Perustelut
Käsittelyssä olevat kertomukset
Käsittelyssä oleva valtion tilinpäätöskertomus
ja sitä koskeva Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus
ovat toista kertaa eduskunnan käsiteltävänä kevätistuntokaudella.
Talousarviolain 17.1 §:n mukaan hallitus antaa eduskunnalle
kultakin varainhoitovuodelta seuraavan vuoden kesäkuun
loppuun mennessä perustuslain 46 §:ssä säädettynä kertomuksena
valtiontalouden hoidosta ja talousarvion noudattamisesta valtion
tilinpäätöskertomuksen. Aiemmin asiaa koskeva
palautekeskustelu onkin käyty vasta syysistuntokauden aikana.
Tarkastusvaliokunta pitää tärkeänä,
että eduskunnalla on mahdollisuus saamansa tilinpäätösinformaation
perusteella ohjata seuraavan vuoden talousarviovalmistelua.
Tilinpäätöskertomukseen sisällytetään
talousarviolain 17.2 §:n mukaisesti valtion tilinpäätös ja
tarpeelliset muut tiedot valtiontalouden hoidosta ja talousarvion
noudattamisesta sekä tiedot valtion toiminnan yhteiskunnallisen
vaikuttavuuden ja toiminnallisen tuloksellisuuden kehityksen kannalta
tärkeimmistä seikoista samoin kuin tärkeimmät
tiedot yhteiskunnallisen vaikuttavuuden ja toiminnallisen tuloksellisuuden
kehityksestä ministeriöiden toimialoilla. Tilinpäätöskertomukseen
otetaan lisäksi valtion liikelaitosten tuloslaskelmat ja
taseet sekä talousarvion ulkopuolella olevien valtion rahastojen
tuotto- ja kululaskelmat tai tuloslaskelmat ja taseet samoin kuin
tiedot liikelaitosten ja rahastojen toiminnan, talouden ja tuloksellisuuden sekä niiden
kehityksen kannalta tärkeimmistä seikoista.
Tilinpäätöskertomus on laaja, osat
I—III yhteensä 610 sivua. Tilinpäätöskertomuksen
luettavuus on kuitenkin parantunut uuden ulkoasun myötä.
Kertomuksen I osassa käsitellään valtiontalouden
ja hallituksen toiminnan yhteiskunnallista vaikuttavuutta. Siihen
sisältyy myös hallituksen vastaus eduskunnan talousarviolausumiin,
tilimuistutuskertomus ja valtioneuvoston controllerin lausuma tilinpäätöskertomuksen
tietojen oikeellisuudesta ja riittävyydestä. Tilinpäätöskertomuksen
osa II sisältää ministeriöiden
toimialan toiminnan tuloksellisuuden kuvaukset ja erillisenä niteenä oleva
osa III käsittää puolestaan tilinpäätöslaskelmat.
Valtioneuvoston controllerin arviointi- ja vahvistuslausuman
tarkoituksena on varmistaa valtioneuvostolle, että valtion
tilinpäätöskertomus antaa talousarviolaissa
tarkemmin säädetyllä tavalla oikeat ja
riittävät tiedot talousarvion noudattamisesta,
valtion tuotoista ja kuluista sekä taloudellisesta asemasta
samoin kuin valtion toiminnan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden ja
toiminnallisen tuloksellisuuden kehityksestä (oikean ja
riittävän kuvan vaatimus).
Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus eduskunnalle
valtion varainhoitovuoden 2008 tilinpäätöksen
ja valtion tilinpäätöskertomuksen tarkastuksesta
on puolestaan ulkoisen tilintarkastajan tarkastuskertomus hallituksen
valtiontaloudellisen kertomuksen tietojen oikeellisuudesta ja riittävyydestä.
Se on laajuudeltaan 55 sivua. Hyvän hallinnon periaatteiden
mukaisesti eduskunnalla on tilinpäätöskertomusta
käsitellessään käytettävissään
myös tilintarkastajan kertomus asiasta.
Keskeiset havainnot ja kehittämistarpeet
Tarkastusvaliokunta nosti esille sekä vuoden 2006 että vuoden
2007 valtion tilinpäätöstä koskevissa
mietinnöissään (TrVM 1/2007
vp, TrVM 1/2008 vp) useita
kehittämistarpeita tilinpäätöskertomusta
koskien. Kehittämisehdotuksia esitettiin mm. tilinpäätöskertomuksen
aikaistamisesta ja kertomusmenettelyn kehittämisestä,
valtiontalouden kehysmenettelystä ja finanssipolitiikan
raportoinnista, tavoitteiden ja määrärahojen
selkeämmästä yhteydestä, yhteiskunnallisten
vaikutusten ja tavoitteiden saavuttamisen kriittisemmästä arvioinnista
sekä erityisteemojen käsittelyn laadusta ja syvällisyydestä.
Valiokunnan keskeiset havainnot koskevat osin jo aiemminkin esiintuotuja
asioita, joiden tila edelleen kaipaa kohentamista.
Tilinpäätöskertomuksen antamisen
aikaistaminen
Tarkastusvaliokunta käsittelee tämän
otsikon alla tilimuistutuskertomuksessa annetun vastauksen
eduskunnan kirjelmän EK 11/2008 vp kohdan 1 osalta
tässä. Eduskunta on edellyttänyt, että hallitus
aikaistaa tilinpäätöskertomuksen antamista
eduskunnalle ja ryhtyy tarpeellisiin toimenpiteisiin lainsäädännöllisten
esteiden poistamiseksi. Tilinpäätöskertomus
ilmoitettiin tänä vuonna saapuneeksi 19.5. ja
lähetekeskustelu asiasta käytiin 26.5. Viime vuonna
lähetekeskustelu käytiin 29.5. Tarkastusvaliokunta
on kumpanakin vuonna aloittanut ennakkokäsittelyn asiassa
toukokuun alkupuolella.
Hallituksen puolelta on todettu, että käännettävät
tekstit saadaan toimitetuksi kääntäjille huhtikuun
alussa ja että käännösaikataulu
on äärimmäisen tiukka. Näin
laajan, vaativan ja yhteiskunnallisesti vaikuttavan tekstin kääntäminen
onnistuu vain erittäin kokeneilta kielenkääntäjiltä,
jotka hallitsevat valtionhallinnon ja sen eri hallinnonalojen sanaston.
Tänä vuonna käännösaikataulua
kiristettiin vielä viikolla aikaisemmasta, eikä tämän äärimmilleen
kiristetyn käännöstyön jatkuva
kiristäminen ole hallituksen mukaan enää vaihtoehto.
Hallituksen mielestä käännöstyötä tulisi
aikaistaa ja antaa työn tekemiselle aikaa kaksi kuukautta.
Yksi vaihtoehto olisi ministeriöiden velvoittaminen toimittaa
tilinpäätöskertomustekstit samanaikaisesti ministeriöiden
tilinpäätösten kanssa 15.2. mennessä.
Tarkastusvaliokunta pitää äärimmäisen
tärkeänä, että hallitus antaa
tilinpäätöskertomuksen jatkossa eduskunnalle
kuukautta nykyistä aiemmin. Tällä turvataan
budjetin seuranta-asiakirjan asiallinen käsittely eduskunnassa. Valiokunnan
omaksumaa ennakkokäsittelyä ei voida pitää pysyvänä ratkaisuna.
Tarkastusvaliokunta seuraa valtioneuvoston taholla tapahtuvaa
kertomusmenettelyn (toimenpidekertomus ja tilinpäätöskertomus)
uudistamistyötä.
Yhteiskunnalliset vaikuttavuustiedot ja arvioinnin
kriittisyys
Valtioneuvoston controllerin vahvistuslausumassa todetaan, että yhteiskunnallisia
vaikuttavuustavoitteita asetettaessa olisi nykyistä selvästi
enemmän kiinnitettävä huomiota tavoitteiden
asettamiseen sellaisiksi, että niiden toteutumisen seuranta
olisi mahdollista ja että resurssien ja vaikuttavuuden
välistä yhteyttä olisi mahdollista kuvata.
Keskittyminen nykyistä valikoidumpiin tavoitteisiin talousarviovaiheessa ja
vain niihin liittyvien tulosten ja vaikutusten selvittämiseen
tilinpäätöskertomuksessa tarpeellisin
mittarein tuottaa selkeämmän ja paremman tuloksen.
Samalla myös tilinpäätöskertomuksen sivumäärää on
mahdollista supistaa, mitä valiokunta pitää toivottavana.
Tarkastusvaliokunnan mielestä yhteiskunnallisen vaikuttavuuden
tietoina tulee riittävän johdonmukaisella tavalla
esittää tavoitteiden saavuttaminen ja tavoitteista
jääminen, syy tavoitteista jäämiselle
sekä toimenpiteiden kustannukset. Tarkastusvaliokunta käytti
taannoin esimerkkinä tienpitoa. Tilinpäätöskertomuksessa sivulla
306 selvitetään tienpidon osalta tavoitteita ja
toteumia ja kerrotaan, että huonokuntoisten siltojen määrä oli
tavoitetta suurempi, mutta syytä tähän
ei kerrota. Seuraavalla sivulla kerrotaan yli-ikäisten
ratakiskojen kilometrimäärän vähentyneen
asetettua tavoitetta vähemmän, mutta ei kerrota,
miksi näin kävi.
Hallituksen ja ministeriöiden asettamilla vaikuttavuustavoitteilla
on usein kosketuspintaa monien hallinnonalojen ja ministeriöiden
kesken. Tällöin myös toiminnan tulokset
syntyvät useiden eri sektoreiden yhteisvoimin ja toimenpitein.
Hyvän kokonaiskuvan saamiseksi onkin tärkeää,
että tavoitteita, rahoitusta ja toiminnan tuloksia arvioidaan
laajasti hallinnonalojen rajat ylittäen silloin, kun kyseessä on
useita eri hallinnonaloja koskettava toiminta. Tämä ei
kuitenkaan saa vähentää yksittäisen
ministeriön vastuuta toimia tehokkaasti ja tuloksellisesti
omalla hallinnonalallaan.
Valiokunnan mielestä tilinpäätösraportoinnin keskeinen
vaatimus ja haaste on kertoa hyvien tulosten lisäksi oikeat
ja riittävät tiedot myös toiminnan puutteista
ja epäkohdista. Valiokunnan mielestä tilinpäätöskertomus
sisältää edelleenkin liian vähän
kriittistä arviointia, kun vain osa ministeriöistä raportoi
tavoitteista, joita ei ole täysin saavutettu tai joissa
koetaan olevan haasteita tai selviä puutteita. Tarkastusvaliokunta
pitää tärkeänä, että tavoitteiden
saavuttamisen ja tulosten kriittistä arviointia syvennetään.
