset raportoidaan eduskunnalle
erillisenä tarkastuskertomuksena vuonna 2010.
Valtiontalouden keskipitkän aikavälin menotason
kannalta olennainen seikka on talousarviossa myönnettyjen
valtuuksien määrän kehitys. Valtion vuoden
2007 tilinpäätöksen mukaan vuonna 2007
talousarviossa ja aiempina vuosina myönnetyistä valtuuksista
aiheutuu tulevina varainhoitovuosina menoja 10,87 mrd. euroa
ja vuoden 2010 jälkeen 2,86 mrd. euroa. Valtuuksista
aiheutuneiden menojen yhteismäärä on
kasvanut nimellisesti 21,5 % verrattuna vuoden 2006
tilinpäätökseen. Valtuuksien kautta seuraaville
vuosille ja vaalikausille tulevat menopaineet rajoittavat taloudellista
liikkumavaraa sekä kaventavat mahdollisuuksia budjettipäätöksentekoon.
Valtiontalouden tarkastusvirasto on tarkastuksessaan todennut,
ettei valtion tilinpäätöksen liite 12
valtiontakauksista, -takuista ja muista vastuusitoumuksista sisällä luotettavasti
ja kattavasti kaikkia monivuotisia, valtiolle menoja aiheuttavia
sopimuksia ja sitoumuksia. Puutteelliset tiedot voivat tältä osin
sisältää riskin valtiontalouden kehysten
pitävyydelle ja sitä koskevalle raportoinnille.
Valiokunta toteaa, että valtion tilinpäätöskertomuksessa
vuodelta 2007 ei esitetä julkisen talouden tai valtiontalouden
pidemmän aikavälin kestävyyslaskelmia
tai muuta tarkempaa kestävyystarkastelua. Valiokunnan mielestä perusteltu
arvio valtiontalouden kestävyydestä ja sen muutoksista
on olennainen finanssipolitiikan vaikuttavuutta kuvaava tieto, joka
tulisi kertoa eduskunnalle tilinpäätöskertomuksessa.
Erityisteemat ja politiikkakokonaisuudet
Valtiontilintarkastajien vuoden 2006 kertomuksen perusteella
harmaassa taloudessa tehdyn työn on arvioitu vastaavan
n. 80 000:ta henkilötyövuotta. Valtion
tilinpäätöskertomuksessa vuodelta 2007
harmaata taloutta on käsitelty verotuksen toimeenpanon
yhteydessä kappaleen verran ja aihetta lyhyesti sivuten
(s. 177). Valiokunta esittää, että harmaa
talous otetaan erityisteemaksi vuoden 2008 tilinpäätöskertomukseen.
Valiokunta on kiinnittänyt huomiota hallituksen tiede-
ja teknologiapolitiikkaa koskevaan teemaan, jota on käsitelty
hallinnonalarajat ylittävänä politiikkakokonaisuutena
aiemmissa kertomuksissa. Vuoden 2007 kertomuksesta hallituksen tiede-
ja teknologiapolitiikan tarkastelu puuttuu. Koska tiede- ja teknologiapolitiikalla
on
varsin keskeinen ja pysyvä merkitys hallituksen toiminnassa,
valiokunta esittää kyseisen politiikkakokonaisuuden
palauttamista kertomukseen.
Vuodelta 2006 annetussa valtion tilinpäätöskertomuksessa
on esitetty kootusti tärkeimmät tiedot Euroopan
unionin rakennerahasto-ohjelmien rahoituksesta ja vaikuttavuudesta
ohjelmakaudella 2000—2006. Vuodelta 2007 annetussa tilinpäätöskertomuksessa
rakennerahastotoimintaa tarkastellaan hajautuneesti tilinpäätöskertomuksen
ministeriökohtaisissa luvuissa. Valiokunnan mielestä hajautettu
tarkastelutapa heikentää selvästi rakennerahastotoiminnan
vaikuttavuutta koskevaa raportointia.
Tarkastusvaliokunta on käsitellyt laajasti Suomen EU-varainkäytön
hallinto- ja valvontajärjestelmää Euroopan
tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksesta 2006 suurelle valiokunnalle
antamassaan lausunnossa TrVL 2/2008 vp.
Tarkastusvaliokunnan parlamentaarisen valvontatehtävän
kannalta olennaista on tarkastelutapa, jossa rakennerahastotoiminta
tukee johdonmukaisesti ja selvästi kansallisen politiikan tavoitteita
ja linjauksia. Tämä näkökulma
on valiokunnan mielestä keskeinen myös valtion
talousarvioesityksen tavoitteenasettelun ja valtion tilinpäätöskertomuksessa
raportoitavien tulosten ja vaikutusten kannalta.
Valiokunta edellyttää, että valtion
tilinpäätöskertomuksessa tarkastellaan
asianmukaisella tavalla rakennerahastotoiminnan ja muun EU-varainkäytön
kansallisia tuloksia ja vaikutuksia erilaisten indikaattorien ja
yhteenvetojen avulla. Tilinpäätöskertomukseen
kuuluu myös sen arvioiminen, mitä lisäarvoa
ja hyötyä rakennerahastotoimilla on saatu kansallisen
politiikan tavoitteisiin ja niiden toteuttamiseen. Lisäksi
valiokunta edellyttää, että rakennerahastohankkeiden
ja ohjelmien tarkastuksessa vahvistetaan laillisuustarkastuksen
ohella varainkäytön tuloksiin ja vaikutuksiin
liittyvää tarkastusta ja arviointia. Valiokunnan
mielestä valtiovarain controller -toiminto on näissä tehtävissä keskeinen
toimija, jonka asiantuntemus on ministeriöiden käytettävissä.
Valiokunta on lausunnossaan suurelle valiokunnalle todennut,
että työ- ja elinkeinoministeriön perustaminen
voi antaa mahdollisuuden EU-varainkäytön hyvien
kansallisten käytäntöjen kehittämiselle
ja viranomaistoiminnan tehostamiselle. Uuden ministeriön
toiminnan käynnistymiseen sisältyy myös
toiminnallisia riskejä, jotka ovat selvästi hidastaneet
ohjelmien käynnistymistä ja rahoitustukien
käsittelyä.
Talousarviolausumat
Tarkastusvaliokunta katsoo valtiovarainvaliokunnalta saamansa
lausunnon (VaVL 11/2008 vp — K 11/2008
vp ) perusteella, että seuraavien lausumien
johdosta suoritetut, valtion tilinpäätöskertomuksessa
selostetut toimenpiteet ovat riittäviä tai lausumat
ovat muutoin käyneet tarpeettomiksi:
-
EK 33/2002 vp — HE
132/2002 vp, HE 249/2002 vp, HE 253/2002
vp
Lääkäri- ja pelastushelikopteritoiminnan aloittaminen
valtion talousarviosta rahoitettavana toimintana
-
EK 45/2006 vp — HE 122/2006
vp, HE 265/2006 vp
Lausuma 1: Saamelaiskulttuurikeskus
Lausuma 4: Puolustushallinnon kiinteistöuudistuksen
rahoitus
Lausuma 10: Liikenneväylien ja joukkoliikenteen
rahoitus
Lausuma 11: Rautateiden sähköistämisen jatkaminen
Lausuma 12: Joukkoliikenteen tuki suurille kaupunkiseuduille.
Tilimuistutuskertomus
Tulosohjauksen tila
Valtiovarainministeriö on ilmoittanut käynnistäneensä tulosohjauksen
ja tilivelvollisuusuudistuksen arvioinnin esiselvityksellä maaliskuussa 2008.
Tarkoitus on, että esiselvitys tuottaisi yleiskatsauksen
tulosohjauksen tilasta. Selvityksen painopisteenä on tulosohjauksen
merkitys finanssipolitiikan ja palvelutuotannon yhteensovittamisessa.
Valiokunta pitää arvioinnin aloittamista myönteisenä ja
katsoo, että arvioinnin toteuttamisessa tulisi olla kaksi
keskeistä pääsuuntaa: toinen hallituksesta
eduskuntaan päin ja toinen hallituksesta hallintoon päin.
Valiokunnan mielestä tulosohjausta ja hallituksen tilivelvollisuutta
tulisi arvioida finanssipolitiikan ja palvelutuotannon näkökulmasta
kumpaankin edellä esitettyyn suuntaan.
Informaatio-ohjauksen toimivuus
Valtiovarainministeriö on kuultuaan sosiaali- ja terveysministeriötä ja
opetusministeriötä ensin todennut, että eduskunnan
kannanotto (TrVM 2/2007 vp — K 14/2007
vp) informaatio-ohjauksen toimivuudesta turvattaessa peruspalvelujen
yhdenvertaisuutta sekä saatavuutta ja laatua perustuu tarkastusvaliokunnan
arvioon, ja sen jälkeen selostanut niitä toimenpiteitä,
joihin hallitus on kannanoton johdosta ryhtynyt. Valtiovarainministeriön
mukaan valiokunta "on mietinnössään varsin
voimakkaasti arvostellut informaatio-ohjauksen, kuten laatusuositusten, tehoa
ja vaikuttavuutta ohjattaessa peruspalveluita, erityisesti kuntien
vastuulla olevia sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita".
Hallitus kertoo ohjelmansa mukaisesti käynnistäneensä useita
uusia ja jatkaneensa jo käynnissä olleita hankkeita,
joilla kehitetään kunnallisia peruspalveluita.
Näiden hankkeiden keskeinen tarkoitus on turvata kansalaisten
peruspalveluiden yhdenvertaisuus, saatavuus ja laatu. Palveluiden
kehittäminen edellyttää laaja-alaisia toimenpiteitä.
Palveluiden järjestämisestä vastuussa
olevien kuntien toiminnan ohjauksen kehittäminen on osa
toimenpidekokonaisuutta. Hallitus turvaa kunnallisten palveluiden
yhdenvertaisuutta, saatavuutta ja laatua toteuttamalla mittavia
palveluiden järjestämistä ja tuottamista koskevia
rakenteellisia uudistuksia, kehittämällä palveluiden
järjestämis- ja tuottamistapoja, turvaamalla palveluiden
rahoituspohjaa, uudistamalla lainsäädäntöä ja
kehittämällä informaatio-ohjausta.
Informaatio-ohjausta on tarkoitus kehittää mm.
parhaat palvelukäytännöt -hankkeella
ja sosiaali- ja terveydenhuollon palveluinnovaatiohankkeella. Informaatio-ohjauksessa
hyödynnetään verkkopohjaisia ratkaisuja
samalla, kun palveluita viedään yhä enemmän
verkkoon. Hallitusohjelman mukaan kansalaisten yhdenvertaisuutta
turvataan vahvistamalla palveluiden käyttäjien
oikeuksia. Palveluiden laatusuosituksia uudistetaan sosiaali- ja
terveydenhuollossa tavoitteena sitovuuden lisääminen.
Myös koulutuksen laadun parantamista tuetaan laatusuosituksilla.
Sosiaali- ja terveysministeriön ja kuntien välisen
vuorovaikutuksen lisäämisessä merkittävä uusi
väline on valtioneuvoston vuosiksi 2008—2011 hyväksymä Sosiaali-
ja terveydenhuollon kansallinen kehittämisohjelma KASTE.
Sen valmistelussa on hyödynnetty sosiaali- ja terveydenhuollon
kansallisten ohjelmien myötä kehittynyttä uutta
työotetta: uudistustarpeet selvitetään,
tavoitteet asetetaan ja halutut muutokset viedään
läpi laajassa vuorovaikutteisessa yhteistyössä eri
sidostahojen ja toimijoiden, erityisesti kuntien kanssa. Ohjelman
valmistelua ja toimeenpanoa varten on asetettu Sosiaali- ja terveydenhuollon
neuvottelukunta ja viisi alueellista johtoryhmää.
Tarkastusvaliokunta pitää myönteisenä sitä, että hallituksen
vastauksessa kiinnitetään huomiota moniin sosiaali-
ja terveydenhuollon keskeisiin ongelmiin ja kehittämistarpeisiin.
Vastauksessa palvelujen kehittäminen nähdään
laaja-alaisena toimintana, joka edellyttää palvelurakenteiden
uudistamista, palvelun järjestämisen sekä normi-,
resurssi- ja informaatio-ohjauksen kehittämistä.
Tarkastusvaliokunnan suorittamassa selvitystyössä on
kuitenkin ilmennyt, että jo aiemmissa sosiaali- ja terveydenhuollon
ohjelmissa ja hankkeissa on tuotu esiin monia ohjauksen kehittämistoimia.
Osa kehittämistavoitteista on ollut kuitenkin epärealistisia
suhteessa käytettävissä oleviin voimavaroihin,
eikä ohjausta ole pystytty toteuttamaan tavoitteiden mukaisesti. Ohjauksen
käytännön toteutusta ovat vaikeuttaneet
myös erot toimijoiden tietojärjestelmissä. Informaatio-ohjauksen
tiedonhankintaa on hankaloittanut kuntien, kuntayhtymien, terveyskeskusten
ja sairaanhoitopiirien tietojärjestelmien eroavuudet ja
niiden yhteensopimattomuus. Luotettavan seurantatiedon keräämistä on
vaikeuttanut myös se, ettei tietoja palvelu- ja hoitoprosesseista
ole tilastoitu ohjauksen edellyttämässä muodossa.
Lääninhallituksilla on merkittävä asema
informaatio-ohjauksen sekä ohjausta palvelevan valvonnan
ja arvioinnin toteutuksessa. Voimavarojen niukkuuden vuoksi ohjauksen
kannalta tärkeä etukäteisvalvonta on
jäänyt liian vähäiseksi mm.
lisääntyneiden kanteluiden ja muun jälkikäteisvalvonnan
takia. Myöskään kuntakäyntejä ja
kuntien henkilöstön koulutusta ei ole voitu toteuttaa
ohjauksen edellyttämässä laajuudessa.