Erityisteemojen hyödynnettävyys heikkoa
Erityisteemojen raportoinnin keskeisenä tarkoituksena
on valtion tilinpäätöskertomuksen hyödynnettävyyden
lisääminen. Tilinpäätöskertomuksessa
ei ole vuosittain tarpeen kertoa kattavasti kaikesta. Kun poikkihallinnolliset
teemat ja hallinnonalojen erityisteemat valitaan siten, että niissä käsitellään
yhteiskuntapolitiikan ja hallinnonalan kannalta keskeisiä kysymyksiä, tulevat
jollakin aikavälillä merkittävät
asiakokonaisuudet arvioiduiksi.
Valiokunta tarkastelee jäljempänä muutamia erityisteemoja
tarkemmin. Tarkastusvirasto on puolestaan erilliskertomuksessaan
raportoinut kuudesta erityisteemasta ja todennut, että kyseiset
erityisteematekstit ovat suurelta osin heikkotasoisia eikä niiden
perusteella voi muodostaa kokonaiskuvaa erityisteeman yhteiskunnallisesta
vaikuttavuudesta ja sen kehityksestä. Ministeriölle
annettu velvollisuus ja tilaisuus esittää erityisteemoissa
eduskunnan toivomaa laaja-alaisempaa ja syvällisempää yhteiskunnallista
vaikuttavuustietoa ei tarkastusviraston mukaan vastaa tarkoitustaan.
Valiokunnan mielestä tilinpäätöskertomuksessa
esitettävien erityisteemojen valinta, käsittelytapa
ja syvällisyys vaativat nyt ministeriöiltä erityistä huomiota.
Eduskunnan saama kuva valtion taloudellisesta asemasta puutteellinen
Valtioneuvoston controllerin mukaan tilinpäätöskertomuksen
kertomusosassa esitetyt tiedot ja arviot valtiontalouden ja julkisen
talouden tilasta ja riskeistä sekä muun muassa
valtion eläkevastuusta ja varautumisesta eläkevastuiden kasvuun
täydentävät osin valtion tilinpäätöksen antamaa
kuvaa valtion taloudellisesta asemasta. Valtiontalouden keskipitkän
aikavälin kehityksen systemaattinen kuvaus on kuitenkin
vaikeasti hahmotettavissa. Controllerin mielestä valtion taloudellisen
aseman kuvaamiseen on tarpeen kiinnittää nykyistä enemmän
huomiota. Asiantuntijakuulemisessa tuli myös esiin, että parhaillaan
selvitetään vaihtoehtoisia malleja valtion tasehallinnon
uudistamiseksi.
Tarkastusviraston erilliskertomuksen mukaan keväällä 2009
julkaistussa valtiovarainministeriön taloudellisessa katsauksessa
todettiin, että vuonna 2008 uusia valtion takauksia myönnettiin
5,4 mrd. euroa. Vuoden lopussa valtion takauskanta oli 15,3 mrd.
euroa. Käsiteltävänä olevassa
tilinpäätöksessä valtiontakaukset
ja takuut ovat 3,8 mrd. euroa. Ero johtuu siitä, että em.
vastuut koskevat vain valtion talousarviotaloutta. Niistä puuttuvat
silloin esimerkiksi talousarvion ulkopuolella olevien valtion rahastojen
varat ja vastuut sekä myös valtionyhtiöiden sellaiset
varat ja vastuut, jotka kirjanpitolain mukaisessa tilinpäätöksessä pitäisi
konsolidoida konsernitilinpäätökseen.
Valtion taseesta ei näy suoraan myöskään
eläkevastuiden määrää. VTV:n
mukaan valtion tilinpäätöksessä ja
sen liitteessä valtion taloudellista asemaa koskevat tiedot
esitetään hyvin suppeasti tasearvojen kautta.
Valtiolla on 11 talousarvion ulkopuolista rahastoa kuudella
eri hallinnonalalla, ja niiden yhteenlaskettu tase oli 25,6 mrd.
euroa. Valiokunnan mielestä eduskunnan ei ole mahdollista
saada valtion taloudellisesta asemasta ja sen riskeistä oikeaa
ja riittävää kuvaa pelkästään
tilinpäätöstietoihin nojautuen. Eduskunnan
tiedonsaanti rahastoista on tilinpäätöskertomuksen
perusteella vähäistä, eikä tilinpäätöskertomuksessa
ole käytetty mahdollisuutta rahastojen toimintaa kuvaavan
lisätiedon antamiseen. Tämä heikentää eduskunnan
kykyä hahmottaa taloudellisessa asemassa tapahtuvia muutoksia
erityisesti pidemmällä aikavälillä.
Rahastojen tarkastelun olisi perusteltua olla osa tilinpäätöskertomusta.
Tarkastusvaliokunta ehdottaa, että hallitus ryhtyy
toimenpiteisiin eduskunnan tiedonsaannin lisäämiseksi
talousarvion ulkopuolisista rahastoista eduskunnan budjettivallan
tehostamiseksi. Eduskunnalla tulee olla kokonaiskäsitys valtion
todellisesta taloudellisesta tilanteesta. Tilanne ei hahmotu vain
talousarviotaloutta tarkastelemalla.
Valtiontalouden kehysmenettely ja finanssipolitiikan raportointi
Tarkastusvaliokunnan mielestä meneillään
oleva talouskriisi asettaa valtiontalouden kehysmenettelyn toimivuuden
todelliselle koetukselle. Tällaisessa tilanteessa päätöksenteon
avoimuus ja tietoperustan luotettavuus korostuvat. Tarkastusviraston
erilliskertomuksen mukaan kehyksiä on noudatettu vuonna
2008 ja myös vuoden 2009 talousarvio ja ensimmäinen
lisätalousarvio ovat pysyneet kehyksen puitteissa. Toteutettavat
elvytystoimet painottuvat verotuksellisiin toimiin, jotka menokehys
jättää huomioimatta. Lisäksi
menokehyksen ulkopuoliset menot ovat kasvaneet huomattavasti.
Finanssipoliittisen päätöksenteon
perustaminen oikeille ja riittäville tiedoille ja päätöksenteon
perusteiden riittävä dokumentointi nostavat esille
myös kysymyksen valtiontalouden kehyksiä koskevan
selonteon käsittelyn merkityksestä eduskunnassa
ja eduskunnan roolista talous- ja finanssipolitiikan ohjauksessa
ja päätöksenteossa. Eduskunnalla on perustuslaillinen
oikeus saada finanssipoliittisen päätöksenteon vaihtoehtoja
ja perusteita koskevat oikeat ja riittävät tiedot.
Finanssipoliittisen päätöksenteon tietoperusta
ja valmistelu sekä finanssipolitiikan tuloksellisuus ja
yhteiskunnalliset vaikutukset kuuluvat myös eduskunnan
toteuttamaan valtiontalouden valvontaan.
Valtiontalouden kehyksiä koskeva selonteko esitetään
eduskunnalle kevätistuntokauden puolivälissä siten,
että eduskuntakäsittely painottuu huhtikuulle.
Toukokuun alussa eduskunnalle annetaan edellistä varainhoitovuotta
koskeva valtion tilinpäätös ja tilinpäätöskertomus,
jossa on valtiontalouden kehityksen ja riskien kannalta olennaista
tietoa. Syyskuun puolivälissä eduskunnalle annettavassa
valtion talousarvioesityksessä on mm. laskelmia julkisen
talouden kestävyydestä, jotka olennaisessa määrin
taustoittaisivat myös valtiontalouden kehyksiä.
Valtiovarainministeriön kansantalousosasto julkaisee
kaksi kertaa vuodessa taloudellisen katsauksen, joka sisältää yksityiskohtaisen
analyysin kansantalouden tilasta ja näkymistä. Syyskuun
katsaus on talousarvioesityksen liitteenä. Kevään
katsaus julkaistaan kehyspäätöksen yhteydessä,
ja se sisältää kehyspäätöstä koskevaa
taustamateriaalia. Se toimii valtiontalouden kehysten perustelumuistiona,
mutta sitä ei toimiteta virallisesti eduskunnalle osana
kehyspäätöstä koskevaa selontekoa.
Valiokunnan mielestä on tarpeen ratkaista, milloin
ja missä menettelyssä tarkempi dokumentaatio,
kuten valtiovarainministeriön laatima taloudellinen katsaus,
on järkevää saattaa eduskunnan tietoon
ja käsiteltäväksi.
Talousarviolausumat
Tarkastusvaliokunta katsoo valtiovarainvaliokunnalta saamansa
lausunnon (VaVL 12/2009 vp — K
11/2009 vp) perusteella, että seuraavien lausumien
johdosta suoritetut valtion tilinpäätöskertomuksessa
selostetut toimenpiteet ovat riittäviä tai lausumat
ovat muutoin käyneet tarpeettomiksi:
-
EK 33/2002 vp — HE 132/2002 vp,
HE 249/2002 vp, HE 253/2002 vp)
Puolustushallinnon rakennuslaitoksen henkilökunnan
asema
-
EK 44/2003 vp — HE 55/2003
vp, HE 145/2003 vp
Vammaispalvelujen parantaminen
-
EK 33/2004 vp — HE 151/2004
vp, HE 244/2004 vp, HE 255/2004 vp)
Raha-arpajaisten ja vedonlyöntipelien tuoton käyttö
Eläinlääketieteen koulutus
-
EK 36/2005 vp — HE 119/2005
vp, HE 201/2005 vp
Vammaiset ja pitkäaikaissairaat lapset
-
EK 45/2006 vp — HE 122/2006
vp, HE 265/2006 vp
Lausuma 2: Vankeinhoitolaitoksen resurssitilanne
Lausuma 3: Lääkäri- ja pelastushelikopteritoiminta
Lausuma 6: Lakisääteisten valtionosuuksien
lisäysten osoittaminen yleisistä budjettivaroista
Lausuma 8: Kokonaisarvio museoiden, teattereiden
ja orkestereiden henkilötyövuosien jakautumisesta
ja kokonaistarpeesta
Lausuma 9: Metsämuseo Luston rahoituksen siirto
Lausuma 13: Vammaispalvelulainsäädännön
kokonaisuudistus.
Tilimuistutuskertomus
Tarkastusvaliokunta käsittelee hallituksen kertomuksen
eduskunnan kannanottoihin erillisten otsikoiden alla (tilinpäätöskertomuksen
aikaistaminen, tietohallinnon vaikuttavuus, tuottavuusohjelma).
Valtion tietohallinnon vaikuttavuus
Tämän otsikon alla tarkastusvaliokunta käsittelee
tilimuistutuskertomuksessa annetut vastaukset eduskunnan kirjelmän
EK 11/2008 vp kohtaan 3 (valtion tietohallinnon vaikuttavuuden
lisääminen), 4 (sähköinen tunnistaminen
ja varmennepalveluiden puutteiden ja ongelmien korjaaminen) ja eduskunnan
kirjelmän EK 21/2008 vp kohtaan 2 (julkishallinnon
tietojärjestelmien yhteentoimivuus).
Julkisen sektorin palveluinnovaatiot
Sähköisiin palveluihin ja tietoteknologiaan
julkisen sektorin toimintojen ja käytäntöjen
uudistajana kohdistuu suuria odotuksia. Hallituksen tavoitteet on
asetettu korkealle ja tietoyhteiskunta-käsitteen alla on
toteutettu poikkeuksellisen paljon sekä valtakunnallisia
että alueellisia kehittämishankkeita, joihin on
käytetty merkittävästi budjettivaroja.
Monissa hankkeissa julkiset toimijat ovat olleet keskeisessä asemassa
niin hankevalmistelussa, päätöksenteossa
kuin itse toteuttamisessakin. Yritykset ovat osallistuneet hankkeisiin
etenkin tietotekniikan ratkaisujen toteuttajina ja konsultteina.
Kansainvälisten vertailujen valossa Suomi on menettänyt
asemansa tietoyhteiskunnan kärkimaiden joukossa, ja olemme
pudonneet alemmille sijoille. Suomi lähti voimallisesti
liikkeelle, mutta nyt vahva kansallinen tahtotila on hiipunut johtuen
osin ylisuurten odotusten aiheuttamista pettymyksistä.
Tulokset eivät ole vastanneet 2000-luvun alun odotuksia
ja tavoitteita. Kehittämistyö on pirstoutunut
irrallisiksi ja kooltaan usein pieniksi hankkeiksi, joiden avulla
sähköiset menettelyt eivät ole juurtuneet
pysyvään käyttöön.
Laajempien tavoitteiden saavuttamista on vaikeuttanut myös
kehittäjien tekniikkakeskeisyys ja käyttäjien
tarpeiden sivuuttaminen, yhteistyön ongelmat ja liiallinen
usko uuden tekniikan muutosvoimaan.
Suurisuuntaisten visioiden ja tavoitteiden rinnalla on julkisella
sektorilla toteutettu useita vähemmän näyttäviä kehittämishankkeita,
jotka kuitenkin asiakastyytyväisyydellä ja käyttäjämäärillä mitaten
ovat valiokunnan mielestä olleet merkittäviä uudistuksia
ja palveluinnovaatioita. Esimerkiksi Kansaneläkelaitoksen,
verottajan, työvoimahallinnon, koulutuksen ja kirjastojen
verkkopalvelut ovat hyviä esimerkkejä laajasti
käytetyistä ja toimivista sähköisistä asiointipalveluista,
joiden käyttäjämäärät
ovat jatkuvasti kasvaneet. Teknisessä mielessä esimerkiksi
sähköisten asiointipalveluiden alueella toteutetut
ratkaisut harvemmin ovat mullistavia tai radikaaleja, vaan pikemminkin
vähittäisiä uudistuksia, jotka parantavat
palveluiden saatavuutta ja laatua ja helpottavat kansalaisten asiointia
kotoa tai työpaikalta käsin, ilman jonoja ja aukioloaikoja.
Valiokunnan mielestä tällaisen kehittämistyön
merkittävyyttä ja innovaatioarvoa on syytä painottaa,
sillä lopputuloksen usein näennäisestä helppoudesta
ja itsestäänselvyydestä huolimatta sähköisten
palvelujen mahdollistaminen edellyttää useimmiten
virastojen toimintaprosessien merkittävää uudistamista
ja eri toimijoiden laajaa yhteistyötä.
Hallintorajat ja kuntarajat ylittävä yhteistyö on
tärkeässä asemassa pyrittäessä edistämään tietotekniikkaa
hyödyntävien innovatiivisten ratkaisujen kehittämistä ja
käyttöönottoa. Valiokunnan mielestä kehittämishankkeiden
hyvällä johtamisella ja yhteistyöllä voidaan
lisätä hankkeiden vaikuttavuutta ja välttää päällekkäisyyksiä.
Julkisten toimijoiden ja yksityisen sektorin yhteistyönä toteutettaviin
sähköisiin palveluihin sisältyy etenkin
kehitettävien ratkaisujen avoimuuden ja laajamittaisen
hyödyntämisen näkökulmasta monia
haasteita, joihin on kiinnitettävä paljon nykyistä enemmän
huomiota. Valiokunnan tarkastelussa on ollut etenkin terveydenhuollon
tietojärjestelmät ja niiden mittava uudistamistyö,
kuten sähköinen resepti, potilasarkisto ja varmennepalvelut.
Kattava kansallinen terveydenhuollon tietojärjestelmä on
lain asettaman aikataulun mukaan oltava käytössä 1.4.2011
mennessä. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty
erilaisia käsityksiä aikataulun pitävyydestä.
Kansalaisten osallistumisen lisääminen ja kansalaisten
tarpeista lähtevien toimintamallien ja palvelujen tunnistaminen
on alue, jossa Suomi on menestynyt erityisen heikosti. Oikeusministeriön
ja kuntien yhteistyönä toteutettu sähköinen äänestäminen
syksyllä 2008 kunnallisvaalien yhteydessä Karkkilassa,
Kauniaisissa ja Vihdissä on tunnetuin viime aikoina toteutetuista
sähköisen osallistumisen kokeiluista. Teknisten
ratkaisujen osalta sähköinen äänestysjärjestelmä ja
tietoturvaratkaisut hankittiin yksityisiltä yrityksiltä.
Tavoitteena oli tehdä sähköisestä äänestämisestä mahdollisimman
käyttäjäystävällinen
ja vaivaton tapahtuma niin, että kuka tahansa voi suoriutua
siitä ilman erityistä tietoteknistä tuntemusta.
Kokeilu johti kuitenkin ongelmiin ja ristiriitaiseen lopputulokseen, äänestäjien
valituksiin ja vaalien uusimiseen kokeilukunnissa tuomioistuimen
päätöksellä. Kokeiluun osallistuneissa kunnissa
reilu puolet äänestäjistä käytti
sähköistä äänestysmahdollisuutta,
ja käyttäjäkommenttien valossa äänestäminen
oli helppoa. Lopullisten tulosten varmistuttua kävi kuitenkin
ilmi, että yli kahdensadan sähköistä äänestyslaitetta käyttäneen äänestäjän äänet
(yht. 232) jäivät kokonaan kirjautumatta järjestelmään.
Todennäköiseksi syyksi on arveltu sitä,
että äänestäjät eivät
painaneet ok-painiketta ennen äänestyskortin poistamista
koneesta. Tämä on herättänyt
arvostelua siitä, että äänestyksessä käytettyä ohjelmaa
ei testattu etukäteen tarpeeksi ja riittävän laajalla
yleisöllä (ks. Sektoritutkimuksen neuvottelukunnan
julkaisu 11/2009. Julkisen sektorin innovaatiot ja innovaatiotoiminta,
s. 67—83).
Sähköisen asioinnin vauhdittaminen
Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen
Arjen tietoyhteiskunnan toimintaohjelmassa sekä viimeisimpänä valtiovarainministeriön
laatimassa SADe-hankkeen loppuraportissa on mainittu pääpiirteissään
samat kehittämiskohteet ja ongelmat kuin 2000-luvun alussa.
Raportti ei sisällä uusia avauksia tai tuo ratkaisuja
valtion IT-toiminnan kehittämisessä ilmenneisiin
ongelmiin. Valtion IT-toiminnan kehittämislinjaukset ja
kehittämiskohteet ovat olleet käytännössä koko
2000-luvun samanlaisia.
Pääministeri Paavo Lipposen II hallituksen vuoden
2001 lopussa julkaistussa julkisen hallinnon sähköisen
asioinnin toimintaohjelmassa vuosille 2002—2003 todettiin,
että julkisen hallinnon tietoyhteiskuntakehitys ja sen
ohjaus on edennyt laajana rintamana mutta hitaasti ja sen suurimpina
puutteina ovat olleet johtajuuden puute, kilpailevien visioiden
runsaus, politiikan ja käytännön hankkeiden
riittämätön yhteys, yhteistyön
ja koordinaation vähäisyys, ohjelmien toimeenpanon
huono seuranta, hallinnon jäykät rakenteet ja
toimintatavat, osaamisvaje sekä tekniset esteet ja tietojärjestelmien
yhteensopimattomuus.
Hallituksen talouspoliittinen ministerivaliokunta hyväksyi
6.3.2009 hallituksen kannanoton sähköisen asioinnin
ja tietoyhteiskuntakehityksen vauhdittamisesta. Valtiovarainministeriö asetti
14.4.2009 sähköisen asioinnin ja demokratian vauhdittamisohjelman
(SADe-ohjelma) perustuen hallituksen kannanottoon. Ohjelman tavoitteena
on edistää sähköistä asiointia
siten, että kansalaisten ja yritysten sähköinen asiointi
on mahdollista vuoteen 2013 mennessä kattaen kaikki keskeiset
julkishallinnon palvelut. Hallituksen asettama tavoite on huomattavan
laaja ja toteutukseltaan vaativa. Sen toteuttaminen edellyttää lähivuosina
mittavia investointeja määrittelytyön
vaatimaan asiantuntijakonsultointiin, ohjelmistojen hankintaan ja
käyttöönottoon.
Valiokunnan näkemyksen mukaan hallituksen talouspoliittisen
ministerivaliokunnan 6.3.2009 julkistamaa kannanottoa, jonka mukaan
valtion tieto- ja tietojärjestelmäarkkitehtuuria
koskeva päätöksenteko siirretään
lainsäädäntömuutosten avulla
valtiovarainministeriöön, voidaan pitää oikeansuuntaisena
kehityksenä. Hallituksen kannanotto on vahva poliittisen
tahtotilan osoitus, jolla pyritään vastaamaan tarkastusvaliokunnan
esittämiin ja eduskunnan hyväksymiin kannanottoihin
sekä Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomuksissa esille
tuomiin puutteisiin ja ongelmiin. Kannanottojen toteuttamiseen tarvitaan
käytännössä ammattitaitoista
ja määrätietoista virkamiesjohtamista
ja lainsäädäntöä. Muutos
edellyttää myös riittäviä hallinnon
omia resursseja ja tietotaidon varmistamista muutosten läpiviennin
turvaamiseksi sekä IT-toimittajista riippumattoman ohjauksen
varmistamista. Muuten poliittista tahtotilaa ei pystytä toteuttamaan
käytännössä. Muutoksen läpivienti
on valiokunnan mielestä suuri haaste valtion IT-toiminnan
ja myös kuntien ohjauksesta vastaavalle valtiovarainministeriölle.