Lääninhallitusten arviointitoiminta on koettu
vaikutuksiltaan melko vähäiseksi, eikä arviointien
tuloksia ole hyödynnetty riittävästi kunnan
palvelujen kehittämisessä eikä myöskään
keskushallinnon päätöksenteossa. Arviointitieto
esitetään usein liian yleisellä tasolla,
eikä se sisällä riittävästi
kuntakohtaista tietoa. Vuoden 2008 alusta lähtien päävastuu
arvioinnin toteutuksesta on siirtynyt Stakesille.
Informaatio-ohjauksen vaikuttavuutta on tutkittu melko vähän,
eikä vaikuttavuudesta ole olemassa selkeää käsitystä.
Tarkastusvaliokunnan saaman käsityksen mukaan informaatio-ohjauksen
vaikuttavuutta on heikentänyt erityisesti vanhustenhuollossa
se, että informaation suuren määrän
vuoksi tutkimuksia ja tilastoja ei ehditä lukea ja oppaita,
suosituksia ja raportteja lukevat vain harvat. Koulutukseen osallistuvat vain
harvat. Tutkimus- ja kehittämisprojekteihin on väsytty,
ja vain harvat niistä ovat johtaneet pysyvään
kehittämiseen tai toimintojen levittämiseen. Informaatio-ohjauksen
suhde resurssi- ja normiohjaukseen ei ole kaikilta osin johdonmukainen
ja looginen.
Tarkastusvaliokunnan mielestä on hyvä, että vanhustenhuollossa
ohjauksen laatusuositukset ovat tuoneet palveluille asetetut tavoitteet
yleiseen tietouteen ja keskusteluun. Ohjauksella on edistetty myös
kuntien vanhuspoliittisten strategioiden laadintaa. Vanhustenhuollon
palveluissa informaatio-ohjauksen suosituksellinen luonne ei kuitenkaan
turvaa riittävästi iäkkäiden
henkilöiden yhdenvertaista kohtelua kunnissa. Asiakaslähtöisyyden
periaate ei ole toteutunut riittävästi, eikä vanhusväestön
yksilöllisiä tarpeita ole otettu riittävästi
huomioon. Kaikki vanhukset eivät ole tietoisia oikeuksistaan
ja niistä palveluista, joita heillä olisi mahdollisuus
saada. Vanhusten omaishoidon järjestämisessä on
erityisen paljon eroja kuntien välillä. Myös
sosiaali- ja terveystoimen välisessä yhteistyössä on edelleen
puutteita. Lisäksi asiakasmaksujen perusteet ovat kirjavia
ja maksujen määrä vaihtelee kunnittain.
Kilpailutuksen seurauksena vanhusten on ollut entistä vaikeampaa
hahmottaa palvelukokonaisuutta ja siitä aiheutuvia maksuja.
Ero kunnallisen laitoksen arjen todellisuuden ja laatusuosituksessa
esitettyjen valtakunnallisten tavoitteiden välillä on
usein liian suuri.
Tarkastusvaliokunnalla ei tämän hetkisen tiedon
perusteella ole syytä muuttaa käsitystään
informaatio-ohjauksen tehottomuudesta eriarvoisuuden poistamisessa.
Tarkastusvaliokunnassa on vireillä informaatio-ohjauksen
toimivuutta sosiaali- ja terveydenhuollossa (ml. vanhustenhuolto)
koskeva selvitystyö. Selvitystyön tulokset tarkastusvaliokunta
esittää eduskunnalle syysistuntokaudella 2008.
Verotuet ja finanssipolitiikan tietoperustan luotettavuus
Verotukiin liittyvän tietosisällön
parantamiseksi valtiovarainministeriö on ilmoittanut hankkeesta,
joka on asetettu uuden verotukiselvityksen tekemiseksi. Hankkeen
tarkoitus on saattaa verotukia koskeva tietopohja ajan tasalle.
Vuoden 2008 loppuun mennessä hankkeessa tehdään
selvitys eri maissa käytössä olevista
verotuista ja niissä havaituista kehittämistarpeista. Valtiovarainministeriö on
lisäksi todennut, että vuoden 2009 aikana toteutetaan
varsinainen tutkimushanke, johon sisältyy suomalaisia verotukia
koskevat johtopäätökset ja suositukset.
Valiokunta pitää verotukia selvittävän
hankkeen asettamista niihin liittyvien ongelmien vuoksi tarpeellisena
ja tulee kiinnostuksella seuraamaan hankkeen etenemistä.
Valtion tietohallinto ja sen uudistaminen
Suomen sijoittuminen sähköisen hallinnon kansainvälisissä vertailuissa
Kansainväliset vertailut, joissa on arvioitu sähköisen
hallinnon ja julkisten verkkopalvelujen kehittyneisyyttä eri
maissa, osoittavat Suomen aseman heikkenemistä. EU:n julkishallinnon verkkopalvelujen
tarjontaa arvioivassa vertailussa vuonna 2007 Suomen sijoitus on
sekä verkkopalvelujen laadun että saatavuuden
osalta kolmastoista. Vertailussa oli mukana EU:n jäsenmaat
sekä Islanti, Norja, Sveitsi ja Turkki. Suomi sijoittuu
kansalaisten verkkopalvelujen tarjonnassa keskiarvoa ylemmäksi,
mutta yrityksille tarjottavien verkkopalvelujen osalta keskiarvoa
alemmaksi. Suomi on EU:n vertailussa hyvää keskitasoa
julkisten verkkopalvelujen tarjonnassa.
YK:n sähköisen hallinnon mittaamisessa on lähtökohtana
kansalainen, eikä yrityksille tarjottavia hallinnon verkkopalveluita
arvioida lainkaan. Mittaamisella pyritään arvioimaan,
miten pitkälle asiakaslähtöisen, verkottuneen
hallinnon rakentaminen jäsenmaissa on edistynyt. Vuonna
2007 Suomi sijoittui tässä sähköisen hallinnon
vertailussa viidenneksitoista, kun sijoitus edellisessä mittauksessa
vuonna 2004 oli yhdeksäs. YK:n sähköisen
hallinnon vertailussa parhaiten sijoittuivat Ruotsi ja Tanska.
YK mittaa myös sähköistä osallistumista,
ja siinä Suomen sijoitus on heikentynyt merkittävästi.
Suomi on pudonnut sijalle neljäkymmentäviisi (45),
kun Suomen sijoitus edellisessä mittauksessa oli viidestoista
(15.).
YK-selvityksen mukaan Suomen valmiudet sähköiseen
hallintoon ovat selvästi huonommat kuin muiden Pohjoismaiden.
Valiokunnan mielestä kansalaisten osallistumiseen ja vaikutusmahdollisuuksiin
on kiinnitetty liian vähän huomiota. Sähköisen
asioinnin palvelut tuotetaan hajautetusti kunnissa ja valtionhallinnon
eri virastoissa ja laitoksissa. Meiltä puuttuvat laajat portaalit,
joiden kautta sähköiset palvelut löytyvät
helposti. Kansalaisille ei ole kyetty tarjoamaan helppoa pääsyä julkisiin
verkkopalveluihin, eivätkä sähköisen
tunnistamisen menetelmät ole kehittyneet. Asiantuntijoiden
mielestä yksipuolinen huomion kiinnittäminen palvelujen
sijasta tietotekniikkaan voi olla keskeinen syy verkkopalvelujen
hitaaseen kehittymiseen Suomessa.
Valtion IT-johtaminen ja ministeriöiden toimialajaon
muutos
Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen
ohjelman mukaisesti vuoden 2008 alusta lukien kuntien tietohallintoasiat
siirrettiin sisäasiainministeriöstä valtiovarainministeriöön.
Käytännössä tämä merkitsi
KuntaIT-yksikön ja Julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunnan (JUHTA)
siirtämistä osaksi valtiovarainministeriön
hallinnon kehittämisosastoa. Tietohallinnon toimintaympäristön
kannalta merkittävä hallinnonalasiirto oli myös
Väestörekisterikeskuksen ja perusrekisteriasiain
neuvottelukunnan siirto valtiovarainministeriön hallinnonalalle.
Valtion tietohallinnon toimialajaon muutos antaa mahdollisuuden
ohjata koko julkisen sektorin tietohallinnon kehitystä nykyistä yhtenäisempään
suuntaan.
Valtion tietohallinnon uudistamista on toteutettu valtioneuvoston
vuosiksi 2006—2011 tekemän periaatepäätöksen
ja sen pohjalta laaditun valtion IT-strategian mukaisesti. Periaatepäätöstä on
toteutettu viidellä kehittämisohjelmalla sekä valtion
IT-toiminnan konsernimaiseen ohjaukseen suuntaavilla toimenpiteillä.
Tätä työtä tekemään
perustettiin valtiovarainministeriöön vuonna
2005 valtion IT-toiminnan johtamisyksikkö. Valtion IT-johtamista
ja tietohallinnon uudistamista on Valtion tilinpäätöskertomuksessa
vuodelta 2007 käsitelty valtiovarainministeriön
erityisteemana.
Tilinpäätöskertomuksen mukaan "Valtion
IT-strategian toimeenpano pyrkii osaltaan nopeuttamaan sähköisen
hallinnon kehittämistä ja saamaan Suomen takaisin
kansainvälisten vertailujen kärkisijoille. Valtion
IT-strategian kehittämisohjelmat tarjoavat viranomaisille
keinoja ja yhteisiä keskitettyjä ratkaisuja, joita
voidaan hyödyntää palvelujen kehittämisessä.
Monet muut maat ovat pystyneet edistämään
nopeammin julkisen hallinnon näkymistä ja toimimista yhtenä kokonaisuutena
asiakkaisiin päin. Suomessa sähköisiä palveluja
on kehitetty sekä valtion viranomaisissa että kunnissa
hajanaisesti ja viranomaislähtöisesti. Suomessa
ei myöskään ole riittävää yhteistä toimintamallia
koko julkisen hallinnon kattavien yhteisten sähköisten
palvelujen ja IT-ratkaisujen kehittämiselle."
Valtiovarainministeriön asiantuntijakuulemisessa esittämän
käsityksen mukaan valtion IT-strategiaan sisältyvien
kärkihankkeiden kehitys on ollut hitaampaa kuin odotukset
ovat edellyttäneet. Hankkeiden uudelleen priorisointi on
alkanut tulla ajankohtaiseksi, koska keskitettyjen perustietotekniikkapalvelujen
uudistamistarve hallinnonaloilla onkin suurempi kuin alkuvaiheessa
suunniteltiin. Koko valtionhallinnon yhteisiä IT-palveluja
tulee tarjoamaan valtion IT-palvelukeskus, joka aloittaa toimintansa
vuoden 2009 alussa.
Valtionhallinnon tietohallintomenot ja henkilöstö
Valtion tietohallinnon henkilöstön kokonaismäärä oli
vuonna 2007 yhteensä 4 000 henkilötyövuotta
ja vastaavasti vuonna 2006 yhteensä 4 100 henkilötyövuotta.
Valtion virastojen ja laitosten tietohallinnon menot olivat vuonna 2007
yhteensä 762 milj. euroa ja vuonna 2006 yhteensä 708
milj. euroa. Valtion virastoilla ja laitoksilla oli vuonna 2007
käytössään yhteensä 175 800
työasemaa. Taulukossa esitetyt luvut eivät sisällä eduskuntaa
ja sen alaisia virastoja ja laitoksia eivätkä valtion
liikelaitoksia. Suomen Kuntaliiton esittämän arvion mukaan
kuntasektorin tieto- ja viestintätekniikan kokonaismenot
olivat vuositasolla n. 850 milj. euroa, joten koko julkisen
sektorin tietohallintomenot olivat vuonna 2007 yhteensä yli 1,6
mrd. euroa. Valtionhallinnon osalta merkittävin kasvu vuoteen
2006 verrattuna on toteutunut palvelujen ostoissa, joissa kasvua
oli 56 milj. euroa ja merkittävin vähennys tietohallintohenkilöstön
kohdalla, jossa vähennystä oli yli 100 henkilöä.
Valtion
IT-toiminnan volyymejä
|
|
2007 |
2006 |
2005 |
Valtiolla toimipisteitä |
2 300 |
2 300 |
2 600 |
Valtiolla henkilöstöä |
122 200 |
123 500 |
123 900 |
Tietohallintohenkilöstö |
3 997 |
4 108 |
4 004 |
— osuus henkilöstöstä, % |
3,3 |
3,6 |
3,2 |
Tietohallintomenot, milj. euroa |
762 |
707 |
648 |
— palvelujen osto, milj. euroa |
311 |
255 |
213 |
— oma henkilöstö,
milj. euroa
|
207 |
208 |
180 |
— tiedonsiirto, milj. euroa |
47 |
48 |
63 |
— ohjelmistot, milj. euroa |
54 |
53 |
51 |
— laitteet, milj. euroa |
91 |
91 |
94 |
Työasemia yhteensä |
175 800 |
175 820 |
174 451 |
|
Lähde:
Valtiovarainministeriö 13.5.2008
|
|
|
|
|
Valtion tietohallintomenojen nopeimmin kasvava erä ovat
ostopalvelut, joiden määrä vuonna 2005
oli 213 milj. euroa, ja vuoden 2007 osalta menot olivat 311 milj.
euroa. Ostopalveluihin käytetyt menot lisääntyivät
lähes 100 milj. eurolla kahdessa vuodessa (46 %).
Valiokunta kiinnittää huomiota valtion
IT-toiminnan ostopalvelujen käytön yleistymiseen. Vähenevää IT-henkilöstöä on
valtionhallinnossa korvattu palvelujen ostolla ja konsulttityövoiman
käytöllä. Valiokunnan mielestä kriittinen kysymys
valtion ja kuntien tietohallinnon toimivuuden kannalta on ammattitaitoinen
tietohallintohenkilöstö ja sen saatavuus julkisen
sektorin tehtäviin. Sähköisen hallinnon
on toimittava 24 tuntia vuorokaudessa ja 7 päivää viikossa. Tämä asettaa
henkilöstölle monia vaatimuksia esimerkiksi atk-laitteiden
huollon, ylläpidon, varallaolon sekä työaikojen
osalta. Valiokunta korostaa oman henkilöstön merkitystä valtion tietohuollon
ja toimintavarmuuden turvaamisessa.
Valtion IT-toiminnan arviointi
Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV) on antanut vuonna 2007
useita lausuntoja valtiovarainministeriölle valtion IT-toiminnan
johtamisyksikön kehittämishankkeista. Vuoden 2007
lopussa valtion IT-toiminnan johtamisyksiköllä oli käynnissä tai
käynnistymässä yhteensä lähes 30 hanketta,
jota voidaan pitää suurena yksikön käytössä oleviin
voimavaroihin nähden. Tarkastusviraston näkemyksen
mukaan valtion IT-toiminnan johtamisyksikön tehtäväkokonaisuus
on liian laaja ja hajanainen, mikä näkyy myös
kehittämishankkeiden toteutuksessa. VTV on kiinnittänyt
valtiovarainministeriölle antamissaan lausunnoissa huomiota
siihen, että hankkeita toteutetaan liian paljon konsulttityövoimaa
käyttäen.
Valtion IT-johtamisessa ostopalvelujen käyttö näkyy
mm. konsulttien osallistumisena lukuisten hankkeiden, ohjelmien
ja työryhmien valmistelutyöhön. Hankkeiden
lähtökohtana näyttää usein
olevan, että työtä tai työryhmää ei voida
käynnistää ilman konsulttien palkkaamista.
Valiokunnan mielestä tällainen toimintatapa johtaa
helposti viranomaistyön ja konsulttityön rajapintojen
ja virkavastuun hämärtymiseen. Asioiden sekaantumisen
vaara on erityisen suuri silloin, kun työryhmien sihteereinä käytetään yksinomaan
konsultteja tai kun koko selvitystyö hankitaan ostopalveluna. Valiokunta
painottaa virkavastuun sisältöä ja sen
merkitystä viranomaisasioiden valmistelussa myös
silloin, kun työn kohteena ovat strategiat, ohjelmat ja
projektit.
Esimerkiksi Verohallitus on hankkinut palvelukseensa henkilökonsultteja
ilman selkeitä toimeksiantoja ja määräaikoja.
Tällöin riskinä on, että viranomaisen
toiminta tulee riippuvaiseksi konsulttityövoimasta. Valtiontalouden
tarkastusviraston tekemässä tarkastuksessa ilmeni, että Verohallitus
oli palkannut konsultin, jolle maksetaan kuukausittain palkkaan
verrattavaa kiinteää korvausta riippumatta konsultin
tehtävistä tai tehtävien määrästä.
Lisäksi tarkastuksessa ilmeni epäselvyyksiä Verohallitukselle työskentelevien
konsulttiyritysten laskutusperusteissa. Laskujen liitteenä olevat
raportit olivat suppeita, tai niistä ei ilmennyt lainkaan
tehtäviä, joita konsultti oli tehnyt ja joista
hän oli laskuttanut (VTV:n toiminnantarkastuskertomus 161/2008,
s. 120—123, 168). Epäselvän laskutuskäytännön
vuoksi konsulttiyhtiölle on maksettu vuosina 2006
ja 2007 n. 70 000 euroa työstä,
jota konsultti ei ole raporttien mukaan todellisuudessa tehnyt.
Valtion IT-toiminnan johtamisyksikön toiminnassa on
havaittavissa tunnistuspalveluiden kehittämistä koskevan
VTV:n tekemän tarkastuksen perusteella ongelmia yhteishankintojen toteuttamisessa.
Valtion IT-toiminnan johtamisyksikön IT-strategian mukaiset
toimenpiteet ovat massiivisia ja pitkäkestoisia, jolloin
niiden varsinaista vaikutusta sähköisen hallinnon
kehittämisen nopeaan edistämiseen on vaikea todentaa.
Epärealistiset ja liian tiukaksi suunnitellut aikataulut
aiheuttavat hankkeen myöhemmissä vaiheissa kustannusten
nousua sekä tehtävän työn laadun
heikkenemistä ja tavoitteiden supistamista.
Valiokunnan mielestä koko julkishallinnon toiminnan
tarkoituksenmukaisen kehittämisen ja taloudenhoidon kannalta
on tärkeää, että valtion IT-toiminnan
johtamisyksikön kehittämistyössä vältetään
päällekkäisiä toimintoja, hankkeet
toteutetaan koordinoituina sekä asiakas- että tarvelähtöisinä ja
että hankkeet on suunniteltu sekä toiminnallisesti
että ajallisesti realistiseen viitekehykseen. Hankkeiden
kokonaiskustannukset on arvioitava selkeästi ja luotettavasti,
jotta ne palvelevat jatkuvaa kustannusseurantaa hankkeen toteuttamisen
aikana. Kustannusten ohella myös kehitettävien
IT-palveluiden vaikutus hallinnon tuottavuuteen on arvioitava. Valiokunnan
näkemyksen mukaan näiltä osin valtion
IT-toiminnan johtamisyksikön tuottamat selvitykset ovat
olleet kauttaaltaan puutteellisia. Tietotekniikan ja sähköisten
palvelujen tarjoamat tuottavuushyödyt on nähtävä kiinteänä osana
investointilaskelmia ja tuottavuuden parantamista.
Valiokunta toteaa, että valtion IT-toiminnan johtamisyksikkö,
jolla on kokonaisvastuu valtion tietohallinnosta ja myös
kuntien tietohallinnon yhteentoimivuudesta, on nyt vain yksi toimija
muiden toimijoiden joukossa tietoteknisiä ratkaisuja kehitettäessä.
Valtion IT-toiminnan johtamisyksiköltä puuttuu
selkeä ohjausvastuu ja ohjauskeinot. Johtamisyksikkö ei
ole keskittynyt IT-toiminnan johtamiseen vaan palveluiden kehittämiseen.
Valiokunnan mielestä informaatio-ohjaus ei ole toimiva
keino ohjata valtion IT-toiminnan kokonaisuutta ja laajaa virastokenttää. Valiokunnan
mielestä eri osapuolten vastuut ja tehtäväjako
sähköisen asioinnin kehittämisessä tulee
määritellä selkeästi lainsäädäntötasolla.
Valiokunta pitää huolestuttavana sitä,
että valtion- ja koko julkishallinnon IT-toiminnan kehittämistä koskevaa
työtä tehdään nykyisistä ohjauskeinoista
ja strategioista huolimatta päällekkäin
ja eri hankkeista saatavaa lisäarvoa hyödyntämättä.
Valtion IT-toiminnan johtamisessa on kiinnitettävä enemmän
huomiota kustannusten ennakointiin ja taloudellisten riskien hallintaan.
Nykyistä toimintamallia ei voida pitää valtiontalouden
hoidon kannalta kestävänä ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunnan
mielestä valtion IT-toiminnan konserniohjauksessa on monia
toiminnallisia puutteita, jotka heikentävät ohjauksen
uskottavuutta.
Tilanteen korjaamiseksi tarvitaan lainsäädäntöä,
jossa määritellään mm. valtiovarainministeriön
ohjaustoimivalta.
Keskeisten IT-hankkeiden arviointi
Asiakaslähtöiset sähköiset
palvelut.
Valtiovarainministeriö on esittänyt tilinpäätöskertomuksessa
valtionhallinnon tunnistuspalvelun ratkaisuna nk. VETUMA-palvelun.
Valtiovarainministeriö ei ole kiinnittänyt huomiota
siihen, että ns. massahallintoviranomaiset käyttävät
toista vastaavaa tunnistuksenohjauspalvelua kuin VETUMA-palvelu.
Kansaneläkelaitos, työvoimahallinto ja Verohallitus
ovat hankkineet jo vuonna 2003 Tunnistus.fi-palvelun käyttöönsä. Tunnistus.fi-palvelun
tunnistustapahtumamäärät olivat vuonna
2007 yli 100 kertaa suuremmat kuin VETUMA-palvelussa. Tarkastusvirasto
on todennut tunnistuspalveluiden kehittämistä koskevassa
toiminnantarkastuskertomuksessaan (161/2008), että tunnistuspalveluita
on kehitetty päällekkäin, koordinoimattomasti
ja osittain valtion IT-strategian ja hankintalain vastaisesti.
Tarkastusviraston näkemyksen mukaan valtiovarainministeriön
esiselvitys sähköisten asiointipalveluiden
kehittämisestä on ehdotettujen palveluiden tarveanalyysin
osalta jäänyt kapea-alaiseksi. Myös tarkastusvaliokunta
pitää tärkeänä sitä,
että eri osapuolten vastuut ja tehtäväjako
sähköisen asioinnin kehittämisessä määritellään
selkeästi sekä lainsäädäntö-
että hanketasolla. Esimerkiksi tunnistuspalveluiden kehittämistä koskevassa
kertomuksessa (161/2008) todetaan, että tunnistuspalveluita
ei ole kehitetty asiakaslähtöisesti vaan tietotekniikkalähtöisesti
viranomaisten tarpeet ensi sijaan huomioon ottaen.
Yhteentoimivuus.
Valtiontalouden tarkastusvirasto on antanut valtiovarainministeriölle
lausunnon (Dnro 290/31/07) raporttikokonaisuudesta
"Valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuurin suunnittelu", joka on vuoden
2007 osalta konkreettinen tulos yhteentoimivuuden toimenpidealueelta.
Tarkastusvirasto piti periaatteellisesti hyvänä,
että valtion konsernitasolla pyritään
yhtenäistämään arkkitehtuureihin
liittyviä malleja ja menettelyjä suosituksilla.
VTV kiinnitti huomiota siihen, että arkkitehtuurien suunnitteluun ja
kuvaamiseen sekä toiminnan suunnitteluun on käytetty
runsaasti resursseja viime vuosina eri hallinnonaloilla sekä valtiovarainministeriössä.
Tästä syystä tehty
raporttikokonaisuus oli pääosin samojen asioiden
toteamista kuin aiemmissakin selvityksissä. Raporttikokonaisuudesta
ei ilmennyt uusia avauksia jo olemassa olevaan aineistoon nähden.
Tuotettu aineisto oli monin osin varsin teoreettista, joten sen
hyödynnettävyys ja käyttötarkoitus
jäi VTV:n mukaan kokonaisuudessaan erittäin epäselväksi.
Lausunnossa kiinnitettiin huomiota myös siihen, että arkkitehtuuriselvityksessä ei
ollut arvioitu siinä tehtyjen ehdotusten tulevia
kustannuksia. Selvityksessä oli lähdetty siitä,
että hankkeelle on oltava käytössä avoin
rahoitus. Koska hankkeen ensimmäinen vaihe oli jo muodostunut
syntyneen tuloksen laatuun nähden erittäin kalliiksi,
piti VTV tärkeänä sitä, että hankkeelle
tulee tehdä luotettava ja perusteltu kustannusarvio ennen
sen jatkoa koskevien päätösten tekemistä.
VTV piti kustannusten nousua huomattavana riskinä erityisesti,
jos hankkeen lähtökohtana on edelleen mittava
konsultointipalveluihin tukeutuva toimintamalli.
Yhteiset tietojärjestelmät.
Tarkastusvirasto on antanut lausunnon (Dnro 292/31/07)
VALDA-hankkeen esitutkimuksen loppuraportista. VTV korosti lausunnossaan
sitä, että hankkeessa olisi syytä tunnistaa
kattavasti julkisen hallinnon sisäiset asiakkuudet suhteessa
kehittämistyötä operoiviin yksiköihin
sekä asiakkuuksien odotuksiin ja tarpeisiin. VTV piti lausunnossaan VALDA-esitutkimusraporttia
kapea-alaisena selvityksenä, koska se kattoi valtionhallinnon
n. 120 virastosta vain 10 virastoa, jolloin raportissa esitetyt
johtopäätökset selvityksen tuloksista eivät
olleet vakuuttavia. Niin kutsuttuja massahallintotehtäviä hoitavista
viranomaisista selvityksestä puuttuivat mm. Verohallitus
ja Kansaneläkelaitos.
Tarkastusvirasto korosti valtiovarainministeriölle,
että VALDA-hankkeen raportin pohjalta ei tulisi ryhtyä tekemään
investointipäätöksiä ennen laajan
tarvekartoituksen ja siihen liittyvien todellisten tarpeiden
selvittämistä. Valtiovarainministeriö ei
ole kuitenkaan ottanut huomioon asiaa hankkeen jatkoa
koskevissa päätöksissään,
vaan hanketta jatketaan esiselvityksen mukaisesti. Tarkastusvirasto
ilmaisi lausunnossa näkemyksenään, että VALDA-hankkeen
esittämää kustannuslaskentaa ei voida
pitää mittavan järjestelmän
investointipäätöksen pohjana siinä olevien
olennaisten puutteiden vuoksi. Lisäksi VTV totesi, että valtiovarainministeriö on
arvioinut
omassa, tulevia suuria IT-hankkeita koskevassa selvityksessään
VALDA-järjestelmän kustannukset vuosiksi 2008—2011
yli kaksi kertaa suuremmiksi kuin lausuntokierroksella olleessa
esiselvitysraportissa ilmoitettiin.