Sähköisten tunnistuspalvelujen kehittäminen
Yli vuosikymmenen kestäneen sähköisten
tunnistuspalvelujen kehitystyön alkuperäisenä tavoitteena
oli kehittää kaikille julkisen sektorin toimijoille
yhteinen ja turvallinen ratkaisu sähköiseen tunnistamiseen.
Odotukset tunnistamisratkaisun käyttöönotosta
ja leviämisestä eivät kuitenkaan ole
toteutuneet, eikä ns. kansalaisvarmenne ole saavuttanut
merkittävää osuutta julkisen sektorin
sähköisten palveluiden tunnistusmenetelmänä.
Kehitystyöllä oli alusta pitäen vahva
poliittinen tuki, ja aihe sisältyi useamman hallituksen
ohjelma-asiakirjoihin. Myös Arjen tietoyhteiskunnan toimintaohjelma
2008—2011 pitää sisällään
tavoitteen sähköisen tunnistamisen edelleen kehittämisestä.
Sähköinen tunnistaminen ei ole kuitenkaan ollut
este sähköisten asiointipalveluiden kehittämiselle,
koska suurin osa sähköisistä palveluista ei
edellytä sähköistä tunnistamista.
Ongelmana on ollut valtionhallinnon tuottamien päällekkäisten
sähköisten tunnistuspalveluiden kehittäminen.
Sähköisen tunnistuksen kehittämisen linjaukset
on tehty jo vuonna 2001 pääministeri Paavo Lipposen
II hallituksen julkaisemassa sähköisen asioinnin
toimintasuunnitelmassa, jonka pohjalta julkisessa hallinnossa on
käytetty pankkien tarjoamia verkkopankkitunnisteita Väestörekisterikeskuksen
tarjoaman kansalaisvarmenteen ohella. Linjauksen johdosta julkinen
hallinto on voinut kehittää vuorovaikutteisia
sähköisiä asiointipalveluita, joiden
käyttö on lisääntynyt useisiin
miljooniin vuosittaisiin asiointitapahtumiin Kelan, verohallinnon
ja työhallinnon sähköisissä asiointipalveluissa.
Luonnollisen henkilön sähköinen tunnistaminen
ei ole ollut este sähköisten palveluiden kehittämiselle.
Sen sijaan yritysten ja yhteisöjen sähköisen
tunnistamisen kestävien ja yleisten ratkaisujen puute on
hidastanut ja estänyt yrityksille ja yhteisöille
tarkoitettujen sähköisten asiointipalveluiden
kehittämisen. Yritys- ja yhteisötunnistusratkaisuja
on selvitetty eri työryhmissä jo vuosituhannen
alusta lähtien. Valiokunta painottaa, että myös
yksityinen sektori tarvitsee palveluidensa kehittämiseen
yleisiä yritysten ja yhteisöjen sähköisen
tunnistuksen ratkaisuja.
Hallituksen talouspoliittisen ministerivaliokunnan 6.3.2009
julkaiseman kannanoton mukaan valtionhallinnon tuottamat tunnistuspalvelut
eivät saa vääristää kilpailua
markkinoilla. Valiokunnan mielestä viranomaistoimenpiteiden
avulla tulisi luoda edellytyksiä yritys- ja yhteisötunnistusvälineiden
kehittämiselle sekä rohkaista markkinoita tunnistusvälineiden
kehittämiseen. Valtioneuvosto on hyväksynyt 5.3.2009
periaatepäätöksen sähköisen
tunnistamisen jatkotoimenpiteistä. Parhaillaan eduskunnan
käsiteltävänä on hallituksen
esitys, jossa ehdotetaan säädettäväksi
laki vahvasta sähköisestä tunnistamisesta
ja sähköisestä allekirjoituksesta (HE
36/2009 vp).
Julkisten tietovarantojen hyödyntäminen
Suomessa on hyvät ja kattavat perusrekisterit, joita
hyödyntämällä on voitu vähentää ja
poistaa kansalaisiin kohdistuvia tietopyyntöjä ja
parantaa tietojen yhteiskäyttöä. Valiokunnan
mielestä viranomaisten hallussa oleva tieto ei siitä huolimatta
ole riittävästi muiden viranomaisten käytettävissä,
vaikka tietosuoja- ja tietoturvallisuusnäkökohdat
sallisivat nykyistä tehokkaampaa tietojen yhteiskäyttöä.
Tietojen hajanaisuudesta ja päällekkäisyydestä johtuen
asiakkailta kerätään sama tieto useita
kertoja. Myös kunnissa tietoja kunnan asukkaista pidetään
yllä kymmenissä tietojärjestelmissä joka
kunnassa.
Valiokunnan mielestä tietosuoritteiden hinnoittelun
osalta valtionhallinnossa ei aina ole selvää,
milloin jokin uusi asiointi- tai tietopalvelu tai sen lisäpiirre
on maksutonta tai maksullista. Tietojen hyödyntäjät
pitävät veloituksia usein liian korkeina suhteessa
tietopalveluista aiheutuviin välittömiin kustannuksiin.
Vaarana on, että palvelun tai tiedon liian korkea hinnoittelu
estää tai hidastaa sähköisen
asiointi- tai tietopalvelun käyttöä.
Valiokunnan mielestä hallituksen ja ministeriöiden
toiminnan vaikuttavuuden haasteet ovat yhä enemmän
horisontaalisia; ministeriörajat sekä valtio-
ja kuntarajat ylittäviä. Aivan erityisesti tämä huomio
koskee valtion ja kuntien tietohallintoa ja sen ohjausta.
Julkisen sektorin IT-toiminnan ohjauksessa olevia ongelmia
ja puutteita ei valiokunnan mielestä ole ratkaistu riittävän
voimallisesti. Lukuisista selvityksistä ja suunnitelmista
huolimatta IT-toiminnan ohjauksen järjestämisessä ei
ole päästy käytännön
toimenpiteisiin eikä tavoitteiden toteutumista osoittaviin
tuloksiin. Valiokunta tulee edelleen seuraamaan eduskunnan ja hallituksen
kannanottojen toteutumista.
Valiokunnan näkemyksen mukaan valtion IT-toiminnan
ohjauksessa ja kehittämisessä vaarana on ajautuminen
selvityskierteeseen, jossa ongelmiin tosiasiallisesti vaikuttavia
tuloksia ja ratkaisuja on vaikea saada aikaiseksi. Ongelmien
kasaantuessa ministeriöissä laaditaan uusia suunnitelmia
ja strategioita, joiden toteuttamista ei johdeta eikä resursoida
riittävästi.
Valiokunnan mielestä keskeisimmät ongelmakohdat
ja kehittämistarpeet ovat siis seuraavat:
-
Valtiovarainministeriön toteuttama
koko julkisen sektorin IT-toiminnan ohjaus ei tällä hetkellä ole
hallituksen asettamiin tavoitteisiin nähden toimiva.
-
Valtion IT-toiminnan johtaminen informaatio-ohjauksen
avulla ei ole riittävä toimintatapa.
-
Ohjauksen vahvistamiseksi tarvitaan lainsäädäntöä ja
sen nykyistä tehokkaampaa hyödyntämistä sekä valtionhallinnon
ja kuntien yhteisiä standardeja.
-
Lainvalmistelun yhteydessä on tarkkaan harkittava,
mitä on tarpeen keskittää ja mitä hajauttaa.
-
Tietotekniikan soveltamisessa palveluihin viranomaisyhteistyön
merkitys ja sen käytännön toimivuus on
aivan keskeistä.
-
Kansalaisten osallistuminen sähköisten palvelujen
kehittämiseen on nähtävä laajasti. Sen
on oltava muutakin kuin asiakaspalautteen antamista.
-
Terveydenhuollon tietojärjestelmien yhteensopivuus
ja aikataulujen pitävyys on varmistettava osapuolten hyvällä yhteistyöllä kaikessa
valmistelussa.
-
Sähköiset tietovarannot ja perusrekisterit
on saatava tehokkaampaan yhteiskäyttöön.
Harmaa talous
Sisäasiainministeriö ja valtiovarainministeriö ovat
raportoineet harmaan talouden torjunnasta lainsäädäntö-
ja selvityshankkeiden etenemisen, suhdannetaantuman vaikutusten,
torjunnan viranomaisyhteistyön ja poliisin erityshaasteiden osalta.
Raportissa on käsitelty useita ajankohtaisia kysymyksiä,
kuten esimerkiksi konkurssirikosten määrän
kasvua ja pörssiyhtiöiden mahdollisiin konkursseihin
liittyviä suuria taloudellisia tappioita, eräitä harmaan
talouden torjuntaan liittyviä uudistuksia, viranomaisyhteistyöprojektin
vakinaistamiseen liittyviä vaikeuksia ja suurten talousrikosjuttujen
aiheuttamaa tutkinta-aikojen pidentymistä.
Raportin mukaan työvoimavaltaisten alojen verorikollisuus
on käytännössä hallitsemattomassa
tilanteessa, kun arvonlisä- ja tuloveron kiertäminen
on lähes jokaisen veronkiertoa harrastavan työvoimavaltaisen
yrityksen liikevaihdon takana. Poliisin toiminta sen riittämättömistä resursseista
huolimatta on ollut harmaan talouden torjunnassa tuloksellista,
ja haltuun saatu rikoshyöty nousi ennätyskorkealle
vuonna 2008, lähes 60 milj. euroon. Harmaan talouden laajuutta
tai kattavaa torjuntakeinojen vaikuttavuuden arviointia raportissa
ei esitetä.
Tarkastusvaliokunta on käynnistänyt ja kilpailuttanut
harmaata taloutta käsittelevän tutkimuksen, ja
se valmistuu tämänhetkisen aikataulun mukaan 31.3.2010.