Tietoturvallisuus ja varautuminen.
Tarkastusvirasto on kiinnittänyt lausunnoissaan (Dnrot 269/31/07,
267/31/07) valtiovarainministeriön huomiota
valtion tietoturvallisuuden johtoryhmän (VAHTI) antamien
ohjeiden suureen määrään sekä osittaiseen
päällekkäisyyteen. VTV:n mielestä VAHTI-ohjeistus
on kasvanut vaikeasti hallittavaksi, mikä on vähentänyt
ohjeiden hyödynnettävyyttä ja käytettävyyttä hallinnossa.
Valtion IT-palvelukeskus.
Tarkastusvirasto on tuonut esille riskeinä valtion
IT-palvelukeskuksen perustamisesta kustannusten kasvamisen IT-palveluita
tuotettaessa. IT-palvelukeskukselle on kaavailtu pieniä henkilöresursseja
samaan aikaan, kun sille on kaavailtu hyvin laajoja tehtäviä.
Riskinä tällöin on IT-palvelukeskuksen
kasvaminen tai IT-palveluiden hankinta palvelukeskuksen ulkopuolelta,
jolloin palvelukeskuksen toimintaa ei voida pitää valtionhallinnon
tuottavuutta lisäävänä toimenpiteenä.
Kansalaisen näkökulma verkkopalvelujen lähtökohdaksi
Valiokunnan mielestä Suomessa ei ole onnistuttu yhdistämään
valtion ja kuntien verkkopalveluja ja kansalaisvaikuttamisen kanavia
helppokäyttöiseksi kokonaisuudeksi, jonka lähtökohtana
olisi kansalaisen tilanne ja paikallinen näkökulma.
Verkkoympäristö mahdollistaisi uudenlaisen yhteistoiminnan
ja suoran kohtaamisen kansalaisten, viranomaisten ja päättäjien
välillä. Julkishallinnon verkkopalvelujen ja osallistumiskanavien
tulisi tehdä tämä mahdollisimman helpoksi.
Valiokunnan mielestä monimutkainen teknologia ja tietoturvallisuusongelmat
haittaavat arkista verkkopalvelujen käyttöä.
Edelleenkään kaikilla ei ole nopeaa laajakaistaa.
Suomalaisten tietotekniset taidot ovat yleisesti hyvät
ja motivaatiotaso korkea. Jatkuvat ongelmat verkkopalvelujen käytössä voivat
kuitenkin väsyttää käyttäjät.
Ryhmä joka käyttää vähiten
tietotekniikkaa ja jonka taidot ovat heikoimmat, koostuu yli 64-vuotiaista.
Kuitenkin vanhenevan väestön itsenäistä asumista
ja omatoimisuutta voidaan tukea nimenomaan tietotekniikalla. Tämä on
tärkeä huomioida palvelujen suunnittelussa.
Oman kunnan verkkopalvelut tunnetaan parhaiten. Verkkopalvelujen
taso ja osallistumiskanavien tarjonta vaihtelevat suuresti kunnittain. Samantyyppisestä
palvelutarjonnasta
huolimatta on suurin osa kunnista, sairaaloista ja paikallisviranomaisista
onnistunut tekemään omanlaisensa verkkopalvelun
rakenteineen, hakemistoineen ja sisältöineen.
Valiokunnan mielestä kunta- ja palvelurakenteiden
uudistamisen yhteydessä on tarpeen uudistaa myös
verkkopalveluja ja on rakennettava yhteinen verkkopalvelujen toimintamalli:
kansalaisen portti julkishallinnon palveluihin. Suomi.fi on
julkishallinnon verkkopalvelujen yhteinen osoite, mutta nykyisellään
se ei lähde kansalaisen tilanteesta eikä paikallisesta
näkökulmasta. Portin pitäisi olla mukautettavissa
paikallisesti omaan kuntaan ja omaan alueeseen sekä sisältää kunnan
ja valtion palveluiden lisäksi myös julkishallinnon
ulkoistamat palvelut. Samoin mobiilipalvelujen tarve ja mahdollisuudet tulisi
hyödyntää. Julkishallinnon yhteistä verkkopalvelua
uudistamalla voidaan rakentaa selkeämmin kansalaisen tilanteesta
ja paikallisesta näkökulmasta lähtevä asiointi-,
osallistumis- ja palvelukanava.
Tuottavuushyödyt ja yhteiset palvelut
Yhteisillä toimintamalleilla ja yhteisillä alustoilla
voidaan parantaa palvelujen tuottavuutta verrattuna siihen, että samat
asiat mietitään ja ratkaistaan joka kunnassa ja
joka virastossa omalla tavalla. Kansainväliset vertailut
ovat hyviä havahduttajia, ja samansuuntaiset tulokset on
syytä ottaa vakavasti. Kuitenkaan tavoite olla maailman
huippua tietotekniikassa tai sähköisessä hallinnossa
ei anna riittävästi suuntaa, ellei muisteta, kenelle
palveluja tehdään, eikä tunnisteta heidän
tarpeitaan. Valiokunta painottaa, että kansalaiset ja yritykset
tarvitsevat helppokäyttöisiä, luotettavia
ja laadukkaita julkisia verkkopalveluja ja osallistumiskanavia.
Niiden rakentamiseksi tarvitaan vahvaa kansallista tahtoa ja lainsäädäntöä,
joka luo edellytykset koko julkishallinnon kattavalle tietojohtamiselle
sekä kansalaisia ja yrityksiä hyödyttäville
sähköisille palveluille.
Kun julkishallinnon yhteisiä verkkopalveluja tehdään,
on muistettava niistä tiedottaminen ja monipuolinen viestintä.
Tämä puoli on hoidettu niissä maissa,
joiden sähköinen hallinto on kansainvälisissä vertailuissa
mennyt Suomen edelle. Myös kansalaisten palautetta on syytä seurata.
Jo pienelläkin palvelun testauksella voidaan välttää monia
käytettävyysvirheitä ja vähentää kustannuksia.
Valiokunnan mielestä kansallinen hanke kuntien
ja valtion yhteisen toimintamallin rakentamiseksi tulisi käynnistää osana
kunta- ja palvelurakenteen uudistamista yhteistyössä valtion verkkopalvelujen
sekä yhdistyvien kuntien ja niiden asukkaiden kanssa ja
kohdistaa työhön riittävästi
voimavaroja. Erityisesti kunnissa tarvitaan monistamiskelpoisia
ratkaisuja ja osaamista hyödyntää muiden
kokemuksia. Esimerkiksi kuntien ja valtion virastojen yhteispalvelu
on tärkeä ja toimiva tapa kehittää asiakaskeskeisiä julkisia
palveluja ja sähköistä asiointia.
Tunnistuspalveluiden kehittäminen ja käyttö julkishallinnossa
Julkishallinnossa on kehitetty sähköisiä tunnistuspalveluita
voimakkaasti, mutta päädytty useisiin päällekkäisiin
ja taloudellisesti epäedullisiin ratkaisuihin. Valtiontalouden
tarkastusviraston tarkastuksen (161/2008) piiriin kuuluneiden
tunnistuspalveluiden kehittämis- ja käyttökustannukset
olivat vuosina 1999—2007 yhteensä n. 40 milj.
euroa. Huomattavista panostuksista huolimatta suurin osa tunnistustapahtumista
tehdään edelleen verkkopankkitunnuksilla. Osasyinä varojen
tehottomaan käyttöön ovat olleet valtion
IT-toiminnan ohjauksen riittämättömyys,
tavoitteiden lyhytjänteisyys, päällekkäisten
hankkeiden tukeminen sekä se, että todellisia
tarpeita palveluiden käytölle ei ole selvitetty.
Väestörekisterikeskuksen varmennetoiminta on
VTV:n mukaan ollut tappiollista ja markkinoita vääristävää.
Sen tarjoamien varmenteiden käytössä on
ongelmia, ja varmenteille on julkishallinnossa vain vähän
käyttöä. Väestörekisterikeskuksen
varmennetoiminta on ollut tehotonta, ja havaittuja puutteita on
selvitetty useaan otteeseen, mutta niitä ei ole korjattu.
Varmennepalveluiden kehittämiselle asetetut tavoitteet
eivät ole toteutuneet. Viraston toiminta- ja taloussuunnitelman
mukaan tavoitteena oli, että kansalaisvarmenne on vuoden
2007 lopulla käytössä n. 1,7
milj. henkilöllä ja niitä käyttäviä palveluita
on n. 1 000 kappaletta. Kansalaisvarmenteita oli
myönnetty vuoden 2007 loppuun mennessä 169 400,
joista osa ei ollut enää voimassa. Vuoden 2007
loppuun mennessä voimassa olevia kansalaisvarmenteita oli
käytössä n. 150 000. Varmenteiden
määrä jäi alle 10 %:iin
tavoitteesta.
Tarkastuskertomuksen mukaan useissa tunnistuspalveluhankkeissa
on havaittu puutteita tai laiminlyöntejä hankintasäännösten
noudattamisessa. Ongelmia on ollut erityisesti Terveydenhuollon
oikeusturvakeskuksen ja Verohallituksen hankinnoissa. Niiden tunnistuspalveluiden
kehittämistä ei
ole tehty asianmukaisesti eikä hankintoja hankintalainsäädännön
mukaisesti. Lisäksi hankkeissa oli puutteita eri viranomaisten
välisessä yhteistyössä.
Verohallitus on esim. hankkinut palvelukseensa henkilökonsultteja
ilman selkeitä toimeksiantoja ja määräaikaa
tai riittävää seurantaa. Verohallituksen
Katso-palvelun toteutus on monessa suhteessa hallintolain (434/2003)
sekä sähköisestä asioinnista
viranomaistoiminnassa annetun lain (13/2003)
vastainen sekä ongelmallinen valtion IT-strategiassa asetettuihin
tavoitteisiin ja linjauksiin nähden. Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen
varmennetoiminnassa on huomattavia taloudellisia ja toiminnallisia
riskejä. Pelkästään terveydenhuollon
ammattivarmenteen käyttöönottovaiheen
kustannukset voivat nousta jopa kymmeneen miljoonaan euroon, josta
suurin osa kustannetaan julkisin varoin. Tätä ei
ole huomioitu hankkeen käynnistämisvaiheessa.
Valiokunta painottaa, että viranomaisten tietojärjestelmähankinnat
tulee valmistella huolellisesti ja valmistelussa on selvitettävä,
mitä vastaavia tai muutoin hyödynnettävissä olevia
järjestelmiä valtionhallinnossa on jo käytössä tai kehitteillä. Valtion
IT-toiminnan koordinointia tulee tehostaa lainsäädännön
avulla. Yksittäisten viranomaisten tulisi hankkia vain
omaan ydintehtäväänsä liittyviä järjestelmiä.
Viranomaisten tulee myös tietoturvatoimenpiteitä suunnitellessaan
huomioida suojauksen todellinen tarve. Asiantuntijoiden mukaan henkilötunnistus
ei yleensä ole sähköisen asioinnin edellytys.
Tunnistuspalveluiden ylikorostaminen on voinut johtaa muiden julkisen
hallinnon sähköisten asiointipalveluiden hitaaseen
kehittämiseen. Esimerkiksi yritysten ja yhteisöjen
sähköisen tunnistamisen puutteita voidaan pitää tällä hetkellä henkilön
sähköistä tunnistamista suurempana ongelmana
ja sähköisten asiointipalveluiden kehittämisen
esteenä.
Sähköisistä allekirjoituksista annetun
lain (14/2003) 22 §:n
1 momentin mukaan varmennetoiminnan yleinen ohjaus ja kehittäminen
kuuluvat liikenne- ja viestintäministeriölle.
Valtiovarainministeriö on puolestaan antanut sähköisestä asioinnista
viranomaistoiminnassa annetun lain (13/2003) 22 §:n
2 momentin nojalla ohjeen tunnistuspalveluiden käytöstä julkishallinnossa
(VAHTI-ohje 12/2006).
Varmennepalvelujen kohdalla hallituksen tulisi tehdä johtopäätökset
siitä, missä käyttötilanteissa
julkisen hallinnon sähköisessä asioinnissa tarvitaan
sähköistä tunnistusta ja millaisia vaatimuksia
kussakin tunnistustilanteessa voidaan asettaa itse tunnistusvälineille.
Tämän perusteella tulisi tehdä arvio
lainsäädännön kehittämistarpeista.
Suomen lainsäädännössä ei
ole yleisiä säännöksiä tunnistuspalveluiden
tarjoamisesta eikä erilaisille tunnistusratkaisuille asetettavista
vaatimuksista ja palveluntarjoajien valvonnasta. Sähköisistä allekirjoituksista
annettu laki (14/2003) vaikuttaa julkisen
hallinnon sähköisten asiointipalveluiden kehittämiseen
vain vähän, koska allekirjoitusvaatimuksia on
karsittu mm. vireillepanon ja päätöksenteon
yhteydessä. Myös toiminnan yhdenmukaistaminen
ja rationalisointi, tietoturvallisuutta koskevat menettelyt, vapaiden
tunnistemarkkinoiden toimivuus sekä erityisesti yksilöiden
oikeusturva ja tietosuoja edellyttävät tunnistuspalveluita
ja tunnistamista koskevaa lakitasoista sääntelyä.
Valiokunta pitää julkisten verkkopalvelujen ja
sähköisen asioinnin tilaa Suomessa huolestuttavana. Valiokunnan
tietoon on tullut runsaasti esimerkkejä ongelmista, jotka
ovat liittyneet viranomaisyhteistyön puuttumiseen ja lainvastaisiin
menettelyihin sähköisten palvelujen hankinnoissa,
riittämättömään kansalaisten
ja asiakkaiden tarpeiden ja odotusten tuntemukseen ja viranomaisten
keskinäiseen kilpailuun sekä veronmaksajien rahojen
tuhlailevaan käyttöön päällekkäisiin
hankintoihin. Valiokunnan mielestä hallituksen on ryhdyttävä toimenpiteisiin
sähköisen tunnistamisen ja varmennetoiminnan puutteiden
ja ongelmien korjaamiseksi ja tehtävä tarpeelliset
lainsäädäntöratkaisut.
Tuottavuusohjelma
Tuottavuushankkeista irralliset henkilöstövähennykset
Tuottavuusohjelman perusteluina olivat alun perin tuottavuuden
ja työvoimakilpailukyvyn monipuolinen kehittäminen
sekä suunniteltu ja todennettavissa oleva julkisen hallinnon
ja palvelujen tuottavuuden kasvu ja tuottavuushyötyjen käyttö.
Tuottavuusohjelman väliarvioinnin tehneen PricewaterhouseCoopers
Oy:n arvion mukaan ohjelman alkuperäiset perusteet ylittäväksi tosiasialliseksi
tavoitteeksi on muodostunut eläköitymisen mahdollistama
valtionhallinnon henkilöstön vähentäminen.
Myös valtionhallinnossa ohjelma koetaan ensisijaisesti
henkilöstön vähennysohjelmana.
Sekä väliarvioinnissa että hallinnonalojen kuulemisissa
tilinpäätöskertomuksesta korostettiin,
että varsinaiset hallinnonalojen tuottavuushankkeet ja
henkilöstövähennykset ovat tosiasiassa
irrallaan toisistaan. Henkilöstövähennykset
eivät väliarvioinnin haastattelujen perusteella
kuuluneet alun perin tuottavuustavoitteisiin, mutta ohjelman edetessä hallinnonalat
joutuivat jakamaan vähennystavoitteet tuottavuuden kehittämishankkeille.
Ohjelman keskeisinä perusteluina olivat julkisen sektorin
heikko tuottavuuskehitys sekä toisaalta työvoiman
vähenemisen synnyttämä tarve vapauttaa
julkisen sektorin sitomaa työvoimaa yksityisen sektorin
käyttöön.
Tuottavuusohjelman kohteena oleva valtionhallinto on verrattain
pieni osa julkista sektoria. Valmisteilla olevan yliopistouudistuksen
toteuduttua valtion henkilöstön kokonaismäärä on alle
100 000 henkeä. Huoltosuhteen kasvaminen kohdistaa
paineita ennen kaikkea kuntasektorin tuottavuuskehitykselle. Vaikka
valtion budjettitalouden piiriin kuuluvien virastojen ja laitoksien
toimintaa tulee ja on tarpeen tehostaa, tuottavuusongelmat liittyvät
ensisijaisesti kuntien palveluihin ja työllistäjänä kuntasektorin merkitys
on valtioon nähden moninkertainen.
Hallintovaliokunta (HaVL 9/2008 vp)
painottaa, ettei vapautuvien valtion työpaikkojen täyttämättä jättäminen
voi perustua matemaattiseen laskentamalliin. Kaavamainen lähestymistapa
ei ole yhteydessä aitoon tuottavuuden kehittämiseen.
Henkilöstön määrää koskevat
ratkaisut on kytkettävä valtion tehtävien
määrittelyn ohella todellisiin tuottavuutta tehostaviin
hankkeisiin ja prosesseihin.
Valtiosihteeri Anssi Paasivirta (PTT-katsaus 4/2007:
Tuottavuus ja palvelurakenteet) toteaa, että tuottavuuskäsitettä käytetään
joskus varsin holtittomasti. Valtionvarainministeriön johdolla toteutettava
valtion tuottavuusohjelma on hänen mielestään
tästä hälyttävä esimerkki.
Ohjelmaan sisältyy mainintoja tuottavuuden nostamisesta,
mutta käytännössä ohjelma on
lähinnä vain henkilöstömäärän
supistamisohjelma. Tuottavuutta nostaviin toimenpiteisiin on varattu
marginaalisesti rahoitusta, ja rahoituksen myöntämisestä on
kehitetty todella byrokraattinen ja hidasliikkeinen prosessi.
Tarkastusvaliokunta korostaa, että tuottavuushankkeen
perusteita ei ole riittävästi selvitetty hanketta
käynnistettäessä. Hankkeen muuntuminen
valtiovarainministeriön toimesta henkilöstövähennyksiin
perustuvaksi on aiheuttanut sen, että aidot tuottavuushankkeet
ovat jääneet tosiasiassa marginaaliseen asemaan tuottavuuden
kehittämisessä samalla, kun tuottavuutta on ryhdytty
arvioimaan henkilöstövähennyksiä käyttäen
ja tuottavuuden käsitettä virheellisesti tulkiten.
Valiokunta pitää merkittävänä väliarvioinnin
johtopäätöstä, jonka mukaan kumpikaan
tuottavuusohjelman keskeisistä perusteluista (heikko tuottavuuskehitys
ja julkishallinnon sitoma työvoiman määrä)
ei itse asiassa perustele ensisijaisesti valtionhallintoon kohdistuvia
toimenpiteitä.
Hyvän hallinnon ja tulosohjauksen periaatteiden noudattaminen
Hallinnonalat pitävät tuottavuusohjelman tavoitteiden
kohdentamisen perusteluja heikosti kommunikoituna ja koko prosessia
ennustamattomana ja tempoilevana. Useat valtionhallinnon haastateltavat
toteavat väliarvioinnissa, että tuottavuusohjelman
prosessi on ollut niin nopea ja tempoileva, ettei se ole vieläkään
täysin rinnakkainen talous- ja toimintasuunnitelman ja
tulosohjausprosessin kanssa. Jotkut hallinnonalojen edustajat katsovat,
että tuottavuusohjelman vuoksi valtionhallinnossa on siirrytty
tulosohjauksessa takaisin resurssiohjaukseen, mikä on osaltaan
kaventanut virastojen ja laitosten itsenäisyyttä.
Valtionhallinnon edustajat kritisoivat, että henkilöstövähennystavoitteet
on jaettu valtiovarainministeriöstä hallinnonaloille
kohdennettuina suoraan virastoille ja laitoksille. Tulosohjauksen
periaatteiden mukaisesti hallinnonalojen edustajat kokevat, että hallinnonalojen
tulisi itse pystyä määräämään,
mistä ja miten hallinnonalan sisällä vähennykset
tehdään.
Henkilötyövuosivähennyksien taustalla
olevia laskennallisia perusteluita pidetään epäselvinä tai
niistä ei ole saatu riittävästi tietoa.
Hallinnonaloilla toivottaisiin avoimuutta siitä, mihin vähennysjaot
perustuvat, jotta vähennyksien perustelu oman hallinnonalan
virastoille ja laitoksille helpottuisi.
Jatkuvien henkilötyövuosivähennysten
pelätään vahingoittavan valtionhallinnon
mainetta työnantajana. Henkilöstövähennysten
todetaan myös heijastuvan työhyvinvointiin. Tuottavuusohjelman
henkilötyövuosien vähennysaikataulu on
etupainotteinen, kun työurat pidentyvät. Pidentyneet
työurat ovat kuitenkin edellytys työvoiman riittävyydelle.
Tuottavuusohjelmaan liittyvä raportointi sekä raportointi-
ja kommentointiaikataulut saavat osakseen paljon kritiikkiä.
Varsinkin loppuvuonna 2007 raportoinnin määrä koettiin
raskaaksi ja aikaa vieväksi.
Seurannan kattavuus ja seurantatietojen luotettavuus
Ohjelman kokonaistuottavuutta ei pystytä tällä hetkellä mittaamaan,
vaikka lähes kaikki hallinnonalat ovat rakentaneet suoritteisiin
perustuvia tuottavuuden mittareita yhdessä Tilastokeskuksen
kanssa. Hallinnonalojen tuottavuusohjelman etenemistä seurataan
toiminta- ja tilinpäätöskertomuksissa,
mutta toimenpiteillä saavutettuja tuottavuushyötyjä ei
juurikaan käsitellä.
Väliarvioinnin perusteella työn tuottavuutta kuvaavia
suoritteita ei seurata valtionvarainministeriössä.
Myöskään kokonaistuottavuuden mittaristoa
ei ole käytettävissä, ja moni hallinnon
edustaja totesi sen luomisen hyvin vaikeaksi virastojen erilaisen
luonteen vuoksi. Tuottavuushankkeessa tehdyistä ulkoistamisten
kustannuksista tai palvelukeskusten perustamiseen liittyneistä investoinneista
ei ole tietoa valtion tilinpäätöskertomuksessa.
Hallinnonalojen henkilötyövuosivähennyksiä seurataan
keskitetysti seurantataulukoilla, jotka on tehty valtionvarainministeriön
määräyksen mukaisesti. Hallinnonalojen
edustajien haastattelujen perusteella seurantataulukoiden käyttötarkoitusta
pidetään epämääräisenä ja
seurantataulukoihin raportoitujen tietojen luotettavuus asetettiin
useassa haastattelussa kyseenalaiseksi. Haastatteluissa todettiin
raportoinnin usein elävän omaa ja todellisuudesta
irrallaan olevaa elämää. Sekä henkilötyövuositavoitteiden
asettamisesta että henkilötyövuosivähennysten
raportoinnista on rakentunut strateginen peli, jossa osapuolten
viestintä perustuu oletuksiin toisen osapuolen reagoinnista.
Tämä heikentää prosessin avoimuutta.
Tarkastusvaliokunta korostaa, että tuottavuuden
seurannassa tulee jatkossa huomioida valtion toimintojen toisistaan
poikkeavat, hallinnonaloittaiset ja virastokohtaiset suoritteet. Koska
kokonaistuottavuutta on vaikea tai mahdoton mitata kaikkien valtion
toimintojen osalta yhteismitallisesti, on tuottavuuden arvioinnissa käytettävä vastedes
myös toiminnan taloudellisuutta kuvaavia tunnuslukuja ja
laskelmia (esim. kustannukset ja investoinnit). Samalla tuottavuusohjelman
henkilöstövuosien vähentämisen seurantaan
tulee luoda luotettava ja avoin järjestelmä, jonka
oikeellisuus on todennettavissa.
Taloudelliset vaikutukset huomioitava
Hallintovaliokunta (HaVL 9/2008 vp)
tähdentää tuottavuushankkeissa aitoa
tuottavuustyötä, jossa tuottavuutta arvioidaan
tehtävän tai palvelun vaikuttavuuden kannalta.
Tuottavuusohjelma näyttäytyy liiallisesti matemaattisiin
henkilöstöleikkauksiin perustuvana saneeraushankkeena
ja säästämisenä kokonaistaloudellisesta
näkökulmasta tarkasteltuna kustannuksista piittaamatta. Valiokunta
ei pidä tätä asianmukaisena ja katsoo,
että tuottavuustyötä koordinoivan valtiovarainministeriön
on parannettava olennaisesti omaa osaamistaan ja panostaan.
Väliarvioinnin mukaan henkilötyövuosien
väheneminen kertoo työn tuottavuuden kasvamisesta
silloin, kun toiminnan suoritteet pysyvät ennallaan tai
lisääntyvät. Tuottavuusohjelman tavoitteet
toteutetaan pääasiassa normaalia eläköitymistä ja
muuta luonnollista poistumaa hyödyntäen ilman
merkittäviä toimintamallien, rakenteiden tai prosessien
uudistamista. Väliarvioinnissa painotetaan, että tuottavuusohjelman tavoitteiden
toteutuminen ei takaa valtionhallinnon kokonaistuottavuuden kasvua.
Henkilötyövuosiin perustuvan mittarin pelätään
ohjaavan hallinnonalat vähentämään
henkilöstöä siten, että työn
tuottavuus laskee. Väliarvioinnissa tuli esille myös
se, että vähennykset voivat aiheuttaa kokonaistuottavuuden
laskua, jos henkilötyövuosivähennykset
saavutetaan esim. ulkoistamisella, jonka kustannukset ovat korkeammat
kuin ennen ulkoistamista. Oikeusministeriön asiantuntijakuulemisessa
ilmeni, että vankien ruokahuollon ulkoistaminen olisi tullut
1 milj. euroa kalliimmaksi kuin toiminnan hoitaminen julkisella
sektorilla. Tästä syystä oikeusministeriö ei
ulkoistanut vankien ruokahuoltoa, vaikka sen menokehystä on
leikattu vastaavasti.
Myös puolustusvaliokunta (PuVL 2/2008
vp) toteaa, että ulkoistaminen tulee puolustushallinnolle
monella tapaa kalliiksi. Ensinnäkin puolustushallinto luovuttaa
vastikkeetta ulkopuoliselle palvelun tarjoajalle koulutetun ja osaavan henkilöstön.
Toiseksi jatkuva ulkoistamisuhka heikentää henkilöstön
sitoutumista puolustushallintoon ja rapauttaa mielikuvan puolustushallinnosta
hyvänä työnantajana aikana, jolloin kilpailu
osaavasta henkilöstöstä yksityis- ja
julkissektorin kesken kovenee koko ajan.
Erityisesti hallinnonaloilla, joissa on pitkälle mietittyjä tuottavuuden
kehittämiseen liittyviä rakenne- tai prosessimuutoksia,
koetaan, että keskittyminen pelkästään
nopeatempoiseen henkilöstövähentämiseen
saattaa viedä pohjan todelliselta tuottavuuden kehittämiseltä.