Tutkimuksen tavoitteena on arvioida harmaan talouden kokonaismäärä ja verojen
ja muiden lakisääteisten maksujen menetys Suomessa
mahdollisimman uusiin tietoihin perustuen. Tutkimuksella selvitetään
erityisesti kansainvälistä sijoitustoimintaa ja
veroparatiisien käyttöä veronkierrossa
ja koti-, sisä- ja ulkomaankauppaan liittyvää harmaata
taloutta. Tutkimuksessa kuvataan myös keskeiset tehokkaan
harmaan talouden torjunnan esteet ja erityisesti tiedon saannin
ja käytön esteet sekä ne tekijät,
jotka vähentävät harmaan talouden toiminnasta
aiheutuneita maksamattomia verotuloja ja sosiaaliturvamaksuja.
Tarkastusvaliokunta pitää myönteisenä hallituksen
tavoitetta (Hallitusohjelman toimeenpanon arviointi hallituskauden
puolivälissä — Hallituksen strategia-asiakirjan
seuranta. Valtioneuvoston kanslia 6.3.2009) vahvistaa harmaan talouden
ja talousrikollisuuden torjuntaa. Valiokunta tulee käsittelemään
hallituksen esittämiä toimenpiteitä yksityiskohtaisemmin
ja perusteellisemmin harmaata taloutta koskevan tutkimuksen valmistuttua.
Euroopan unionin rakennerahastot ja maaseudun kehittämisohjelmat
Euroopan Unionin rakennerahastot
Tarkastusvaliokunta edellytti lausunnossaan (TrVL 2/2008
vp), että valtion tilinpäätöskertomuksessa
tarkastellaan asianmukaisella tavalla rakennerahastotoiminnan ja
muun EU-varainkäytön kansallisia tuloksia ja vaikutuksia
erilaisten indikaattorien ja yhteenvetojen avulla. Tilinpäätöskertomukseen
kuuluu myös sen arvioiminen, mitä lisäarvoa
ja hyötyä rakennerahastotoimilla on saatu kansallisen
politiikan tavoitteisiin ja niiden toteuttamiseen. Lisäksi
valiokunta edellytti, että rakennerahastohankkeiden ja
ohjelmien tarkastuksessa vahvistetaan laillisuustarkastuksen ohella
varainkäytön tuloksiin ja vaikutuksiin liittyvää tarkastusta
ja arviointia. Tarkastusvaliokunta myös katsoi, että työ-
ja elinkeinoministeriön perustaminen voi antaa mahdollisuuden
hyvien kansallisten käytäntöjen kehittämiselle
ja viranomaistoiminnan tehostamiselle.
Työ- ja elinkeinoministeriö on raportoinut EU:n
rakennerahastojen vaikuttavuuskatsauksessaan ohjelmakauden 2000—2006
toteutuksesta ja ohjelmien rahoituksesta. Ennakkotietojen mukaan
ohjelmissa syntyi liki 78 000 uutta työpaikkaa ja yli 15
000 uutta yritystä. Ohjelmien tavoitetietoja
ei ole esitetty. Ulkopuoliset arvioitsijat esittivät vaikuttavuuden
parantamiseksi alueellisiin tavoite 1 ja 2 -ohjelmiin johdonmukaista
viitekehystä, jonka avulla voidaan hahmottaa kansallisen
politiikan kehityskulut. Alueellisten ohjelmien tavoiteasetannan
tulisi perustua maakuntien toimiala- ja työmarkkinarakenteisiin.
Tavoitteiden toteutumisen rinnalla tulisi aina tarkastella alueiden
todellista tilastopohjaista kehitystä.
Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV:n tuloksellisuustarkastuskertomukset
183/2009) toteaa alueellisten ympäristökeskusten
tavoite 2 -ohjelman tarkastuksen osalta, että rahoitustukijärjestelmän
sisäänrakennettuna ongelmana on se, että hankehallinnan
menettelytapoihin ei kuulu seurata työpaikka- ja yritystietojen
pysyvyyttä ja ylipäätään
vaikutuksia.
Tavoite 3 -ohjelmassa syntyi ennakkotietojen mukaan n. 21 000
uutta työpaikkaa (tavoite 11 200) ja yli 9 000
uutta yritystä (tavoite 6 800). Ohjelmassa tehtyjen
arvioiden ja erillisselvitysten mukaan hankkeisiin voivat vaikuttaa useat
toimenpiteet ja on vaikea arvioida, mikä merkitys ESR-rahoituksella
on ollut.
Valiokunta on jo aiemmin todennut (TrVL 2/2008
vp) hankkeiden olevan pieniä ja sekä tavoitteiltaan
että tuloksiltaan varsin vaatimattomia. Hankkeiden hallinnointi
on hajanaista, sillä hallinnointiin osallistuu kuusi ministeriötä ja 125
välittävää toimielintä.
Tämä hajanaisuus on edistänyt päällekkäisten
hankkeiden syntyä ja osaltaan myös lisännyt
tehottomuutta.
Maaseudun kehittämisohjelmat
Maaseudun kehittämisohjelmien keskeisenä tavoitteena
on ollut harvaanasutuilla seuduilla asuvan väestön
ja työpaikkojen turvaaminen sekä maaltamuuton
hidastaminen. Maa- ja metsätalousministeriö ei
esitä tilinpäätöskertomuksessa
työllisyys- ja yritysvaikutuksia, vaan toteaa,
että ohjelmiin liittyvät vaikutukset tulevat täsmentymään
vuoden 2009 aikana, koska kauden ohjelmien sulkeminen on kesken.
Maa- ja metsätalousministeriön Valtiontalouden
tarkastusvirastolle esittämissä raporteissa ohjelmien
vaikutuksina esitettiin syntyneen 15 000—20 000
työpaikkaa ja 6 000—7 000 yritystä ohjelmakaudella
2000—2006.
Tarkastusvirasto ei ole tehnyt ohjelmakauteen kokonaisuutena
tuloksellisuustarkastuksia, mutta se havaitsi vuonna 2000 tekemässään
tarkastuksessa, että todellisuudessa työpaikkoja
oli alle puolet hankerekisteriin tallennettujen työpaikkojen
määrään verrattuna. Työllistävät
vaikutukset jäävät usein vain hankkeiden
toteutuksen aikaiseksi. Vuonna 2004 tehdyn tarkastuksen tulokset
olivat samansuuntaisia. Myös kauden 2000—2006
alueellista maaseudun kehittämisohjelmaa (ALMA) arvioineen
konsulttiryhmän mukaan hanketoimijoiden omiin ilmoituksiin
perustuvat työpaikkatiedot voivat olla tarkoitushakuisia.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että hankkeiden arviointia kehitetään
siten, että välittömien työpaikka-
ja yritysvaikutusten ohella voidaan arvioida vaikutusten
pysyvyyttä. Tukitoimenpiteiden vaikutusta tulisi myös
seurata alueellisella tasolla kaikki kansalliset ja EU-tuet huomioiden.
Tämä parantaisi myös projekteissa ilmoitettujen
uusien työpaikka- ja yritystietojen vaikutusten luotettavuutta.
Valtion omistajaohjaus
Valtion yritysvarallisuus on merkittävä osa
kansallisvarallisuutta. Suomen valtiolla on osakeomistuksia sekä suoraan
että Solidium Oy:n kautta yhteensä 53 merkittävässä yhtiössä.
Näistä 18 on markkinaehtoisesti toimivia valtioenemmistöisiä yhtiöitä ja
18 markkinaehtoisesti toimivia valtion osakkuusyhtiöitä.
Valtioenemmistöisillä yhtiöillä tarkoitetaan
osakeyhtiöitä, joiden kaikkien osakkeiden tuottamasta äänimäärästä valtiolla
on enemmistö, ja vastaavasti valtion osakkuusyhtiöitä ovat
osakeyhtiöt, joissa valtio on merkittävä vähemmistöomistaja. Osa
markkinaehtoisesti toimivista yhtiöistä on pörssinoteerattuja.
Loput 17 yhtiötä ovat valtion erityistehtäviä toteuttavia
yhtiöitä, joilla on joko hoidettavanaan valtion
yhtiölle osoittama tietty tehtävä tai
jokin sellainen erityisrooli, jonka vuoksi yhtiö ei toimi
kilpailullisessa ympäristössä. Suurin
osa erityistehtäväyhtiöistä on
valtioenemmistöisiä yhtiöitä,
mutta joukossa on myös muutamia valtion osakkuusyhtiöitä.
Valtion omistajaohjaus järjestettiin uudelleen 1.5.2007,
jolloin valtioneuvoston kansliaan sijoitettu omistajaohjausosasto
aloitti toimintansa. Omistajaohjausosaston hoidettavaksi keskitettiin
kaikkien markkinaehtoisesti toimivien valtio-omisteisten yhtiöiden
omistajaohjaus, joka oli aiemmin ollut hajaantuneena usean ministeriön
vastuulle. Valtion erityistehtäviä hoitavien yhtiöiden
omistajaohjaus säilytettiin edelleen hajautettuna vastuuministeriöille.
Kuitenkin erityistehtäviä hoitavista yhtiöistä Solidium Oy
ja siitä eriytetty Governia Oy kuuluvat keskitetyn omistajaohjauksen
piiriin.
Tavoitteena uudelleenorganisoinnissa oli saada omistajaohjaus
erilleen sääntelystä, mikä myös
toteutui. Omistajaohjausosasto sijoitettiin valtioneuvoston kansliaan,
koska se ei monien muiden ministeriöiden tavoin hoida yritystoiminnan
sääntely- ja viranomaistehtäviä.
Muita uudistukselle asetettuja tavoitteita olivat osaamisen keskittäminen
ja synergian saavuttaminen sekä omistajaohjaukseen liittyvien
asioiden koordinointi niin, että toisistaan poikkeavien tulkintojen
riski poistuisi.
VALTIOENEMMISTÖISET YHTIÖT JA VALTION OSAKKUUSYHTIÖT
Markkinaehtoisesti
toimivat yhtiöt
|
Pörssiyhtiöt |
Ei-listatut yhtiöt |
Strateginen intressi |
Sijoittajaintressi |
Strateginen intressi |
Sijoittajaintressi |
Valtioenemmistöiset
yhtiöt
|
Finnair Oyj |
|
Boreal Kasvinjalostus Oy |
Altia Oyj |
Fortum Oyj |
|
Haus Kehittämiskes-kus Oy |
Destia Oy |
Neste Oil Oyj |
|
Itella Oyj |
Edita Oyj |
|
|
Motiva Oy |
Kemijoki Oy |
|
|
Patria Oyj |
Labtium Oy |
|
|
Rahapaja Oy |
|
|
|
Raskone Oy |
|
|
|
Suomen Viljava Oy |
|
|
|
Vapo Oy |
|
|
|
VR-Yhtymä Oy |
|
Osakkuusyhtiöt
|
|
Elisa Oyj |
Ekokem Oy Ab |
Arek Oy |
|
Kemira Oyj |
Fingrid Oyj |
Art and Design City Helsinki Oy Ab |
|
Metso Oyj |
Gasum Oyj |
Eka-kiinteistöt Oy |
|
Outokumpu Oyj |
|
FCG Finnish Consulting Group Oy |
|
Rautaruukki Oyj |
|
Silta Oy |
|
Sampo Oyj |
|
Suomen Siemenpe-runakeskus Oy |
|
Sponda Oyj |
|
|
|
Stora Enso Oyj |
|
|
|
TeliaSonera AB |
|
|
Erityistehtäviä hoitavat
yhtiöt
|
Valtioenemmistöiset
yhtiöt
|
Alko Oy |
OHY Arsenal Oyj |
CSC-Tieteen tietotekniikan keskus Oy |
Finnvera Oyj |
Governia Oy |
Hansel Oy |
Solidium Oy |
Suomen Erillisverkot Oy |
Suomen Teollisuussijoitus Oy |
Teollisen Yhteistyön rahasto Oy |
Tietokarhu Oy |
Oy Veikkaus Ab |
Yleisradio Oy |
Yrityspankki Skop Oyj |
Osakkuusyhtiöt
|
Hevosopisto Oy |
Suomen Ilmailuopisto Oy |
Suomenlinnan Liikenne Oy |
Omistajaohjaukselle asetetut tavoitteet ja niistä raportoiminen
Valtion yhtiöomistusta koskevaa päätöksentekoa
ja omistajaohjausta sääntelee laki valtion yhtiöomistuksesta
ja omistajaohjauksesta (1368/2007), joka tuli voimaan vuoden
2008 alusta lukien. Valtion omistajapolitiikkaa ja omistajaohjausta
linjataan myös hallitusohjelmassa sekä valtion
omistajapolitiikkaa koskevassa valtioneuvoston periaatepäätöksessä (7.6.2007),
jossa valtion omistajapolitiikan ja omistajaohjauksen ensisijaiseksi
tavoitteeksi asetetaan yhtiöiden kehittäminen
ja omistaja-arvon pitkäjänteisen kasvun
tukeminen. Markkinaehtoisesti toimivissa yhtiöissä omistajaohjauksen
tavoitteena on kulloinkin parhaan taloudellisen kokonaistuloksen
saavuttaminen, mitä arvioidaan kannattavuuden ja omistaja-arvon pitkäjänteisen
kasvun perusteella. Valtion erityistehtäviä toteuttavissa
yhtiöissä valtion omistajapoliittiset tavoitteet
perustuvat mahdollisimman hyvään yhteiskunnalliseen
ja taloudelliseen kokonaistulokseen, jota arvioidaan ensisijaisesti
sen perusteella, miten ja minkälaisilla kustannuksilla
yhtiö toteuttaa sille asetettuja tavoitteita ja tehtäviä.
Valtioneuvoston periaatepäätöksessä omistajaohjaukselle
asetetut tavoitteet ovat valiokunnan mielestä sinänsä hyviä ja
oikeansuuntaisia, mutta tavoitteet on kirjattu siten, että niiden
toteutumisen arviointi on hankalaa. Avoimeksi jää,
miten määritellään "kulloinkin
paras taloudellinen kokonaistulos" tai "mahdollisimman hyvä yhteiskunnallinen
ja taloudellinen kokonaistulos". Valiokunnan käsityksen
mukaan asetettujen tavoitteiden ja niiden toteutumisen mittaamiseksi
valittujen arviointikriteerien tulee olla sisällöltään
selkeitä ja yksiselitteisiä, jotta voitaisiin
tosiasiallisesti arvioida, onko omistajaohjauksessa saavutettu sille
asetetut tavoitteet.
Valtion omistajaohjausta käsitellään
yhtenä erityisteemana valtion tilinpäätöskertomuksessa vuodelta
2008. Teemaosiossa selvitetään perusasioita valtion
omistajaohjauksesta. Omistajaohjauksen tavoitteita käsittelevässä kappaleessa selvitetään
asetettuja tavoitteita hyvin yleisellä tasolla eikä siinä tuoda
esiin valtioneuvoston periaatepäätöksessä asetettuja,
yhtiöiden toiminnan luonteen mukaan (markkinaehtoinen/erityistehtävä)
eriytettyjä tavoitteita. Myöskään
tavoitteiden toteutumista tai toteutumisen arvioinnissa käytettäviä mittareita
ei selosteta tässä yhteydessä lainkaan.
Valtion yhtiöomistusten hoitoa käsittelevässä kappaleessa
tuodaan esiin muutamia tunnuslukuja, kuten valtion pörssisalkun arvo
sekä valtion pörssisalkun yhtiöiden osinkotuotto
vuodelta 2008. Tekstistä ei käy ilmi, että nämä ovat
valtioneuvoston kanslian tulossuunnitelmassa 2008 omistajaohjausosastolle
asetettujen mitattavien tavoitteiden mittareita. Myöskään
sitä ei selvitetä, millaisia tulossuunnitelmassa
asetetut tavoitteet olivat ja saavutettiinko ne. Saavutetuista tuloksista
kerrotaan enemmän toisaalla, valtioneuvoston kanslian yhteiskunnallisia
vaikuttavuustavoitteita ja niiden toteutumista selvittävässä luvussa,
mutta sielläkään ei selkeästi
kerrota asetetuista tavoitteista.
Pelkkä toteamus tavoitteiden toteutumisesta hyvin
ei ole valiokunnan mielestä riittävää raportointia.
Pelkän irrallisen tulosinformaation kertominen ei palvele
lukijan tarpeita, vaan asetetut tavoitteet ja saavutetut tulokset
on tuotava selvemmin esiin, syitä ja seurauksia analysoiden.
Valtion omistajaohjausta koskeva erityisteema ei ollut niiden
kuuden erityisteeman joukossa, joiden tarkastamisesta tarkastusvirasto
raportoi erilliskertomuksessaan. Kuitenkin myös valtion
omistajaohjausta koskevan erityisteematekstin osalta voidaan todeta,
että sen sisältö on enimmäkseen
kuvailevaa eikä sisällä olennaista syventävää tietoa.
Tämä tosin voi osittain selittyä sillä,
että kyseessä on uusi toiminto valtioneuvoston
kansliassa, jolloin perusasioiden kuvailemiselle voi vielä olla
perusteita. Tästä huolimatta tarkastusvaliokunnan
mielestä tekstiin olisi ollut syytä sisällyttää myös
kriittinen näkökulma ja esimerkiksi saavutettujen
tulosten tarkempi analyysi.
Tietoa valtion omistajaohjauksesta ja yhtiöomistuksista
annetaan myös omistajaohjausosaston vuosikertomuksessa,
joka julkaistiin ensimmäisen kerran syksyllä 2008
ja toisen kerran toukokuun lopussa 2009. Vuosikertomuksen tavoitteena
on kuvata omistuksen kehitystä niin, että lukijalle
syntyy mahdollisimman hyvä kuva siitä, miten valtion
omistuksia on hoidettu. Vuosikertomuksen julkaiseminen perustuu
hallitusohjelmaan, jossa kiinnitettiin huomiota omistajaohjauksen
raportointiin toteamalla, että sitä kehitetään
ja eduskunnalle annetaan vuosittain kertomus omistajaohjauksesta.
Tarkastusvaliokunnan saaman tiedon mukaan ensimmäistä omistajaohjausosaston
vuosikertomusta ei kuitenkaan ole käsitelty eduskunnassa.
Solidium Oy
Solidium Oy on valtion kokonaan omistama yhtiö, joka
muutettiin valtioneuvoston päätöksellä 21.10.2008
valtion ei-strategisista pörssiomistuksista huolehtivaksi
holding-yhtiöksi. Solidiumin hallintaan annettiin valtion
omistamat osakkeet kahdeksassa pörssiyhtiössä:
Kemira, Metso, Outokumpu, Rautaruukki, Sampo, Sponda, Stora Enso
ja TeliaSonera. Solidiumin tehtävänä on
hoitaa omistuksiaan niin, että niistä saadaan
valtiolle paras mahdollinen kokonaistuotto. Yhtiö voi sekä lisätä että vähentää valtion
osakesijoituksia
ja tarvittaessa myös hankkia omistuksia muista yhtiöistä.
Solidium on pitkäjänteinen omistaja, ei lyhyen
syklin sijoittaja. Se toimii itsenäisesti ja markkinaehtoisesti
eikä ole poliittinen toimija. Solidiumin osakesalkun arvo oli
5,6 mrd. euroa 13.5.2009. Osinkotuloja Solidium sai keväällä 2009
noin 285 milj.euroa.
Vaikka Solidium kuuluukin valtion erityistehtäviä hoitavien
yhtiöiden kategoriaan, sen omistajaohjauksesta vastaa omistajaohjausosasto.
Omistajaohjaukseen kuuluu, että Solidiumin yhtiökokoukseen
osallistuu valtion omistajaohjauksesta vastaava ministeri tai hänen
määräämänsä henkilö.
Omistajalle myös toimitetaan tilinpäätös,
sen yhteydessä tehty toimintakertomus laajoine salkkuraportteineen,
vuosikertomus, mahdollinen osavuosikatsaus sekä muut omistajan
pyytämät raportit. Solidiumin asema on omistajaohjauksen
näkökulmasta sikäli erikoinen, että valtion
omistajaohjauksen keskeiset periaatteet ja toimintatavat linjaava
valtioneuvoston periaatepäätös on osoitettu
omistajapolitiikasta vastaaville viranomaisille, ei yhtiöille.
Periaatepäätöksessä tuodaan
selvästi esille se, että omistajapoliittinen päätöksenteko
kuuluu viranomaisille ja liiketoiminnallinen päätöksenteko
yhtiöiden omille toimielimille. Tarkastusvaliokunnan mielestä periaatepäätöksen
sitovuus suhteessa Solidiumiin ja sen hallinnassa oleviin kahdeksaan
yhtiöön on epätarkka.