Nykyinen linja voi johtaa tilanteeseen, jossa ensin vähennetään
ja sitten mietitään, miten saadaan työt tehtyä.
Esimerkiksi maa- ja metsätalousministeriön asiantuntijakuulemisessa
korostettiin, että jos tuottavuuden kasvun keinoja ei voida
etsiä vuoteen 2011 mennessä niissä puitteissa
kuin se on järkevää ja mahdollista, vaan
leikataan juustohöyläperiaatteella kaavamaisesti
henkilöstöä, tuottavuus tulee olemaan
negatiivista.
Väliarvioinnin mukaan tuottavuusohjelman paradoksina
on se, että niillä toimialoilla, joilla on ryhdytty
isoihin rakenteellisiin uudistuksiin, hyötyjen realisoituminen
näyttää viivästyvän, kun
taas tasaisesti "juustohöyläperiaatteella" hallintoa
rationalisoimalla tavoitteet on mahdollista saavuttaa vaaditussa
aikataulussa. Suuriin rakennemuutoksiin tai toimintamallien muutoksiin
liittyvät tuottavuushyödyt realisoituvat odotettua
hitaammin johtuen muutosprosessien viivästymisestä ja
esimerkiksi eläköitymishuipun siirtymisestä eteenpäin.
Tarkastusvaliokunnan mielestä tuottavuusohjelman
painopiste tulee siirtää mekaanisista henkilöstövähennyksistä tuottavuuden
kehittämishankkeisiin, joissa huomioidaan tietotekniikan
tarjoamat mahdollisuudet sekä palvelujen vaikuttavuus ja
laatu. Valiokunta korostaa, että summittaiset ja tuottavuushankkeista
irralliset henkilöstövähennykset johtavat
hyvin todennäköisesti tuottavuuden alenemiseen
erityisesti lyhyellä aikavälillä.
Johtaminen ja työssä jaksaminen
Valtiontalouden tarkastusviraston asiantuntijalausunnon mukaan
valtion henkilöstön sairauspoissaolot olivat 10
työpäivää henkilötyövuotta kohden
vuonna 2007 ja ne lisääntyivät edellisestä vuodesta
1,1 päivällä. Vuonna 2007 menetettiin
614 henkilötyövuotta vuoteen 2006 verrattuna ja
menetyksen suuruus keskimääräisellä henkilötyövuoden
hinnalla laskettuna oli 27,9 milj. euroa. Tuottavuustoimien seurauksena
valtion henkilötyövuosien määrä väheni
vuonna 2007 yhteensä 753 henkilötyövuotta.
Sairauspoissaolojen kasvun aiheuttama henkilötyövuosimenetys
on lähes samaa suuruusluokkaa kuin tuottavuustoimenpiteillä aikaansaatu
henkilöstön vähennys.
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että tuottavuusohjelman
henkilöstön vähenemisen seurannassa käytetään
jatkossa kokonaistaloudellista ajattelutapaa, jossa myös
sairauspoissaolojen muutokset esitetään. Valiokunta
painottaa hyvän johtamisen ja työssä jaksamisen
merkitystä tuottavuusohjelmassa.
Työsuojelu ja harmaa talous
Euroopan unionin neuvosto hyväksyi Euroopan työsuojelustrategiaa
2007—2012 koskevan päätöksen
(Työn laadun ja tuottavuuden parantaminen: yhteisön
työterveys- ja työturvallisuusstrategia. Sosiaali-
ja terveysministeriö. Helsinki 2007), jonka mukaan EU:n
tavoitteena on vähentää työtapaturmia
25 %:lla vuoteen 2012 mennessä. Työturvallisuuden
ja työterveyden edistämisellä on keskeinen
merkitys pyrittäessä turvaamaan työvoiman
riittävyys ja pidentämään työuria.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta
pitää välttämättömänä,
että työsuojelutarkastuksiin osoitetaan jatkossakin
riittävät määrärahat
siten, että tarkastuksilla pystytään
tehokkaasti ehkäisemään harmaata taloutta
ja epätervettä kilpailua. Työsuojelutarkastusresursseja
tulee keskittää erityisesti pahimpien väärinkäytösten
ja epäkohtien korjaamiseen niin, että työsuojelun
tasoa voidaan tehokkaasti parantaa.
Valiokunnan mielestä selonteon linjaus tuottavuusohjelman
kohdistamisesta esitetyssä laajuudessa työsuojelupiireihin
voi vaarantaa työsuojelutavoitteiden saavuttamisen ja on
vaikeasti sovitettavissa yhteen eduskunnan viime vuosina tekemien
päätösten kanssa. Työsuojelupiirien
tuottavuutta ei voida merkittävästi lisätä tuottavuusohjelmassa
esitetyillä keinoilla kuten automatisoinnilla tai sähköisillä käsittelyillä, koska
työsuojeluvalvonta perustuu pitkälti tarkastajan
työpaikalla suorittamaan tarkastuskäyntiin.
Tarkastusvaliokunnan mielestä työsuojelu
ja harmaan talouden ehkäisy ovat hyviä esimerkkejä tilanteista,
joissa sellaisia kokonaistaloudellisia tekijöitä kuin
kansantaloutta ja valtion verotuloja ei ole huomioitu tehtäessä työsuojeluun kohdistuvia
henkilöstövähennyssuunnitelmia.
Tutkimus- ja kehitysmäärärahat ja
ostopalvelut
Tutkimus- ja kehitysmäärärahojen
lisäys ei vaikuta hallinnonalan henkilötyövuosien
vähennyksiin, mutta määrärahan
käyttö lisäväen palkkaamiseen
vaatii vastaavia vähennyksiä jostain muualta hallinnonalalta.
Tämä näkyy erityisesti Tekesin ja Valtion
teknillisen tutkimuskeskuksen rahoituksen kasvaessa työ-
ja elinkeinoministeriön hallinnonalalla. Vastaavanlainen
tilanne koskee ulkoasianministeriön kehitysyhteistyömäärärahoja,
joiden suuruus on sidottu bruttokansantuotteeseen, jonka kasvaessa
määrärahat lisääntyvät.
Ulkoasiainministeriö on tosin saanut luvan palkata kehitysyhteistyöhallintoon 48
uutta henkilöä v. 2006—2011.
Virastot voivat saada osan rahoituksestaan palvelujen ja tuotteiden
myynnistä. Näiden kohdalla henkilötyövuositavoitteet
tarkoittavat sitä, että kysynnän kasvaminen
ei voi johtaa henkilöstömäärän
lisäämiseen. Esimerkkinä tästä on Maanmittauslaitos,
joka tarjoaa palveluitaan myös yksityisille markkinoille
ja joka ei henkilötyövuositavoitteiden takia voi
vastata kysynnän kasvuun ilman, että henkilömäärän
kasvua vastaava määrä vähennettäisiin
jostain muualta.
Tarkastusvaliokunta painottaa, että tuottavuusohjelman
seuraukset, jotka koskevat tutkimus- ja kehitysmäärärahojen
lisäystä ja ostopalveluja, ovat järkevän
taloudellisen toiminnan vastaisia ja palvelujen saatavuutta heikentäviä.
Palvelukeskukset
Väliarvioinnin perusteella palvelukeskusten tuottavuustavoitteita
ei saavuteta lyhyellä aikavälillä, vaan
lyhyen aikavälin tuottavuuskehityksen arvioidaan hallinnonalojen
edustajien mukaan olevan negatiivinen, vaikka pitkällä aikavälillä tuottavuushyötyjen
uskotaankin toteutuvan. Suurimmassa osassa hallinnonaloja virastojen
henkilöstöä ei siirtynyt palvelukeskukseen suunnitellussa
määrin.
Osalla virastoja palvelukeskukseen siirtyminen on merkinnyt
taantumista palvelun laadussa. Osa siirtyviksi suunnitelluista tehtävistä jäi edelleen
virastoille, ja osa jo aiemmin keskitetysti hoidetuista tai ulkoistetuista
tehtävistä palautui virastoille. Lisäksi
tietojärjestelmiin liittyvät ongelmat aliarvioitiin
siirtymisen yhteydessä.
Palvelukeskusten kustannus- ja hinnoitteluperusteet ovat edelleen
osittain epäselvät. Kustannusten nousu on ollut
monelle hallinnonalalle yllätys. Osalle siirtyminen palvelukeskuksen asiakkaaksi
muodostuu kalliimmaksi kuin jatkaminen entisin menetelmin. Asiakkaalla
ei ole käsitystä eri palvelukeskusten tehokkuudesta,
koska niillä ei ole tuottavuuden mittareita.
Tarkastusvaliokunta pitää tärkeänä,
että tuottavuushankkeessa seurataan ja raportoidaan avoimesti
kaikista tuottavuuden alenemiseen johtaneista tekijöistä ja
tilanteista. Ei ole syytä olettaa, että esimerkiksi
palvelukeskukset olisivat tuottavuuden kasvun "automaatteja", ellei
perusteita tuottavuuden kasvulle voida esittää.
Laatu ja vaikuttavuus
Tarkastusvaliokunta korosti mietinnössään (TrVM
1/2007 vp), että tuottavuusohjelman
näkökulmaa tulee laajentaa voimakkaasti laatutekijöihin
ja yhteiskunnalliseen vaikuttavuuteen. Laatutekijöitä ja
yhteiskunnallista vaikuttavuutta tulee myös seurata ja
arvioida merkittävästi nykyistä enemmän
ja monipuolisemmin ohjelman toteutuksessa. Julkisilla palveluilla
on yhteisöllinen luonne, ja ne tuottavat hyötyä koko suomalaiselle
yhteiskunnalle. Tästä syystä on tärkeää kehittää yhteiskunnalliselle
vaikuttavuudelle selkeitä tavoitteita ja arvioida vaikuttavuuden
yhteisöllisiä kustannuksia ja hyötyjä.
Tarkastusvaliokunta myös katsoi, että tuottavuusohjelman
toteutuksessa tulee huomioida nykyistä paremmin virastojen
palvelukyky ja toiminnan tuloksellisuus.
Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toimeenpanon suunnitteluvaiheen
arvioinnissa Stenvall ym. (PARAS alussa, Valtionvarainministeriön
julkaisuja 17/2008) esittävät, että kuntatasolla
voi olla hyvinkin ristiriitaista edistää samanaikaisesti
tuottavuutta ja saatavuutta. Tuottavuus saattaa tarkoittaa palvelujen
keskittämistä ja karsimista, mikä mahdollisesti
heikentää suuren kunnan reuna-alueilla palveluiden
saatavuutta.
Tarkastusvaliokunta on erittäin huolestunut tuottavuusohjelman
tavasta jättää toiminnan tai palvelujen
vaikuttavuuden ja laadun arviointi kokonaan ohjelman ulkopuolelle
valiokunnan aiemmin esittämästä selkeästä kannanotosta huolimatta.
Tällä hetkellä ohjelman tilaa kuvaa se,
että edes tuottavuutta ei kyetä arvioimaan, koska
seurantaa ei ole eikä taloudellisuutta kuvaavia tunnuslukuja
käytetä. Valiokunta edellyttää,
että tuottavuutta tulee vastedes arvioida palvelujen ja
toiminnan vaikuttavuuden ja laadun kautta. Tällöin
on huomioitava myös se, että palvelujen saatavuus
on osa palvelujen vaikuttavuutta ja laatua.
Tuottavuusohjelman yhtenä tärkeänä tavoitteenahan
on ollut, että työvoimaa vapautuu yksityiselle
sektorille ikäluokkien pienentyessä. Tarkastusvaliokunta
pitää tuottavuusohjelman tavoitteita hyväksyttävinä ja
sinänsä välttämättöminä.
Puolustushallinnon organisaatiomuutosten alueelliset vaikutukset
Puolustusministeriön hallinnonalalla on toteutettu
viime vuosikymmeninä varsin laajoja rakenteellisia muutoksia.
Puolustushallinnon organisaatioon ja talouden tasapainottamiseen kohdistuvat
muutokset ovat perustuneet pitkälti turvallisuus- ja puolustuspoliittisiin
selontekoihin, hallituksen strategia-asiakirjoihin ja valtiontalouden
kehyspäätöksiin. Toimintojen uudelleensijoittamista
on toteutettu myös mm. valtioneuvoston alueellistamishankkeen
perusteella. Sotilaallisen maanpuolustuksen kehittämisen lähtökohtana
on alueellinen puolustus, jota kehitetään jatkuvasti
ottaen huomioon toimintaympäristön muutokset,
puolustusvoimien tehtävät sekä käytettävissä olevat
voimavarat.
Puolustusministeriön karkean arvion mukaan sellaisia
toimintojen uudelleenjärjestelyjä, jotka ovat
aiheuttaneet alueellisia tai paikallisia vaikutuksia (esim. yksiköiden
lakkauttamisia, siirtoja tai supistamisia), on 1990-luvun alusta
lukien ollut n. 50—60 paikkakunnalla.
Käsittelyssä olevan tilinpäätöskertomuksen
mukaan puolustusvoimien suureen rakennemuutokseen liittyvät
alueelliset ratkaisut on jo tehty eikä esim. uusille varuskuntien
lakkauttamisille ole tässä vaiheessa tarvetta.
Hallinnonalan henkilöstömäärää joudutaan
kuitenkin edelleen supistamaan valtion tuottavuusohjelman perusteella. Todettakoon,
että puolustusvaliokunta on valtiontalouden kehyksistä vuosille
2009—2012 antamassaan lausunnossa (PuVL 2/2008 vp) esittänyt
huolensa, että henkilöstön vähentäminen
tuottavuusohjelman edellyttämällä tavalla vaarantaa
puolustusvoimien lakisääteisten tehtävien
hoitamisen eikä edes tuota niitä säästöjä, joita
ohjelmalla tavoitellaan.