Valtiontalouden valvontaa ja tarkastusta sääntelevän
perustuslain 90 §:n esitöissä (HE 1/1998
vp) todetaan eduskunnan valvonnan ulottuvan sekä valtion
talousarvioon sisältyvään että sen
ulkopuoliseenkin valtiontalouteen. Valvonnan piiriin kuuluvien kohteiden
joukossa mainitaan valtioenemmistöiset osakeyhtiöt
mutta ei valtion osakkuusyhtiöitä, jotka ovat siten
valvonnan ulkopuolella. Tarkastusvaliokunta tulee jatkossa valvomaan
myös valtioenemmistöisiä yhtiöitä ja
niiden omistajaohjausta.
Valtion tuottavuusohjelma
Tietoperusta
Valtion tuottavuusohjelmasta on raportoitu tilinpäätöskertomuksen
neljässä eri kohdassa: finanssipolitiikkaan kuuluvassa
osiossa "Julkisen palvelutuotannon ja hallinnon tuottavuuden kehitys",
tilimuistutuskertomusosiossa (kirjelmä EK 11/2008
vp kohta 5) valtionvarainministeriön erityisteemana ja
palvelukeskusten osalta osiossa "Valtion konserniohjaus ja yhteiset
palvelut". Tarkastusvaliokunnan mielestä raportointi näin
useassa osassa vaikeuttaa kokonaiskuvan saamista.
Valtionvarainministeriön mukaan hallinnonalat raportoivat
toimintakertomus- ja tilinpäätösmenettelyssä tuottavuusohjelman
vaikutuksista ja tuloksista. Valtioneuvoston kanslia ja ulkoasianhallinto
ovat todenneet lyhyesti tuottavuusohjelman henkilöstövähennykset
ja nykyvaiheen tilinpäätöskertomuksessa,
mutta muut hallinnonalat eivät ole raportoineet tuottavuusohjelmasta.
Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan raportoinnissa on jätetty
hyödyntämättä tehtyjä tutkimuksia
ja arviointeja, mikä kaventaa raportoinnin tietoperustaa
ja heikentää sen luotettavuutta. Valtiovarainministeriön
selvityksestä valtion tuottavuusohjelman toteuttamisen
vaikutuksista rakennemuutospaikkakunnilla ja Valtion taloudellisen
tutkimuskeskuksen tutkimuksesta valtion alueellistamis- ja tuottavuusohjelman
vaikutuksista maakunnissa ei ole esitetty tuloksia.
Tarkastusviraston mukaan raportoinnissa ei myöskään
esitetä tarkemmin, miten valtiovarainministeriö on
huomioinut valtiovarain controller -toiminnon tilaaman tuottavuusohjelman ulkoisen
väliarvioinnin tulokset ja ehdotukset tuottavuusohjelman
toteutuksessa. Tarkastusvaliokunnan (TrVM 1/2008
vp) käyttämässä väliarvioinnissa
painotettiin, että tuottavuusohjelman tavoitteiden toteutuminen
ei takaa valtionhallinnon kokonaistuottavuuden kasvua. Väliarvioinnin
mukaan henkilöstövähennykset voivat aiheuttaa
kokonaistuottavuuden laskua myös silloin, kun henkilötyövuosivähennykset
saavutetaan esim. ulkoistamisella, jonka kustannukset ovat korkeammat
kuin ennen ulkoistamista. Tilastokeskuksen mukaan vuonna 2007 valtion
kokonaistuottavuus laski 1,9 %, kun se kahtena edellisenä vuonna
kasvoi.
Valtiontalouden tarkastusvirasto myös korostaa, että Valtionkonttorin
valtion talous- ja henkilöstöhallinnon kehittämisohjelmasta
keväällä 2009 laadittua laajaa loppuarviointia
ja ulkoista laatuarviointia olisi voitu hyödyntää paremmin raportoinnissa
palvelukeskusten osalta.
Valtionvarainministeriön tarkoituksena on teettää tuottavuusohjelman
seuraava seurantaselvitys siten, että se valmistuisi alkuvuodesta 2010.
Valiokunnan mielestä tuottavuusohjelman raportoinnissa
tulisi ensin hyödyntää jo tehdyt tutkimukset
ja arvioinnit.
Tuottavuushyötyjen, laadun ja vaikuttavuuden arviointi
Eduskunnan hyväksymä kannanotto edellyttää, että tuottavuusohjelman
toteutuksessa noudatetaan hyvää hallintotapaa
ja avoimuutta. Hallituksen on kerrottava kehyslaskelmissaan toimenpiteiden
todelliset tuottavuushyödyt eikä vain henkilöstön
vähennyksiä (TrVM 1/2008 vp).
Tarkastusvaliokunta korosti mietinnössään (TrVM
1/2007 vp ), että tuottavuusohjelman
näkökulmaa tulee laajentaa voimakkaasti laatutekijöihin
ja yhteiskunnalliseen vaikuttavuuteen. Laatutekijöitä ja
yhteiskunnallista vaikuttavuutta tulee myös seurata ja
arvioida merkittävästi nykyistä enemmän
ja monipuolisemmin ohjelman toteutuksessa. Valiokunta myös
katsoi, että tuottavuusohjelman toteutuksessa tulee huomioida
nykyistä paremmin virastojen palvelukyky ja toiminnan tuloksellisuus.
Valiokunta esitti seuraavan vuoden mietinnössään
(TrVM 1/2008 vp), että se on
erittäin huolestunut tuottavuusohjelman tavasta jättää toiminnan
tai palvelujen vaikuttavuuden ja laadun arviointi kokonaan ohjelman
ulkopuolelle valiokunnan aiemmin esittämästä selkeästä kannanotosta
huolimatta.
Valiokunta pitää erittäin tärkeinä tarkastusviraston
erilliskertomuksen johtopäätöksiä,
joiden mukaan tuottavuusohjelman erityisteemaraportointi keskittyy
toiminnan yleiseen kuvaamiseen ja raportointi valtion tilinpäätöskertomuksen
tilimuistutusosassa on tuottavuusohjelman taustan ja tavoitteiden
yleistä kuvaamista. Raportoinnissa korostuu henkilötyövuosimuutosten
ja uusien henkilötyövuosivähennystavoitteiden
esittäminen ilman syvällisempää tietoa
tuottavuustoimenpiteistä ja niihin liittyvistä tuottavuushyödyistä.
Tällöin on hyvin vaikea saada käsitystä siitä,
mitä tuottavuustoimenpiteitä on käytännössä tehty
tai mitkä näiden tulokset ovat.
Tilastokeskuksen tuottavuustilastointi perustuu käytettyjen
panosten ja tuotosten käyttöön ja tuottavuus
kuvaa suoritteiden ja panosten volyymia. Valtion tuottavuustilasto
sisältää yli 3 000 suoritetta. Tuottavuustilastointi
ei kuvaa vaikuttavuutta, kuten julkisten palvelujen tarpeellisuutta
tai saatavuutta. Palvelujen laatuun kuuluu yhtenä osatekijänä palvelutarpeisiin
vastaaminen. Suoriteluokan sisäiset laadunmuutokset ovat
vaikeita havaita ja julkisissa palveluissa ei ole käytettävissä markkinahintainformaatiota,
jonka
usein oletetaan heijastavan laadunmuutoksia.
Palvelujen laadun arvioinnin yhteydestä tuottavuuteen
ei ole esitetty analysoituja tietoja tilinpäätöskertomuksessa.
Tutkijoiden mukaan laadun muutoksen mittaamista ei rajoita niinkään se,
ettei tiedetä mitä pitäisi mitata, vaan
se, että mitattavaa tietoa ei saada kerättyä yhtenäisillä periaatteilla
eri hallinnollisista järjestelmistä tai tilastoista.
Valiokunta pitää hyödyllisenä virkamiesten
ja tutkijoiden yhteistyön lisäämistä esimerkiksi
sen selvittämiseksi, onko palvelujen laadun arviointi tuottavuusohjelmassa
ylipäätään mahdollista. Tuottavuusohjelman
yhteydet ja vaikutukset toiminnan ja palvelujen laatuun ovat tärkeitä myös siksi,
että tuottavuusohjelmaa ryhdytään toteuttamaan
kunnissa valtioneuvoston kehyspäätöksen
yhteydessä hyväksytyn vuosien 2010—2013 Peruspalveluohjelman
mukaisesti.
Valiokunnan mielestä tuottavuusohjelmaa ei ole
käsitelty tilinpäätöskertomuksessa
vaikuttavuusarvioinnin näkökulmasta eikä se
näin ollen anna eduskunnalle olennaista syventävää tietoa valtion
taloudellisen päätöksenteon ja yhteiskunnallisen
vaikuttavuuden kannalta.
Palvelukeskukset
Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan tuottavuuden kannalta
merkittävä ja keskeinen valtion talous- ja henkilöstöhallinnon
kokonaisuudistus edellyttäisi uudistuksen lähtö-,
nyky- ja tavoitetilan esittämistä, jotta tavoitteen
saavuttamisen astetta ja toiminnan vaikuttavuutta voitaisiin arvioida.
Raportoinnissa ei myöskään esitetä toiminnallista
tuloksellisuutta koskevia tavoite- ja toteumatietoja, kuten toiminnan
kokonaisvolyymejä, niiden muutoksia, henkilötyövuosimääriä,
suoritteita ja kustannuksia. Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon
kokonaisuudistuksen merkittävyydestä osana valtion
tuottavuusohjelmaa ei saa oikeaa ja riittävää kuvaa.
Työvoimatarpeen vähenemisen osalta viitataan Valtiokonttorin
arviointiin, jonka mukaan talous- ja henkilöstöhallinnon
uudistamisen vaikutus työvoimatarpeen vähenemiseen
on vuoden 2003 lähtötilanteesta ollut tähän
mennessä noin 500 henkilötyövuotta.
Valtiontalouden tarkastusvirasto painottaa, että raportoinnista
puuttuu kriittinen esittämistapa. Kertomustekstissä ei
tuoda esille palvelukeskustoimintaan liittyviä haasteita
eikä asioita, joihin panostaminen olisi keskeistä palvelukeskustoiminnan
onnistumisen ja tuottavuushyötyjen realisoitumisen kannalta
ja joihin eduskunta voisi päätöksenteollaan
vaikuttaa. Palvelukeskustoiminnan onnistuminen vaatii muutoksia
myös asiakasvirastojen toiminnassa. Asiakasvirastoissa
tapahtuvien ja tarvittavien muutosten osuutta palvelukeskustoiminnasta
saatavien hyötyjen toteutumiseksi ei tuotu mitenkään
esille. Valtiontalouden tarkastusviraston Sisäasiainhallinnon palvelukeskuksen
tarkastuksessa (VTV:n tarkastuskertomusluonnos: Sisäasiainhallinnon
palvelukeskus Dno 97/54/07, 24.2.2009) havaittiin, että vaikka
ministeriöt ovat tehneet päätöksiä palvelukeskuksen
asiakkaaksi siirtymisestä, ovat hallinnonalojen virastot
ja laitokset siirtäneet vain hyvin pienen osan tehtävistään
tai ainoastaan prosessin osia palvelukeskuksen hoidettavaksi.
Valtiovarainministeriön mukaan uudistuksella tavoitellaan
merkittävää tuottavuuden parantumista,
mutta kuvatuille toiminnoille tai tuottavuuden kasvulle ei esitetä määrällisiä tavoitteita.
Toiminnan onnistuneisuuden arviointi suhteessa tavoitteisiin ei
näin ollen ole mahdollista.
Valiokunta katsoo, että tilinpäätöskertomuksessa
olisi ollut syytä kertoa tarkemmin, mihin palvelukeskustoiminnan
tuottavuushyödyt perustuvat, mikä on uudistusten
vaihe ja mihin asioihin tehtyjen selvitysten perusteella
tulisi vastaisuudessa kiinnittää huomiota.
Valtion henkilöstön työhyvinvointi
Valtionvarainministeriön mukaan työhyvinvointi
pysyi vuonna 2008 vähintään ennallaan
edellisiin vuosiin verraten valtionhallinnon lukuisista muutoksista
huolimatta. Esimiestyö ja ilmapiiri ovat kehittyneet työpaikoilla
entistä parempaan suuntaan, mutta kielteiset muutoskokemukset
ja -odotukset ovat lisääntyneet. Ministeriö käyttää työhyvinvoinnin
mittaamiseen tilinpäätöskertomuksen mukaan
joka toinen vuosi Valtiokonttorin tekemää "Kaikki
hyvin työssä?" -kyselyä.
Tilastokeskuksen uusimman työolotutkimuksen (Työolojen
kolme vuosikymmentä. Tilastokeskus 2008) mukaan ilmapiiri
valtiosektorin työpaikoilla on huonontunut nopeasti. Valtiosektorin
työolo-ongelmat ovat nyt suuremmat kuin kuntasektorin.
Esimerkiksi henkilöstön vajaus oli aiemmin kunta-alan
ongelma, mutta nyt nimenomaan valtion palkansaajat kertovat, että työpaikalla
on liian vähän väkeä työmäärään nähden.
Työolotutkimuksen perusteella valtion henkilöstön
työhyvinvointi heikentyi vuoteen 2003 verrattuna ja oli
yksityiseen sektoriin ja kuntasektoriin verrattuna vuonna 2008 heikoin
myös seuraavien tekijöiden osalta: työpaikan
ilmapiirin avoimuus ja yhteishenki, ilmapiirin kannustavuus, keskustelu
työn järjestämisestä, esimiestuki,
tietojen avoin välittäminen, palkkojen avoimuus,
vanhempien työkokemuksen arvostus ja oman työn
suunnittelu.
Vuonna 2008 valtiosektorilla esiintyi eniten muihin sektoreihin
verrattuna kilpailuhenkeä, uhkaa siirrosta toisiin tehtäviin,
suosikkijärjestelmiin perustuvaa kilpailua, uhkaa ennakoimattomista
muutoksista ja ikään perustuvaa syrjintää,
samoin kuin tuottavuusmittausta ja henkilökohtaista työsuorituksen
arviointia. Kaikki mainitut tekijät olivat lisääntyneet
valtiosektorilla vuoteen 2003 verraten.
Tilastokeskuksen tutkimus perustuu laajoihin työolotutkimuksiin,
joiden pohjalta työoloja voidaan tarkastella luotettavasti
myös työnantajasektoreittain. Viimeisin, 4 400
palkansaajaa käsittävä haastattelu tehtiin
keväällä 2008.
Työolobarometrin (Työ- ja elinkeinoministeriö,
lokakuu 2008) mukaan työn henkinen rasittavuus on kasvanut
vuodesta 2006 vuoteen 2008 erityisesti valtiolla. Työelämän
laadun (työpaikan varmuus, tasapuolisuus, kannustavuus
ja voimavarat suhteessa vaatimustasoon) yleissuunta on ollut valtiolla
kielteinen vuonna 2008 vuoteen 2007 verraten ja työpaikan
varmuutta ja kannustavuutta koskevat arviot ovat heikenneet.
Valtion työhyvinvointiohjelman (Kaiku-ohjelma) arvioinnissa
vuonna 2006 tehdyssä kyselyssä koettu työhyvinvointi
parantui selvästi 2000-luvun aikana erityisesti niiden
vastaajien keskuudessa, jotka osallistuivat Kaiku-ohjelmaan, mutta
muiden vastaajien kohdalla työhyvinvointi heikentyi joissakin
suhteissa. Tutkijat kohtasivat ongelmia työssäjaksamista
ja työhyvinvointia kuvaavien tietojen saannissa ja olettavat
saman ongelman koskevan myös ohjelmaa (Työurien
pidentäminen ja työhyvinvoinnin edistäminen.
Tampereen yliopisto. Työelämäntutkimuskeskus.
Työraporttteja 82/2008).
Valiokunta kiinnittää vakavaa huomiota
siihen, että asiantuntijakuulemisessa ja työolotutkimuksissa
on tullut ilmi ristiriitaista tietoa valtion henkilöstön
työhyvinvoinnista ja sen muutoksista 2000-luvun aikana.
Erityisen huomion kohteena on ollut tuottavuusohjelman ja alueellistamisen
vaikutukset henkilöstön työoloihin ja työssä jaksamiseen.
Valiokunta edellyttää tutkimustulosten ongelmakohtien
selvittämistä ja tulosten luotettavuuden varmistamista.
Sosiaali- ja terveydenhuollon kansallinen kehittämisohjelma
(KASTE)
Sosiaali- ja terveysministeriö on valinnut hallinnonalan
erityisteemaksi valtioneuvoston 31.1.2008 vahvistaman Sosiaali-
ja terveydenhuollon kansallisen kehittämisohjelman (Kaste-ohjelma
2008—2011). Ohjelma on sosiaali- ja terveysministeriön
lakisääteinen ohjausväline, jolla johdetaan
kansallista sosiaali- ja terveyspolitiikkaa. Ohjelma on jatkoa vuosien
2003—2007 Sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelmalle
(TATO).
Ohjelmassa määritellään
lähivuosien sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämistavoitteet
ja keskeisimmät toimenpiteet, joilla ne voidaan saavuttaa.
Siinä nostetaan esiin konkreettisia, mitattavissa olevia
osatavoitteita. Tavoitteiden toteutumista seurataan 19 tilastollisen
seurantaindikaattorin avulla. Ohjelman tavoitteet pyritään
saavuttamaan ennalta ehkäisemällä, henkilöstön
riittävyyden varmistamisella ja osaamisen vahvistamisella.
Vuoden 2008 aikana valmisteltiin ohjelman valtakunnallinen toimeenpanosuunnitelma,
jossa ohjelman tavoitteet ja toimenpiteet yksilöitiin,
konkretisoitiin ja aikataulutettiin vuosille 2008—2011.
Toimeenpanosuunnitelmassa selvitetään myös
ohjelman rahoitusta, organisointia, vastuunjakoa, arviointia ja
viestintää.
Valtiovarainministeriön valtion tilinpäätöksen
laadinnasta 10.12.2008 antamien ohjeiden (VM 57/01/2008)
mukaan hallinnonaloittaisia erityisteemoja tulee käsitellä vaikuttavuusarvioinnin
näkökulmasta siten, että ne tuovat tilinpäätöskertomukseen
olennaista syventävää tietoa valtion
taloudellisen päätöksenteon ja yhteiskunnallisen
vaikuttavuuden kannalta. Ohjeissa todetaan lisäksi, että erityisteemat
kuuluvat ministeriön toimialan tuloksellisuuden kuvauksen
perusrakenteeseen. Kuvauksen pääpainon tulee olla
yhteiskuntapoliittisesti ja valtiontaloudellisen päätöksenteon
kannalta merkittävissä asioissa. Ohjeen mukaan
tarkoituksena ei ole kuvailla hallinnon toimintaa.
Kaste-ohjelman esittelyssä tarkastellaan yleisellä tasolla
ohjelman taustaa, tavoitteita, ohjelman hallinnollista organisointia
ja ohjelman käynnistämistä. Aihetta ei
käsitellä lainkaan vaikuttavuuden ja tuloksellisuuden
näkökulmasta eikä siinä esitetä vaikuttavuutta
ja tuloksellisuutta kuvaavia tietoja. Kaste-ohjelmaa ei ole myöskään
verrattu sen edeltäjään Sosiaali- ja terveydenhuollon
tavoite- ja toimintaohjelmaan (TATO). Tällainen vertailu
olisi ollut tarpeellista mm. siksi, että TATOn toteutuksessa
esiintyi monia puutteita eikä ohjelman ohjauskeinojen avulla
pystytty turvaamaan kansalaisille yhdenvertaista palvelujen saatavuutta.
Tarkastusvaliokunnan mielestä erityisteeman käsittelyssä olisi pitänyt
tuoda esiin ne toimenpiteet, joilla edeltävän
ohjelman toteutuksessa ilmenneitä ongelmia ja puutteita
pystytään korjaamaan ja poistamaan.
Myös Valtiontalouden tarkastusvirasto on kiinnittänyt
erilliskertomuksessaan huomiota Kaste-ohjelman puutteelliseen käsittelyyn.
Viraston mukaan erityisteeman raportoinnissa ei ole lainkaan huomioitu
vaikuttavuusarvioinnin näkökulmaa, vaikka se on
raportoinnin keskeinen lähtökohta. Vaikuttavuus
ja tuloksellisuusnäkökulmaa ei ole voitu sisällyttää tarkasteluun, koska
ohjelman toteutus on vasta alkuvaiheessa eikä sillä ole
vielä ulkoisia tuloksia. Tästä syystä Kaste-ohjelman
valintaa vaikuttavuusarvioinnin erityisteemaksi tässä vaiheessa
ei tarkastusviraston mielestä voida pitää onnistuneena.
Tarkastusvaliokunnan mielestä erityisteemaksi valittua
Kaste-ohjelmaa ei ole käsitelty tilinpäätöskertomuksessa
annettujen ohjeiden mukaisesti eikä ohjelman esittelyllä ole
tuotu tilinpäätöskertomukseen olennaista
syventävää tietoa valtion taloudellisen
päätöksenteon tarpeisiin.