Puolustushallinto on eri tavoin pyrkinyt lieventämään
organisaatiomuutosten kielteisiä alueellisia
vaikutuksia. Esimerkkinä vuonna 2005 asetettiin kolme alueellista
työryhmää, joiden tehtävänä oli
minimoida vuoden 2004 turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon
pohjalta toteutettuja puolustusvoimien rakennemuutoksista ja organisaatiomuutoksista
aiheutuvia haittavaikutuksia. Työryhmät asetettiin
Mikkeliin (Savon Prikaatin lakkauttaminen), Tuusulaan (Helsingin
ilmatorjuntarykmentin lakkauttaminen) ja Korppoon/Dragsfjärdin
saaristoalueelle (Turun rannikkopatteriston lakkauttaminen).
Puolustusministeriön mukaan puolustushallinto on soveltanut
muutoksen hallinnassa kokonaisvaltaista näkökulmaa.
Sen mukaisesti lakkauttamisten toteuttamisessa on pyritty ottamaan
huomioon niiden laaja-alaiset ja monitahoiset vaikutukset henkilöstöön,
talouteen, kulttuuriin sekä yhdistys- ja järjestötoimintaan
niin paikallis- kuin aluetasolla.
Ulkopuolinen arvioija (Net Effect Oy) kartoitti vuonna 2007
puolustusministeriön toimeksiannosta Hangon Rannikkopatteriston
ja Vammalan asevarikon lakkauttamisen alueellisia vaikutuksia. Lakkauttamiset
perustuivat vuoden 2001 turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon
kehittämislinjauksiin, ja ne toteutettiin vuosina 2002
ja 2003.
Arvioinnin mukaan puolustusvoimien toiminnan lakkauttamisella
on useita merkittäviä vaikutuksia, jotka saattavat
olla myös positiivisia erityisesti pitkällä aikavälillä tarkasteltuina.
Pitkäkestoiset, kielteiset vaikutukset kohdistuivat lähinnä ympäristöön
ja maankäyttöön maaperän saastumisen
ja puolustusvoimien jäljelle jääneen
toiminnan seurauksena. Sen sijaan suorat talouteen ja työllisyyteen
liittyvät vaikutukset osoittautuivat Vammalassa ja Hangossa
lyhytaikaisiksi ja kokonaisuuden kannalta vähäisiksi. On
kuitenkin huomioitava, että lakkauttamisesta aiheutuvat
vaikutukset ja niiden laajuus ovat riippuvaisia esim. paikkakunnan
elinkeino-, ja väestörakenteesta ja saattavat
vaihdella huomattavasti alueittain.
Arvioinnin tulosten perusteella voi päätellä, että puolustusvoimien
organisaatiomuutosten suunnitteluun ja ennakointiin sekä niiden
läpiviemiseen liittyy edelleen kehittämistarpeita. Selvityksen
tärkeimmät kehittämisehdotukset koskivat
organisaation tai sen osien lakkauttamisten päätöksenteon
ja valmistelun avoimuuden parantamista sekä pitkän
aikavälin suunnittelun lisäämistä.
Lakkauttamiset tulisi suunnitella ja viestiä kokonaisuuksina.
Puolustushallinnon tulisi mm. parantaa rakennusten ja maa-alueiden
investointien suunnittelua, joka tulisi liittää tiiviimmin
osaksi toiminnan kokonaisuuden pitkäjänteistä suunnittelua.
Arviointitulosten mukaan viime vuosien investoinnit lakkauttamisalueilla
eivät olleet täysin tarkoituksenmukaisia. Samoin
kiinteistöjen jatkokäyttöjen mahdollisuudet
tulisi ottaa tarkasteluun jo siinä vaiheessa, kun organisaatioiden
lakkauttamista aletaan suunnitella. Muut kehittämisehdotukset koskivat
mm. henkilöstön työllistämistä,
kuntatason hyötyjen ja haittojen huomioimista, ympäristöhaittojen
vähentämistä sekä lakkauttamisten
vaikutusten seurantaa ja arviointia.
Puolustusministeriön mukaan puolustushallinnossa ollaan
tietoisia niistä puutteista, joita lakkautuksiin on liittynyt.
Ministeriö kiinnittää huomiota siihen,
että Hangon Rannikkopatteriston ja Vammalan asevarikon
lakkautusten alueellisten vaikutusten arviointi on osoitus
siitä, että hallinnonalalla suhtaudutaan myönteisesti
oma-aloitteeseen toiminnan kehittämiseen ja kriittiseenkin
tarkasteluun. Arvioitaessa puolustushallinnon toimintaa organisaatiomuutoksen
läpiviemisessä olisi ministeriön mukaan
tehdyt havainnot suhteutettava puolustushallinnon käytettävissä oleviin
resursseihin ja muutoksille asetettuihin aikatavoitteisiin, mitkä eivät
välttämättä mahdollista muutosten
optimaalista suunnittelua ja läpiviemistä. Ministeriön
mukaan onnistuneita lakkauttamistapauksia ovat olleet esim. Oulu
vuonna 1998 (Pohjan prikaati), Vaasa vuonna 1998 (Vaasan Rannikkopatteristo), Ylämylly
vuonna 1996 (Pohjois-Karjalan prikaati) ja Orivesi vuonna 2003 (Oriveden
asevarikko).
Puolustusministeriön mukaan puolustushallinto kehittää muutoksen
hallintaan liittyvää toimintatapaa lisätäkseen
ennakointikykyään rakennemuutoksesta aiheutuvien
toimenpiteiden suunnittelemisessa ja niiden toteuttamisessa. Vuonna
2007 valmistuneessa arviointiraportissa mainitut kehittämissuositukset
otetaan huomioon ja rakennemuutoksen kielteisten vaikutusten
ehkäisemiseen pyritään neljällä painopistealueella,
joita ovat viestintä, investointien suunnittelu, ympäristö sekä rakennemuutoksen vaikutusten
seuranta. Alue- ja paikallistasolle suunnattua viestintää tehostetaan
ja tällä tavoin parannetaan rakennemuutokseen
liittyvää tiedonvälitystä ja
tiedon saavutettavuutta. Investointien suunnittelua kehitetään
tarpeettomien investointien ehkäisemiseksi. Suunnittelu
liitetään myös selkeämmin osaksi
hallinnonalan kokonaiskehittämistä. Ympäristöasioiden
huomioonottamista ja puolustushallinnolta vapautuvien
alueiden ja kiinteistöjen saamista uusiokäyttöön
edistetään mm. toimimalla yhteistyössä paikallis-
ja aluehallinnon viranomaisten kanssa. Rakennemuutoksen vaikutusten
seurantaa vahvistetaan esim. velvoittamalla jokainen lakkautettava
osasto laatimaan lakkauttamiskertomus, johon sisällytettävistä asioista
tehdään hallinnonalaa koskeva ohjeistus.
Eduskunnassa on aiemminkin eri yhteyksissä kiinnitetty
huomiota puolustushallinnon rakennemuutosten suunnittelun ja toteutuksen
kehittämistarpeisiin (mm. PuVL 5/2005
vp, VaVM 44/2002 vp). Myös
valtiontilintarkastajat ovat vuosilta 1997 ja 2001 antamissaan kertomuksissa
kritisoineet toteutettuja organisaatiomuutoksia. Kritiikin kohteena
ovat olleet mm. suunnittelun lyhytjänteisyys, epätarkoituksenmukaiset investoinnit
lakkautettaviin yksiköihin sekä puutteet kokonaistaloudellisten
vaikutusten selvittämisessä.
Tarkastusvaliokunta pitää tärkeänä,
että niin yksittäiset organisaatiomuutokset kuin
laajemmatkin puolustusvoimien rakenteelliset muutokset perustuvat
pitkäjänteiseen suunnitteluun ja valtiontaloudellisten
kokonaisvaikutusten huolelliseen arviointiin. Puolustusvoimien organisaatiomuutosten
suunnitteluun ja toteutukseen näyttää liittyvän
tehdyn arvion perusteella edelleen useita erilaisia kehittämistarpeita.
Rautatieliikenteen infrastruktuurista huolehtiminen ja kokonaistaloudellisuus
Mietinnössään vuoden 2006 valtion
tilinpäätöskertomuksesta (TrVM
1/2007 vp) tarkastusvaliokunta kiinnitti huomiota
tilinpäätösinformaation antamaan kuvaan
liikenteen infrastruktuurin tilasta: tekstiosissa kerrottiin etupäässä vain myönteisistä
seikoista
ja tavoitteet täyttäneistä mittareista
eivätkä tekstit kaikilta osin tukeneet taulukoissa
esitettyjä tietoja. Tarkastusvaliokunta panee tyytyväisenä merkille,
että vuoden 2007 tilinpäätöskertomuksessa
liikenteen infrastruktuurin tilaa on tekstissä selvitetty
aiempaa monipuolisemmin ja myös saavuttamatta jääneitä tavoitteita
sekä niiden taustoja on tuotu esiin. Rataverkon palvelutasoa
ja toiminnallista tehokkuutta kuvaavaan taulukkoon on lisätty
uusia tavoitteita ja mittareita, mikä on lisännyt
informatiivisuutta. Lisäksi tekstit ja taulukot liittyvät toisiinsa
aiempaa ehyemmin. Valiokunta pitää hyvänä suuntaa,
johon liikenteen infrastruktuurin tilaa kuvaavaa tilinpäätöskertomuksen
osuutta on kehitetty.
Rataväylien kunnossapidon rahoitus
Valtiontalouden tarkastusvirasto on julkaissut toiminnantarkastuskertomuksen
rataväylien kunnossapidosta (VTV 159/2008). Tarkastuksen
tulos oli, että rataverkon kunnossapidon tavoitteiden saavuttamiseen
oli vaikea antaa yksiselitteistä vastausta. Eduskunnan
sekä liikenne- ja viestintäministeriön
rooli rautatieliikenteen ja rataverkon kokonaisohjauksessa on jäänyt
vähäiseksi Ratahallintokeskuksen päättäessä käytännössä rataväylien
kunnossapidon tarkemmasta sisällöstä ja
tavoitteista. Tavoiteasettelun merkittävistäkin
muutoksista eduskunnalle annettu informaatio on ollut puutteellista.
Tarkastusvirasto esitti kannanottonaan, että rataverkon kunnossapitotoiminta
ja siihen vaikuttavat ratkaisut tulisi saattaa olennaisilta osiltaan
eduskunnan päätettäväksi nykyistä selkeämmässä muodossa,
jotta eduskunnan aito ohjausvalta mahdollistuisi.
Tarkastusvaliokunnalle esitetyn tiedon mukaan suuri ongelma
rataväylien kunnossapidossa on pitkäjänteisyyden
puuttuminen toiminnasta. Syynä tähän
on perusväylänpidon rahoituksen jo pitempään
jatkunut alimitoitus ja tästä seuraava rahoituksen
täydentäminen vuosittain lisätalousarvioilla.
Näihin ongelmiin ovat kiinnittäneet toistuvasti
huomiota myös valtiovarainvaliokunta sekä liikenne-
ja viestintävaliokunta koko vaalikauden 2003—2006
ajan. Asia on ollut jälleen esillä käsiteltäessä valtioneuvoston
selontekoa valtiontalouden kehyksistä vuosille 2009—2012
(VaVM 9/2008 vp ja LiVL 6/2008
vp) sekä valtioneuvoston liikennepoliittista
selontekoa (VaVL 5/2008 vp).
Lisätalousarviorahoituksesta seuraava lyhytjänteisyys
rataväylien kunnossapidossa aiheuttaa monenlaisia ongelmia.
Hankkeita joudutaan keskeyttämään, kun
ei tiedetä, saadaanko lisätalousarvioissa hankkeille
rahaa. Pätkissä toteutettavien hankkeiden kokonaiskestoaika
ja siten myös negatiiviset vaikutukset junaliikenteeseen kasvavat.
Epävarman rahoituksen seurauksena hankkeista on koitunut
kaksinkertaisiakin kuluja, kun kohde on ensin korjattu ja sittemmin
uusittu kokonaan. Taloudellisesti edullisinta olisi tehdä hankkeet
kerralla valmiiksi. Monesti lisärahoitus on myönnetty
vasta vuoden lopulla varsinaisen rakennussesongin jo päätyttyä tai
muutoin sellaisessa vaiheessa, jossa työ olisi pitänyt jo
käynnistää. Hankkeet on myös
kilpailutettava, mikä omalta osaltaan vie aikaa ja siirtää työn aloittamista
useilla kuukausilla.
Myös Valtiontalouden tarkastusvirasto kiinnitti tarkastuskertomuksessaan
huomiota budjetointimenettelyyn ja totesi, ettei perusradanpidon
rahoituksen jatkuvasti toistuva vuotuinen kasvattaminen vuoden aikana
myönnettävillä lisämäärärahoilla
ole paras mahdollinen tapa töiden vuotuisen ohjelmoinnin
ja tehokkaan toteuttamisen kannalta. Tämä käytäntö ei
myöskään tue töiden suunnittelua,
sillä rataverkolla suoritettavat työt on suunniteltava
noin kaksi vuotta ennen niiden toteuttamista ja suunnittelutyötä luonnollisesti
vaikeuttaa se, ettei määrärahojen lopullisesta
kokonaismäärästä ole varmuutta.
Liikenneinvestointien rahoituksen kehittämistä selvittäneessä raportissa
(Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisuja
72/2007) todettiin liikenneinvestointeja koskevan päätöksenteon
pitkäjänteistämisen olevan tärkein
liikennepoliittinen uudistus. Nykyinen lyhytjänteinen, hyppelehtivä päätöksenteko
aiheuttaa suuria ylimääräisiä suunnittelu-
ja toteutuskustannuksia ilman mitään hyötyjä,
eli kysymyksessä on suoranainen verovarojen tuhlaus. Sittemmin
valtioneuvoston liikennepoliittisessa selonteossa keskeiseksi tavoitteeksi
onkin valittu liikennepolitiikan pitkäjänteisyyden
lisääminen.
Rautatieliikenne ja ilmastonmuutos
Ilmastonmuutokseen vaikuttavia kasvihuonekaasupäästöjä syntyy
runsaasti liikenteessä. Liikennesektorilla merkittävin
kasvihuonekaasu on hiilidioksidi, jonka päästöistä valtaosa
syntyy tieliikenteessä. Liikenne- ja viestintäministeriön
ympäristöohjelman seurantaraportin (Liikenteen
toimintalinjat ympäristökysymyksissä vuoteen
2010. Seuranta 2006. Liikenne- ja viestintäministeriön
julkaisuja 26/2007) mukaan henkilöauton käyttö on
kasvanut 2000-luvulla merkittävästi, kun taas
joukkoliikenteen sekä kevyen liikenteen osuudet ovat pienentyneet. Kuljetusten
kokonaismäärä oli vuonna 2005 n. 41
mrd. tonnikilometriä, mistä tiekuljetusten osuus
oli 29 mrd., rautateiden 10 mrd., laivakuljetusten 2,6 mrd. ja uiton
0,3 mrd. tonnikilometriä. Samana vuonna henkilöliikenne
oli n. 75,2 mrd. henkilökilometriä, josta
maatieliikenteen osuus oli n. 93 % ja
rautatieliikenteen osuus n. 5 %.
Euroopan komission 23.1.2008 julkaisemassa ilmasto- ja energiapaketissa
asetettiin Suomen tavoitteeksi liikenteen hiilidioksidipäästöjen
vähentäminen 16 %:lla vuoden 2005 tasosta vuoteen
2020 mennessä. Tämä merkitsee sitä, että vuonna
2020 liikenteen hiilidioksidipäästöt saisivat
olla korkeintaan 10,9 milj. hiilidioksiditonnia, kun ne nykyisellä liikenteen
kasvuvauhdilla tulisivat olemaan n. 13,9 milj.
hiilidioksiditonnia.
Merkittäviä keinoja liikenteen hiilidioksidipäästöjen
vähentämiseksi ovat liikenteen määrään,
eri liikennemuotojen osuuksiin sekä liikennevälineiden
polttoaineiden kulutukseen vaikuttaminen. Rautatieliikenteen päästöt
ovat erityisesti tieliikenteen, mutta myös vesi- ja ilmaliikenteen
päästöihin verrattuna huomattavasti pienemmät.
Lisäksi rautatieliikenteen vahvuutena on alhainen energian
kulutus. Noin 10 %:n kuljetussuoritteen siirtyminen raiteille
pienentäisi hiilidioksidipäästöjä n. 8—9 % kuljetusten päästöistä.
Liikenteen kokonaispäästöjen vähentämiseksi
pitäisi eri kulkumuotojen jakaumaa saada muutettua niin,
että rautatieliikenteen osuus kasvaisi. Tämä edellyttää rautatieliikenteen
kilpailukyvyn parantamista, mikä merkitsee henkilöliikenteessä täsmällisyyttä ja
nopeita matka-aikoja sekä tavaraliikenteessä sujuvuutta ja
ratojen akselipainojen korottamista.
Eri liikennemuodot muodostavat yhdessä järjestelmän,
joka palvelee yhteiskuntaa laajasti. Jotta järjestelmä toimisi,
on kaikkien väylämuotojen toimivuudesta ja kunnossapidosta
huolehdittava. Esimerkiksi puuhuollon näkökulmasta tarvitaan
kunnossa oleva ja yhteentoimiva tie-, rautatie- ja vesiväylästö.
Tarkastusvaliokunta pitää huolestuttavana kehityssuuntaa,
jossa joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen osuudet supistuvat
ja henkilöautoilu lisääntyy, kun ilmastonmuutoksen
hillitsemiseksi kehityksen pitäisi olla juuri päinvastaista.
Rautatieliikenne on muihin liikennemuotoihin verrattuna ylivertaisen
vähäpäästöistä,
joten on tärkeää kasvattaa sen osuutta
niin henkilö- kuin tavarakuljetuksissakin. Valiokunta kiinnittää huomiota
siihen, että rautatieliikenteen kilpailukykyisyyden takaamiseksi
on huolehdittava rataverkon ylläpitämisestä asianmukaisessa
kunnossa, mikä edellyttää riittäväksi
mitoitettuja kunnossapidon määrärahoja
ja toiminnan pitkäjänteisyyttä. Töiden
suunnittelun ja tehokkaan toteuttamisen kannalta lisätalousarvioilla tapahtuva
rahoitus ei ole tarkoituksenmukaista eikä kokonaistaloudellisesti
järkevä toimintatapa. Tarkastusvaliokunta toivoo,
että vuonna 2009 valtion talousarviossa turvataan perusradanpidon
määrärahojen riittävyys niin,
ettei vuoden aikana tarvitse turvautua lisätalousarvioihin.
Lisäksi valiokunta haluaa kiinnittää huomiota
siihen, että liikenneinfrastruktuurin investointien ja
kunnossapidon määrärahat pitää erottaa
toisistaan nykyistä selkeämmin, kuten valtiovarainvaliokunta
on jo toistuvasti esittänyt.
Maatalouden tuki- ja valvontajärjestelmän toimivuus
Valiokunnan aiempi kannanotto
Tarkastusvaliokunta on käsitellyt asiaa laajemmin lausunnossaan
(TrVL 2/2008 vp) koskien Euroopan tilintarkastustuomioistuimen
vuosikertomusta vuodelta 2006.
Valiokunnan tiedossa on, että maataloustukijärjestelmän
hallinnoinnin ja valvonnan monimutkaisuudesta on aiheutunut viljelijälle
kohtuuttomia seurauksia viljelijän oikeusturvan ja elinkeinon
harjoittamisen kannalta. Myös maa- ja metsätalousvaliokunta
on useassa yhteydessä (esim. MmVL 4/2004
vp) kiinnittänyt huomiota tarpeeseen yksinkertaistaa
tarkastusmenettelyä ja vähentää viljelijöille
maksettavien tukien valvontaan liittyvää byrokratiaa.
Erityisesti suorien tukien tulee olla sellaisia, että viljelijöille
ei aiheudu kohtuuttomia tukimenetyksiä hankalasti valvottavien
vaatimusten johdosta.
Suomessa maatalouden tuki- ja valvontajärjestelmien
yksinkertaistamista on selvittänyt maa- ja metsätalousministeriön
kutsumana selvitysmies Kaj Suomela (Raportti 21.12.2007). Selvitystyön
lähtökohtana on ollut tavoite vähentää maatalousbyrokratiaa
yksinkertaistamalla nykyisiä tuki- ja valvontajärjestelmiä.
Selvitysmiehen raportti sisältää valiokunnan
mielestä merkittäviä havaintoja ja parannusehdotuksia. Suomen
maatalouden byrokratia juontuu hyvin suurelta osin lainsäädännön
monimutkaisuudesta ja suuresta säädösten
määrästä. Maatalouden tukioppaiden
paksuus kertoo selvitysmiehen mielestä hyvin konkreettisesti,
miten monimutkainen maataloustukijärjestelmä maassa
on. Suomessa maatalouden Hakuopas 2007 on paksuudeltaan 160 sivua,
kun esimerkiksi Tanskan vastaava opas on 78 sivua. Selvitysmiehen
mukaan sähköinen hakumenettely on useimmissa jäsenmaissa
ollut mahdollista jo monia vuosia. Mikäli hakuprosessia
halutaan merkittävästi kehittää,
on Suomessakin siirryttävä sähköiseen hakuun.
Selvitysmiehen arvion mukaan kunnissa on n. 500 kokopäiväistä henkilöä käsittelemässä
tukihakemuksia.
Selvitysmiehen karkean arvion mukaan suomalaisille viljelijöille
tuki- ja valvontajärjestelmästä aiheutuvat
kustannukset olisivat suuruusluokaltaan 70—100 milj. euroa vuodessa.
Maatalouden tuki- ja valvontajärjestelmän
yksinkertaistaminen
Asiantuntijakuulemisen perusteella myös Euroopan unionissa
on havahduttu byrokraattisuuden jatkuvaan lisääntymisen.
Nykyisen komission tavoite on vähentää vuoteen
2012 mennessä säädösten ja byrokratian
määrää 25 %.
Jokaisen pääosaston on esitettävä oma
yksinkertaistamissuunnitelma ja raportoitava työstä vuosittain.
Yksinkertaistaminen EU:ssa on jakautunut kahteen osaan: tekniseen
ja poliittisen yksinkertaistamiseen.
Suomessa ei edelleenkään erikseen lasketa viljelijälle
tulotuki- ja valvontajärjestelmästä aiheutuvia
hallinnollisia kustannuksia, toisin kuin esimerkiksi Ruotsissa,
Tanskassa ja Englannissa.
Suomen maataloushallinnon valvonnalliset tehtävät
työllistävät eri tahot yhteenlaskettuna tänä päivänä arviolta
reilut 1 000 henkilöä, ja varovastikin
arvioiden hallinnolliset kustannukset ovat n. 35—40
milj. euroa vuodessa.
Keskeiset toimivuuden ongelmat
Pinta-alavalvonnat.
Vuodesta toiseen tehtävät muutokset hyväksyttyihin
pinta-aloihin ärsyttävät ja turhauttavat
viljelijöitä. Kun tiedetään, että peltolohkot
ovat samansuuruiset vuodesta toiseen, niin mittausten jälkeen
olisi perusteltua sopia peruslohkon pinta-ala pysyvästi
tai ainakin hiukan pidemmäksi aikaa.
Myös valvontajärjestelmää voitaisiin
yksinkertaistaa huomattavasti, jos pinta-aloissa ei enää otettaisi
huomioon kahta desimaalia. Vaikka tämän vuoden
hyväksytyt pinta-alat pyöristettäisiin
normaalien pyöristyssääntöjen
mukaan yksidesimaalisiksi, muutokset Suomessa kokonaisalaan olisivat
häviävän pieniä. Aarien tarkkuus
aiheuttaa kohtuuttoman paljon ylimääräistä vaivaa,
kun esim. karttojen digitoinnissa tulee vaikkakin vain yhden aarin
muutos vanhaan. Euroopan unionin sääntöjen
mukaan 0,01 ha:n tarkkuus on kuitenkin ehdoton ja muutos
on saatava aikaan EU-tasolla.
Maksatukset.
Tilojen pitäminen maksatuskiellossa valvonnanalaisilla
tiloilla vaikuttaa huomattavasti tilojen tulo- ja menovirtoihin
ja saattaa jopa olla kohtalokasta joillakin tiloilla. Ongelmatilanteita
syntyy useimmiten pinta-alatarkastusten yhteydessä, jolloin
pienikin pinta-alan mittauksessa tapahtuva "virhe" saattaa aiheuttaa pinta-alan
muutoksen ja täten siirtää koko tilan tuet
maksatuskieltoon.
Maksatuskiellossa olevien tilojen taloudellinen suunnittelu
on kärsinyt jonkin verran käsittelyaikojen venyessä pidemmiksi
jaksoiksi. Useimmiten ongelmat korjataan tilapäisillä lainoilla,
mikä ei pitkällä ajalla ole toivottua.
Tämä aiheuttaa lisää turhautumista
tiloilla, varsinkin mikäli tarkastuksien yhteydessä todettu
puute on vähäinen, mutta aiheuttaa maksatuskiellon.
Ongelmaa on yritetty ratkaista osamaksujärjestelmän
käyttöönotolla, vaikka tila on valvonnassa. Euroopan
unioni kuitenkin edellyttää, että tilalla
tarkastukset on toteutettu ennen maksatuksia. Asiaan ehdotetaan
muutosta EU-tasolla.
Maataloustuki- ja valvontajärjestelmän parannusehdotukset
Selvitysmies Kaj Suomela esitti 22 toteuttamiskelpoista parannusehdotusta.
Suurin välitön säästö on
löydettävissä järjestelmien
kehittämisestä, ja jo päivänkin
ajansäästö viljelijää kohden
säästäisi vähintään
7,8 milj. euroa. Merkittävä byrokratian
vähentäminen edellyttäisi huomattavia
muutoksia järjestelmiin ja niitä sääteleviin
lakeihin. Kotimaisen lainsäädännön
kehittämisellä voidaan saada aikaan korkeintaan 10 %:n
kevennys menoihin. Suurin osa tukijärjestelmien säädöksistä on
EU-tasoisia, ja muutokset on siksi saatava aikaan EU:ssa. Moni selvityksessä esiin
noussut parannusehdotus viedään siksi EU:n käsiteltäväksi.
Tarkastusvaliokunta pitää myönteisenä tehtyä selvitystä,
koska se on Euroopan unionissa ensimmäinen laatuaan ja
selvitystyötä on esitelty Euroopan unionissa.
Viljelijöiden työn tuottavuuden kannalta on järkevää karsia
turha paperityö ja tukiin ja tuotantoon vaikuttamattomat
pikkutarkat säännökset kuten 0,01 ha:n
tarkkuus pinta-alavalvonnassa. Viljelijöiden työpanos
tulee kohdentaa maataloustuotantoon. Byrokratian keventämisellä voidaan
samalla kohentaa viljelijöiden työhyvinvointia.